断裂的平衡： 中国对外传播制度史探析(1966—1976)

周庆安， 吴 月

断裂的平衡： 中国对外传播制度史探析(1966—1976)

周庆安1， 吴 月2

1966—1976年，我国对外传播制度发生重大变迁。本研究运用历史比较分析法和口述史，结合历史制度主义，描述分析十年间对外传播组织机构、规则、外国记者管理制度和特色活动的特点和变化。研究发现，1966—1976年对外传播制度存在时间序列和关键节点，对外传播权力呈现强烈的非对称，领导机制小组化，中央批示作为重要制度，制度深入影响个体行为，外生、内生因素及观念等影响制度变迁。1966—1976年在对外传播制度史上是打破平衡的断裂时期，而对外传播制度史整体呈现“断裂的平衡”。

对外传播；制度史；历史制度主义

加强制度化建设是国家治理的重要要求。党的十八大以来强调把制度建设摆在突出位置，对外传播制度建设也日益得到重视。对外传播制度化不是一蹴而就的，而是自新中国成立以来就在探索中。对中国对外传播制度史进行梳理、分析，有助于理解对外传播制度的建立过程和制度逻辑。

本研究涉及的历史范围为1966—1976年，这是新中国历史上的一段特殊时期，作为外交与宣传交叉点的对外传播也受到多个层次的影响。一方面，对外传播事业在“文化大革命”中受到许多破坏性的打击，“文化大革命”前、1949—1966年所树立的许多正确的对外传播理念被批判否定，正在建设中的对外传播的机构和队伍受到破坏，已初步形成的对外传播制度雏形遭到很大冲击；另一方面，在这十年的中后期，外事工作取得很大成绩，正如邓小平所说，中国的国际地位有所提高，在此过程中，对外传播工作不仅受到外交环境的影响，也在对外交往中发挥了重要作用，在实践中产生了一些有成效的做法，对外传播制度在部分程度上得以重建，也为改革开放后的对外传播制度化准备了条件。

但是在当前的对外传播史中，研究者对1966—1976年这一重要时间阶段的关注很少，在研究的历史叙述中也往往是一笔带过，存在以论代史的情况，其中，史料获取的难度是客观上一大阻碍因素。本研究即在此现实背景、历史背景和学术研究背景下展开，针对1966—1976年的对外传播制度史。本研究运用历史/比较分析法和口述史，综合国内外官方及个人历史文献及口述历史访谈，结合历史制度主义进行对外传播制度史分析。由于制度是对行为发挥构造作用的正式和非正式的组织、规则、程序等(Steinmo et al.，1992)，本研究以1966—1976年对外传播制度作为研究对象，包括对外传播组织机构、对外传播规则、外国记者管理制度、公共外交等特色活动管理等。通过制度描述和制度分析，探析这段历史时期对外传播的制度特点、制度变迁及背后的逻辑。

本研究的史料分为两部分，一是整合国内外现有史料，不仅包括中国的官方史料、各对外传播机构的史料，也包括部分英国外交部解密档案、美国中央情报局解密档案等前人较少选取的国外史料，能够从相对更大的视野观察中国的对外传播制度；二是引入口述历史的研究方法，对1966—1976年对外传播的亲历者进行口述历史的访谈，以了解制度变迁的背景、细节、影响，进一步丰富本研究的史料。

一、 制度主义与“文革”期间对外传播研究

对我国对外传播的研究，制度研究是一个未曾尝试的路径。传统意义上来看，学者普遍认为“文革”十年中制度被不断破坏，基于制度的研究难以开展。但应该明确的是，即便在“文革”期间，不同的短期制度本身，也带有很强的时代、权力和专业性关系。因此制度(institution)是本研究的核心对象，也是制度史研究和本研究的主要理论即新制度主义的核心。美国新制度经济学代表人物North称，制度是人们制定的一系列规则、遵守的程序、服从的道德行为规范，制度能够约束追求主体福利或希望取得效用最大化利益的个人行为(North，1981)。Peter Hall对制度的定义是“正式规则、服从类程序以及模式化的操作流程”，认为这样的制度构建着不同政体或社会群体中行动者的相互关系。John Ikenberry将制度分三个层次，最微观的层次是某一组织中的具体制度，中观的层次是政治制度的结构和模式，而最宏观的层次是一个国家和社会的体制、秩序(Steinmo et al.，1992)。总体而言，制度的含义主要包括规则、程序、规范等。另外，在英文语境中，制度还有组织的含义。本研究界定下的制度同时包括作为组织和作为规则的制度两层意义。

