边境民族地区乡村教师生活补助政策实施情况分析

徐文强+黄方慧

发展乡村教育关键在教师。目前我国共有乡村教师300万人，是教师队伍的重要组成部分，如何提高乡村教师队伍质量，使其“教得好、留得住”，是乡村教师队伍建设亟待解决的问题。近些年，国家在加强乡村教师队伍建设、提高乡村教师生活待遇方面相继出台了一系列政策，如乡村教师生活补助计划、乡村教师支持计划、乡村教师“国培”计划等，其中乡村教师生活补助计划是改善乡村教师生活待遇的专项政策。如今，乡村教师生活补助计划已经实施3年，取得了良好成效，但也面临一些问题，特别是在边境民族地区，乡村教师待遇提高并不明显，乡村教师“下不去、留不住”的现象依然没有得到缓解。下面，本文就以广西乡村教师生活补助计划落实情况为例，剖析边境民族地区政策实施的问题与困境，为进一步优化政策提供参考建议。

一、政策分析

按照双因素理论，人的行为主要受保健因素和激励因素影响，保健因素包括工资待遇、工作环境等，如果保健因素不好，则会引起人们的不满情绪。乡村教师生活补助政策的制定，目的就在于通过提高教师生活待遇，改善保健因素，吸引优秀人才留在乡村学校任教，增强乡村教师队伍的稳定性。该项政策坚持“地方自主实施、中央综合奖补”的原则，即各地区根据实际情况，自主确定补助范围和对象、补助标准和经费来源，国家根据各地实施情况再进行奖补。

1.补助范围和对象

原则上，乡村教师生活补助发放的范围和对象为在集中连片特困地区乡村学校工作的教师，不包括非连片特困地区的乡村教师。广西属于边境少数民族聚集的省份，许多非连片特困地区的乡村学校，所面临的情况并不比連片特困地区要好，因此以是否处于非连片特困地区决定其能否获得补助，显然有失公平。为此，广西在2014年实施该项政策时，将补助范围扩大到了全区110个县（市、区）教学点，补助对象包括连片特困地区乡村学校和教学点教师，以及非连片特困地区教学点的教师。2016年，全区获补助的乡村教师数量由集中连片地区4.83万名增加到9.87万名，补助范围扩大了一倍多。

2.补助标准

国家把乡村教师生活补助标准制定的权利下放给地方，要求不低于200元/人/月的标准，并且要求在制定补助标准时“根据教师工作、生活条件的艰苦程度等因素合理分档确定，重点向村小和教学点倾斜、向条件艰苦地区倾斜，不搞平均主义”。部分省份制定了省级统一的补助档次，但广西地域较广，各地经济差距较大，难以制定省级统一补助档次，因此补助档次由各县（市、区）教育局、财政局按照越往偏远山区补助越高的总原则，对纳入乡村教师生活补助范围的乡村学校、教学点，按交通条件、边远程度等因素综合划分不同的补助档次。例如，防城港市上思县根据距离县城的远近程度，将教学点分为一至八类，根据这些类别给予教师不同的补助金额。实行补助标准差异化，能体现国家对边远乡村教师的支持和鼓励。

3.补助资金来源

乡村教师生活补助的经费来源，先是由地方财政列出专项经费，中央再根据地方实施情况给予奖补，地方专项经费越多、补助标准越高，获得的中央奖补资金就越多（见下页图1）。补助经费主要来自两方面：中央奖补经费、地方财政专项经费。但是，中央奖补经费仅用于集中连片特困县的乡村学校教师，给予每人每月不低于200元的补助，而地方自己扩大补助范围的经费，只能由地方财政支出。例如，广西获得的中央奖补经费只能用于补助29个集中连片特困县的乡村教师，其他县（市、区）乡村教师的补助经费由自治区财政和相应的县级财政支出。

由图1可知，2014—2016年，广西获得中央奖补资金分别是1.37亿元、1.19亿元、1.16亿元。2014年自治区本级财政未安排专项经费，国家的补助经费全部发放到了29个连片特困县，非连片特困县的教学点教师的补助经费由各市县财政安排。2015年，自治区本级财政安排专项经费0.5亿元，全部用于非连片特困地区的教学点教师补助经费。2016年，该项经费增加到0.7亿元。广西在实施该项政策的过程中，鼓励各市县安排专项经费支持发放乡村教师生活补助，并对“提标扩面”（提高补助标准、扩大覆盖范围）的市县给予一定的奖补。2014—2016年，广西各市县本级财政分别安排了0.68亿元、0.74亿元和0.71亿元的相应支持经费。

