对新形势下大学生征兵工作的几点思考

陈永福 陈 维 杨中华

对新形势下大学生征兵工作的几点思考

陈永福 陈 维 杨中华

大学生征兵工作是国防和军队建设的源头工程、造血工程、希望工程。大学生征兵的发展历程主要与大学生数量、军队规模、政策变化、人口发展趋势以及高等教育等因素有关。做好新形势下大学生征兵工作，应在转变政策理念、改变鼓励措施、健全法规机制、改进优抚安置政策和优化成长路径上下工夫，确保大学生征兵工作健康有序发展。

国防和军队建设 兵役制度 大学生征兵

抓好大学生征兵工作，既是巩固“大规模征集高校毕业生服兵役”战略决策后续成果的现实需要，也是进一步完善高校“生源”与军队“兵员”间的人力资源协调机制，推进军地人才融合式发展的重要内容，需要在溯本逐源、破解难题中不断提升质量效益。

一、中国大学生兵役政策的发展历程及内在动因

随着高等教育入学率的提高、科学技术的发展进步及其在军事领域日益显著的作用，上大学和服兵役不再是孤立的选项，相互之间存在着路径互涉影响。

（一）从“法定缓征”到“提前预征”的发展历程

1955年7月30日第一届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国兵役法》规定，对在读的高校学生进行法定缓征。1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过并适用至今的《中华人民共和国兵役法》，对缓征人群表述作了调整。2002年之后，在国务院、中央军委发布的相关年份征兵命令中，对于缓征范围内的大学生入伍态度发生了质的变化。2008年冬季征兵命令，首次把应届大学生、包括在校大学生作为征兵的主体对象。2009年，做好应届大学毕业生应征入伍被作为“重中之重”的工作，实现了大规模征集高校毕业生入伍的历史性突破。2011～2016年，每年都要召开全国大学生征兵工作专题会议，大规模征召大学生入伍服兵役成为一项长期政策。

（二）大学生兵役政策演变的内因分析

大学生服兵役从“法定缓征”到“提前预征”，这一转变与军队员额与高等教育规模的发展变化息息相关。

就新中国成立以来情况来看，在“当兵”和“上学”的选择上，大致可以划分为四个时期。

第一个时期是新中国成立之后到1966年前。高等教育规模较小、精英化程度很高，高校毕业生实行统包统分。但由于年度高校招生数量很低，除了极少数尖子生可以进入大学之外，大多数适龄青年（特别是农村青年）把参军当作改变命运的现实选择。

第二个时期是1966～1976年期间。各级各类学校先后“停课闹革命”，高等院校系统陷入瘫痪，高等教育的社会流动功能基本消失。由于实施了“三支两军”等政策，军队的职能显著扩张，在社会上享有极其特殊的地位和声望。参军入伍成为当时绝大多数适龄青年最为羡慕的人生选择。

第三个时期是从1977年恢复高考到1998年的高校扩招。高等教育逐渐恢复发展，高校毕业生就业制度经历了由“统包统分”向“双向选择”再到“自主择业”的转变，而同时期的军队员额持续压缩。高校年度招生数稳步上升，绝大多数高中毕业生都把“考大学”当成第一追求。

第四个时期是从1999年至今。2015年，中国高等教育毛入学率达到40%，“自主择业”已是高校毕业生就业的主要方式。大学生从以往的“天之骄子”转变为“普通劳动者”。预计到2019年，毛入学率将达到50%以上①教育部，中国高等教育质量报告［R］，2016。。在这种情况下，部分高中毕业生在“高校学习”和“参军服兵役”上选择了后者；一些高校学生在就业时，也把“参军服兵役”当做一段就业履历来看待，因此，参军入伍的高校毕业生和在校生也越来越多。

二、未来适龄人口发展趋势对高等教育和兵役制度的影响

科学预测未来人口发展趋势，有助于未雨绸缪，增加做好新形势下征兵工作的主动性和针对性。

（一）适龄人口从“总量充足”走向“相对稀缺”

2000年之后，劳动力供大于求的总量性矛盾比较突出，就业形势日趋严峻，大学生就业难更是成为中国劳动力市场上的热点问题。2001年全国高校毕业生只有110万，2003年接近200万，2005、2006、2008年分别超过300万、400万、500万。2016年全国普通高校毕业生人数达765万②中国历年大学生毕业人数,2016年全国高校毕业生人 数 756 万［EB/OL］. m.mnw.cn/news/china/1194094.htr.。