制度一直是人文社会科学领域的主要研究对象，但在第二次世界大战后，在科学主义和反理性思潮的影响下，行为主义代替了制度研究，逐渐成为主流取向。20世纪七八十年代，对行为主义和理性选择理论的反思使得西方社会科学领域“重新发现制度”，意识到制度分析对解释现实问题的意义和价值。1983年，James March与Johan Olsen的《新制度主义：政治生活中的组织因素》强调制度在政治生活中的重要作用，揭开了新制度主义的研究序幕(March amp; Olsen，1983)。

历史制度主义将目光集中在对国家层面的研究上，对制度的定义是嵌入在政治体制或一定的组织结构中流程、规定、习惯和范例等，并有正式和非正式制度之分。历史制度主义有四个特征：第一，历史制度主义在相对广泛的意义上研究制度与个体行为之间的相关关系，即在广泛的意义上研究制度如何影响个人行为；第二，强调权力的不对称贯穿在制度形成和制度运作的全过程中，认为制度会在各利益群体间不平等地分配权力，由于不同的集团和利益接近决策过程的机会不同，从而造成某些集团的失利和其他集团的胜出；第三，强调制度建立和制度发展过程中的“路径依赖”和“意外后果”，在进行历史分析时往往将历史事件的变化分为持续时期和被“重要的关节点”(critical junctures)打断的断裂时期；第四，将制度分析和能够产生某种政治后果的其他因素进行整合研究，例如强调“观念”的重要作用(Hall amp; Taylor，1996)。

历史制度主义是“历史的”，其关注和分析对象具有较强的历时性；同时也是“制度的”，在考察、分析历史过程时多从制度的角度入手。历史制度主义集中关注重大结果和复杂难题，追寻历史进程，关注的问题如“为何本该发生的事情没有发生、为何革命会在此时此地而非彼时彼地发生”，分析的焦点是“重大而令人迷惑的事件或安排”，观察历时性的模式，分析某一历经数年乃至数十年、数百年的过程(Pierson amp; Skocpol，2002)。

在历史制度主义中有一些更具体的理论，其中制度动力和制度变迁是学者关注的一大命题，较有影响力的如“断续性平衡理论”，该理论认为制度在经历长时间稳定后，会被危机打断，从而产出突发的意外制度变迁，外在环境的变迁导致旧制度崩溃，又在新制度的安排中引发政治冲突(Steinmo et al.，1992)。这些特点与1966—1976年的中国历史有较强的吻合度，历史制度主义对制度的历时性判断和分析对本研究有较大的启发意义。

因此，借助断续性平衡的理论，本研究以“文革”作为危机变量，讨论突出的意外变迁与渐进式的变迁两种情况。在激进的意外变迁过程中，由于制度自身的张力，导致1970年之后我国的对外传播制度，又开始重回一个渐进式的轨道。以中国国际广播电台的听众来信为例，不难看出其曲折变化。

图1 国际广播听众来信(1965—1976年)

二、 制度断裂后的冲突与修复： 对外传播组织机构变迁

历史制度主义将制度历史分为制度持续时期和被关键节点打断的断裂时期。根据“断续性平衡”理论，制度形成后一般在较长时间内保持稳定，随后往往被危机打断，产生激进、意外、突发的变迁。(Krasner，1984)。1966年前，中国对外传播制度正在稳步建立中，1966年是制度断裂的关键节点，导致1966—1969年出现前所未有的颠覆性变化。