二、取得成效

2014—2016年，广西获补助乡村教师数量从8.25万名增加至9.97万名，平均补助标准从每人每月206.7元提高至214.4元，其中集中连片特困县获补助教师人数从4.73万名增加至4.83万名，平均补助标准从每人每月255.2元提高至261.7元。在政策实施的三年中，广西获得乡村教师生活补助的乡村学校数、教学点数以及教师人数都在明显增加，平均补助标准也有所增加（见表1）。

有研究表明，乡村教师的流动，主要是从乡村到城市，其中教师的待遇高低起到关键作用。广西通过实施乡村教师生活补助政策，乡村教师的待遇得到了一定程度的改善，在减少教师流动，吸引、留住乡村教师方面取得了一定成效，乡村教师留存率以及县城教师到乡村任教的情况有了改善。例如，河池市通过实施乡村教师生活补助计划，2016年农村义务教育特设岗位教师招聘计划的完成率比2015年高出8.23个百分点，达到91.36%，在编在岗的乡村教师参加其他事业单位招聘考试或公务员考试人数有所减少，报考选调进城的教师也明显减少，部分县城教师也改变态度，愿意到乡村学校任教。再如，金秀瑶族自治县2016年乡村教师留存率达98%，要求从县城学校调到乡村学校任教的教师达10%。由此可见，该项政策的实施对稳定乡村教师队伍有良好的作用。endprint

三、所遇瓶颈

尽管乡村教师生活补助政策在部分乡村、教学点取得一定成效，但整体而言，该项政策在激励、吸引教师到乡村学校工作的作用不够明显。虽然广西乡村教师生活补助标准在逐年提高，但是增幅不大。2016年，全国实施该项政策的省份有22个，全国人均月平均补助标准为284元，新疆生产建设兵团、宁夏、四川、青海、湖南人均补助标准已高于400元，分别为619元、507元、442元、426元、407元，而广西补助标准仍低于全国平均水平。究其原因，主要有以下几点。

1.乡村教师基数大，政策覆盖面小

广西乡村教师规模较大，共有乡村教师12.85万人，占义务教育教师总数的36.11%，但目前仅有属于集中连片特困县的4.83万名乡村教师获得中央补助，获补助教师人数占比还不到38%。为了保证同等条件艰苦的乡村教师也能获得补助，广西把补助范围扩大到全区教学点教师，补助教师增加到9.87万名。但是，国家对扩大范围的补助并没有对应的经费支持，广西既要保证集中连片特困地区的乡村教师享受补助，又要满足同样处于艰苦条件的非连片特困地区的5.04万名乡村教师享受同等补助，仅靠自治区和地方财政，很难大幅度提高补助标准。此外，广西依然有将近3万名乡村教师未获得补助，如果把补助范围扩大到所有乡村教师，按照200元/人/月的标准，则每年需要3.08亿元。经测算，如果“提标扩面”，按照500元/人/月的标准，补助范围覆盖所有乡村教师，则每年需要将近7.71亿元，而2016年自治区本级财政投入仅为0.7亿元，市县财政投入仅为0.71亿元，加起来也不过1.41亿元。面对庞大的乡村教师队伍，紧靠自治区和地方财政的力量，难以根本解决乡村教师待遇问题。

2.財政能力弱，专项经费少

广西作为边境少数民族地区，不仅乡村教师基数大，而且财力弱。据统计，2015年广西人口数量排名全国第10位，但是人均财政收入仅相当于全国平均水平的64.2%，排全国第30位。与其他4个少数民族自治区相比，人均财力收入排名处于末位。虽然中央通过专项转移支付给予广西大力支持，但广西人均公共财政支出（包括人均财力支出、中央专项转移支出）仍低于全国平均水平。2016年，全国有17个省份提高了乡村教师生活补助计划的地方经费投入，甘肃、贵州、湖南、四川、河南分别投入资金5.0亿元、5.0亿元、4.7亿元、4.5亿元、3.6亿元，与广西接壤的云南和贵州投入资金增幅较大，分别比上一年增加3.3亿元、3.1亿元。而广西自身财政承受能力有限，投入经费与其他省份相比仍有较大差距。例如，哪怕就是把2016年自治区和市县财政用于支持乡村教师生活补助计划的总经费1.41亿元平分到所有乡村教师身上，平均每人每月还不到92元，远远达不到国家的补助标准。