“十二五”时期以来，我国人口红利逐渐消失，经济增长从高速转入中高速的新常态，“十三五”时期中国将进入由中等收入国家向高收入国家迈进的重要阶段。“十三五”时期的经济发展条件与快速增长时期迥然不同，尤其是人口、劳动力市场出现了新变化和新特点，如人口老龄化持续加速、劳动力从无限供给转为相对有限剩余、普通劳动力工资快速上涨、劳动力市场矛盾多发等问题。通过对2003～2014年15～19岁人口数量情况分析发现：其间，15～19岁人口数量呈现显著的“∧”型发展；2003～2006年虽然略有波动，但总体呈上升趋势；2006年达到区间峰值，此后在2007～2014年间呈现持续的显著下降趋势。

根据相关预测，中国人口负增长点最早出现在2021年，最晚出现在2030年①第一财经日报，中国人口负增长拐点争议：最早2021年，最晚 2030年［N］.2016-02-04。。自2010年始，中国高等教育和兵役征召面对的适龄人口逐步减少，“生源不足”“征兵难”不仅是难以避免的现象，而且在相当长的时间内还有逐步加剧的趋势。

（二）代际人口结构对高等教育和兵役制度的影响

2003～2014年间，15～19岁人口数量在呈现“∧”型发展的同时，还有两个不容忽视的重要变量：一是与独生子女比例相关的特殊代际人口结构，二是稳步攀升的高等教育毛入学率。

特殊的“4-2-1”代际人口结构。计划生育政策实施30多年，在有效控制人口增长的同时也人为改变了我国人口结构，并造就了特殊的“4-2-1”代际人口结构，即“4位老人、2位中年夫妇（第一代独生子女）、1位18岁以下孩子（第二代独生子女）”。随着独生子女家庭比例的升高以及第一代独生子女进入生育年龄，“4-2-1”代际人口结构的家庭越来越多。2014年，国家施行全面放开二孩生育政策，但教育、医疗等相关配套的供给侧资源难以在短期内有根本性转变，生育率并未大幅度全面反弹，高峰生育的预期并没有出现。随着时间推移，“4-2-1”代际人口结构的家庭将逐步转变为“4-2-2”型结构。

稳步攀升的高等教育毛入学率。1999年的高校扩招使高等教育毛入学率显著增加。2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出，2010～2020年，高等教育总规模将从2900多万增加到3550万，高等教育毛入学率从24.2%提高到40%。考虑到适龄人口显著减少的因素，2020年18岁人口不到2010年的68.2%，即使维持2010年招生数量，由于人口减少，2020年的高等教育毛入学率仍可达到35.5%。

对高等教育和兵员征集的影响。2008年以后，我国18岁适龄人口总量持续减少的发展趋势，对高等教育发展、军队兵员征集带来很大的影响。随着适龄人口总量持续降低，年度高考人数随之减少，高等院校面临“生源整体不足”的局面。

教育部统计数字显示，2016年全国有940万人参加高考，比2009年减少80万，比2008年减少110万②历年高考人数［EB/OL］.新浪教育.http:/edu.sina.cn/gaokao/gkrx/20.。在部分地区，高考人数减少的比例更高。在兵员征集方面，“征兵难”已经引起一些地方政府的重视。有的适龄青年入伍积极性不高，报名参军的人数逐年递减，加之升学率高，“征兵难”现象进一步加剧。根据预测，中国18～22岁人口数将会逐渐减少①中国18-22岁适龄人口的变更趋势［EB/OL］.www.docin.com/touch_new/preview.，在和平时期每年高校毕业生超过600万的情况下，征兵工作已经困难；一旦战争来临，征兵的困难之大还会明显增加。

（三）就业形势与政策制定对大学生兵员征集的影响

2000年5月，国务院、中央军委颁发《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》，并陆续在100多所普通高等教育院校招收培养“国防生”，高等教育人员与兵役人员之间出现了制度性重叠。2009年之后，国家将征集高校毕业生入伍服兵役作为促进就业“重中之重”的工作，相关部门出台了对应届高校毕业生在每年五六月份实行预征制度、由政府补偿相应学费（代偿助学贷款）等鼓励性措施。

尽管从某种程度上看，2009年制定出台的预征大学毕业生服兵役制度，其目的更侧重于应对大学生就业难题，是“非常时期、非常决心、非常举措”。但随着经济形势的好转以及适龄就业人口总量的显著下降，在不发生大的经济危机或社会动荡的情况下，未来几年中国高校毕业生就业困难的情况将逐步得到缓解，到2020年前后还有可能出现就业人口整体性不足。在这种人口和就业整体态势下，高等教育人口呈现出总量平衡增加、在同龄人口中的比例却显著上升的态势，而实际承担兵役义务的人口规模与现有规模相比，可能略有缩减，兵役人口完全融入高等教育人口的趋势更加明显。

三、加强新形势下大学生征兵工作的对策措施

围绕实现富国与强军相统一的战略目标，正视今后十多年中国适龄人口发展趋势，准确认识和把握“军队兵员”与“高校生源”之间内在的联系，统筹协调兵役制度改革和高等教育改革，已经成为中国特色军民融合深度发展必须认真研究解决的重要问题。