1966—1969年，组织机构变迁相继有三次重大变化。第一个是1966年起，“文化革命”小组、“文化革命委员会”成为新的领导机构。“五一六通知”发布后，各对外传播机构内部开始建立新的领导机制。例如，在新华社，1966年6月，陈伯达到新华社煽动群众向编委会、党委会开火，鼓吹社编委、党委“不能领导运动”，要选举新的领导机构。(新华社大事记编写组，1986)；在外文局，1966年6月，下设机构成立“文化革命委员会”，以“加强对‘文化大革命’运动的领导”。(戴延年、陈日浓，1999)；广播方面，中央广播事业局成立“文化革命领导小组”(胡耀亭，1996)。

1967年前后，第二个重大变化出现，即群众组织夺权。毛泽东提出的全面夺权号召波及对外传播机构。例如，广播局作为从事对内、对外广播的新闻机构，在全国率先被夺权。1966年年底，陈伯达、江青等中央“文革”小组成员鼓励广播局群众组织夺权(胡耀亭，1996)，随后造反派借口总编辑对某报道处理不当，冲进总编室夺权(杨正泉，2015)。再如在外文局，1967年2月，群众组织“红色造反联合总指挥部”成立并夺权(戴延年、陈日浓，1999)，群众组织夺权产生了多个负面后果，最直接是原领导被打倒。在主要面向海外华人华侨报道的中国新闻社，群众组织夺权、领导机制瘫痪导致其岌岌可危，被合并到新华社。

基于这些负面后果，1967年年底至1968年，中央开始对对外传播机构进行军事管制，此为第三个重大变化。中共中央在对报社实行军管的指示中提出，当报社内部局面难以由无产阶级革命派掌权、派系纷争严重时，可实行军管。1967年12月，中央发出《中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组关于对中央广播事业局实行军事管制的决定》和《关于新华社实行军事管制的决定》。两份《决定》都强调传播毛泽东思想是中心任务，并且要传播到全世界，如“必须保证毛主席的声音，在任何时候，任何情况下，都能准确、及时地传播到……全世界去。”新华社军管决定也将对外传播简化为宣传毛泽东思想、“文化大革命”，认为其“根本任务”之一就是向全世界人民宣传毛泽东思想，“为世界革命服务”。《决定》还说明了军管的领导模式，即军管小组直接受中央“文革”小组领导，是机构内部的领导者，由群众组织推选宣传小组负责具体业务管理执行。在当时，军管起到了一定的积极作用，但也有负面影响，一大体现是管理与业务的冲突。例如，新华社军管后，“军管小组不抓业务，每天播发的大批稿件都送周总理审发，总理曾几次提出批评，要军管小组负责人抓业务，都无效”(朱穆之，2007)。

1966—1969年，原有的对外传播制度结构遭到严重破坏，革命委员会是新的权力机关，军管小组和群众组织开始发挥作用。然而，新旧制度之间产生了较严重的冲突。制度有自我强化和路径依赖的趋势，1966年以来，制度有数年处于“革命”的路径依赖中，难以改变。到了1970年左右，制度变迁的内在和外在动力再次出现，对外传播制度以渐进的方式变迁。对外传播组织机构中不同利益集团的冲突，孕育着对外传播制度的渐进变迁，这是一种断裂后开始出现的修复。

在对外传播机构内部，20世纪70年代初，军管小组与业务部门之间权力的不对称导致军管制度出现危机。在外文局，1971年7月周恩来接见军管小组时批评起“不抓业务本身就不对”，业务工作“一潭死水”“宣传的路子越来越窄”。其后，外文局相应提出建立健全各项业务制度，明确各级业务机构职责范围、确立负责人等，所属各单位相继成立党的核心小组(戴延年、陈日浓，1999)。新华社军管小组遭到了更严厉的批评，1972年夏天，周恩来批评新华社军管小组不抓业务；8月1日，外事稿件中出现错误，周总理说，“军管快5年了，怎么不把报道抓起来？这不是十足的官僚主义？为什么不能少睡一点，把报道抓好？”(新华社大事记编写组，1986)；一个多月后，中共中央发出通知，配备新华社党的核心小组成员，决定朱穆之任社长。1973年1月24日，新华社结束了5年的军事管制，广播局的军事管制也于1973年1月2日结束。