3.中央补助少，财政负担重

国家在制定乡村教师生活补助计划时就考虑到权力下放，鼓励地方自主实施，地方政府投入越多，国家奖补的资金就越多。通过地方自主、先行实施的方式，调动地方的积极主动性。但是，这样的奖补方式需要前期大量的资金投入才能得到国家较高的奖补资金，这对于财力薄弱的省份和市县非常不利，再加上乡村教师生活补助计划是与集中连片特困地区相捆绑的，纳入集中连片特困地区的乡村教师就能拿到中央补助，没有纳入的就拿不到。广西110个县份中，只有29个纳入集中连片特困地区，仅占纳入中央奖补范围的26.36%，与同在西南地区的省份相比，云南129个县份中有85个纳入了连片特困地区，占比65.89%，贵州88个县份中有65个纳入连片特困地区，占比73.86%（见表2）。广西原本获得中央奖补资金就相对较少，再加上财政基础薄弱、专项支持经费少，在此前提下，广西各级财政还需投入经费配合实施该项政策，财政负担确实较重。

四、反思与建议

乡村教师生活补助计划的有效实施关键在经费，因此各地的财政能力成为制约该项政策有效实施的重要因素。鉴于目前边境民族地区乡村教师生活补助政策存在的问题，建议从调整奖补方式、加大财政投入等方面着手，逐渐扩大该项政策的惠及面，以确保政策目标有效达成。

1.调整方式，减轻地方财政压力

发放乡村教师生活补助，对于“老少边穷”的地区而言，确实是一项很好的政策福利，但同时也可能成为“烫手山芋”，自身财力不足却又未纳入国家支持的县份，财政负担可能会越来越重。如何处理好这一问题，成为关系到乡村教师生活补助实施效果的关键。为此，建议国家在实施该项政策时，进一步向少数民族地区倾斜，在补助经费发放方式上，充分考虑边境民族地区财政能力较弱的实际，改由国家先下达奖补资金，地方再按中央要求筹措资金、统筹财力并组织实施，以减轻边境民族地区的财政压力。

2.以县为主，调整补助范围标准

广西是边境少数民族地区，经济发展滞后、条件艰苦，但列入集中连片特困地区的县份很少，仅有29个，不到全区的27%，而广西其他非连片特困地区乡村教师的生活条件并不比连片特困地区要好，这就让该项政策在实施时造成了很大的不公平，影响整体乡村教师工作的积极性。为此，建议国家在划定补助范围时，根据各地、各县的实际情况给予补助，而不再依据是否处于集中连片特困地区这个标准决定乡村教师能否获得补助。

3.提标扩面，提升乡村学校吸引力

乡村教师的待遇与乡村教育岗位的吸引力具有直接相关性，虽然目前国家已经实施了乡村教师生活补助政策，但是补助标准较低，还不足以吸引更多优秀人才到乡村学校或教学点任教，再加上按照差异化补助标准划分，部分乡村教师每月获得的补助还不到200元。为此，建议国家“提标扩面”，进一步提高补助标准，扩大补助范围，让所有乡村教师都能享受政策的福利，切实提高乡村教师待遇，进一步增强乡村教师岗位的吸引力。

参考文献

[1]范先佐.乡村教育发展的根本问题[J].华中师范大学学报（人文社会科版），2015，（05）：146-154.

[2]葛剑平.提高农村教师的工资待遇迫在眉睫[J].北京观察，2015，（06）：40-41.

[3]李伯玲.城乡教师的收入差距与流动问题探究[J].中小学教师培训，2007，（03）：60-61.

[4]王炳明.乡村教师队伍建设的政策分析——基于湖南省泸溪县落实《乡村教师支持计划》的案例研究[J].中国教育学刊，2017，（02）：35-40.

[5]闫予沨.基于教师信念视角的乡村教师支持计划政策分析——以少数民族地区乡村教师为例[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2016，（04）：123-131.

（责编 欧金昌）endprint