（一）转变政策理念，由“应急式解决难题”转向“前瞻性开发资源”

在18岁人口规模总量显著缩减的客观条件下，兵役人口与高等教育人口之间的关系也正在发生历史性的变化，两者正处于叠加期，不再是互不联系的分离期，且叠加程度不断增大，最终将走向完全融合。为此，一方面，在准确把握人口变化趋势的基础上，理性看待当前的大学生就业难，统筹考虑高等教育机会、履行兵役义务、就业优待措施，不能把军队作为“接收失业大学生的蓄水池”。应加强政策研究，更新政策理念，由“应急式解决问题”的方式转向“前瞻性资源开发”的方式，完善相关制度。另一方面，应调整工作重心，由促进大业生就业转向吸引高素质兵员。随着人口代际结构短期难有根本性变化、高等院校招生规模的扩大，市场经济提供了更多的个人发展机会，加之退役军人安置效益的降低，人们对通过参军来改变命运的期望已经显著降低。高校毕业生预征入伍工作在一些地方并未出现预想的“火爆”场面。对此，我们必须予以高度重视并未雨绸缪。

（二）改变鼓励措施，变“入伍前的学费补偿”为“退役后的教育资助”

制订退役军人教育资助的具体办法，对退役军人进行教育资助，不单是对其服兵役的一种补偿和回报，还是国家人力资源开发的重要组成部分。退役军人教育资助的主要目的是进行人力资源开发，帮助退役军人实现“第二次专业化”，增强他们的创业和就业能力，进而也在一定程度上提高整个国家和社会的创业和就业水平。因此，应尽可能为退役军人接受教育培训提供支持，而教育资助金额的确定也主要依据个人所获得的教育或培训的层次和资格。将兵员征召对象由大学毕业生转向大学在校生，引导青年学生在取得高等教育入学资格后，先应征服兵役，退役后利用国家提供的优厚教育资助完成学业。

（三）健全法规保障机制，推动大学生征兵由“政策引领”向“法制规范”转变

近年来，兵役执法难以落实，拒服兵役和退兵问题呈上升趋势，新兵思想退兵人数逐年急增。有的刚到部队就因怕苦、怕累、受不得委屈而拒绝服役；有的在生活习惯上需要一定适应期；有的则是部队没有认识到大学生士兵服兵役对于提升军队战斗力的重大意义，怕麻烦、怕拖后腿，没有主动做新兵工作，而被简单的一退了之——征、接双方围绕退兵问题反复推诿。这些客观情况是产生拒服兵役问题的重要原因，但导致拒服兵役人数近年急增的根本原因，是兵役执法没能落实，对公民拒绝和逃避兵役的处罚规定比较笼统，尤其对征兵中“自我淘汰”、到部队后当“逃兵”等行为，没有明确刚性的惩处措施，降低了法规的严肃性和强制性。必须细化行政机关、社团法人和公民在兵役方面的权利义务；调整责任追究等条款，增加惩处拒服兵役违法行为的刚性规定；明确兵役执法的标准、程序和具体方法，建立完善的兵役执法机制。

（四）改进优抚安置政策和优化成长路径，变“解决当前问题”为“消除后顾之忧”

征兵热不热，关键看政策。一方面，要改革优待金保障模式，变地区财政承担为全国统筹、地方根据实际适当补助，特别是对经济社会发展落后的地区，需加大中央财政转移支付力度，平衡兵役负担。在国家层面制定退役士兵考录公务员、进入政法系统、应聘“参公”事业单位以及国有企业招录优待政策，真正做到征集好入伍的、服务好在伍的、安置好退伍的，构建从征集到安置的“闭合回路”，解决好退役士兵的后顾之忧。优化士兵成长和工作环境，增强部队拴心留人的竞争优势。另一方面，要拓展士兵的发展空间，增加大学生士兵提干和考取军校干部比例，提高工资标准和福利待遇。参照人力资源的市场价值标准，调整工资，使之不低于社会中等收入人员的工资水平，在继续教育、家属就业、子女上学、探亲休假、住房、医疗、保险等方面，制订更为优惠的政策。参军入伍可征求本人服役军种、地区等意愿，最大限度地实现国家意志与个人意愿相统一。

［1］中华人民共和国兵役法［M］，1984.

［2］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）［M］，2010.

［3］教育部.中国高等教育质量报告［R］，2016.

（责任编辑：何 荷）

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1002-4484（2017）07-0070-05

作者：陈永福，西藏军区参谋部动员处副处长，上校；陈维，西藏军区参谋部动员处参谋，中校；杨中华，西藏军区参谋部动员处参谋，上尉