在中央领导层面，根据姚遥等人研究，1970年6月，中侨委、对外文委、国务院外办、中央外事小组政治部4个部门被并入外交部，人民日报社、新华社、广播局等宣传单位归中央“文革”小组领导(姚遥，2014)，外文局则1970年由外交部代管，1972年1月起由中联部代管。一方面，这样明确的管理有助于稳定形势，恢复领导工作，如林戊荪回忆“把形势稳定下来了”。另一方面，对外传播位于宣传与外事的交点上，矛盾凸显。例如，耿飚任中联部部长时，江青企图在《人民画报》上开辟专栏，命人通知外文局，外文局上报中联部。耿飚回忆说，江青“滥用手中的权力”，实际上是希望“扩大自己的政治影响”，绝不能让对外传播阵地变成私人权力附庸，最终他做出了不能发表的决定(耿飚，1998)。1975年7月，新华社摄影记者杜修贤交给《人民画报》两张江青拍摄的彩照要求刊登，中联部仍批示不予刊登(戴延年、陈日浓，1999)。可见，归属部门对对外传播的管理权得以加强。另外，即使在宣传口，虽然按规定新华社由“四人帮”控制，但周总理一直坚持审批新华社重要对外报道、涉外工作(何东君，2001)。20世纪70年代，尽管外事和宣传共治下的对外传播领导体制依然是分裂的，但中央“文革”小组、“四人帮”已经受到较大牵制，原有的错误体制得到纠正。

三、 权力传导与专业路径： 传播规则的修复过程

新的组织机构建立后，会设立新规则来推行其理念。历史制度主义注意到，在这个过程中，逐渐形成了新权力结构对专业路径规则的使用。在1966—1969年，“文革”期间“斗、批、改”中的“改”即为“改革不合理的规章制度”、建立新制度，而在1970年之后，这种建立新制度的方式，逐渐又回归到专业本位上来，而回归的力量既有制度性的，又有人的因素。

(一) 编辑方针之变

1966年后，对外传播编辑方针发生变化，且不同群体的认识存在分歧。1966年9月，外文局就外文期刊亟须解决的编辑方针问题向国务院外办请示，该报告一方面强调内外有别，“注意针对性，讲究宣传效果，应当坚持以我为主，适当考虑国外读者的接受程度……不宜完全采用国内宣传的方法去硬套对外宣传”，但又强调“要坚决反对过去以内外有别、针对性为借口，不理直气壮地对外宣传社会主义革命和右倾保守错误”；另一方面强调“各期刊仍要按各自的性格、读者对象，有所分工，各有特点”，却又点明“不论什么对象、什么形式，首先都要政治挂帅”。请示报告附录对原编辑方针进行检查，认为“毛泽东思想伟大红旗举得不高、不鲜明”，反思“贯彻执行中央和外办的对外宣传方针不够……过分强调内外有别，片面强调针对性、艺术性，照顾读者、迁就读者过多，实质上是右的表现”(周东元、亓文公，1999)。

该文件还指出当时群众“大鸣大放”中对编辑方针的批评，体现了“革命群众”的看法：较多人认为“照顾国外读者”、强调针对性“必然损害以我为主”，有人认为“内外有别”势必不敢高举毛泽东思想红旗，“谦虚谨慎”“留有余地”“注意宣传效果”是为对外宣传“打掩护”“设置障碍”，“满脑子都是读者、读者，唯独没有毛泽东思想”。请示报告发出后几个月，革命群众便成功夺权，编辑方针随之改变。

(二) 取消署名制度、实行集体审稿

1966年8月1日起，中央广播局取消播音员和记者署名制度(郭镇之，2008)，相应在内容审核中也开始实行集体审稿。1967年1月1日，广播局对外部会议认为，原领导班子已失去群众信任、组织形式不适合“文革”需求，亟须建立新组织，实行集体审稿；2月，原中心发稿部门、国际新闻部、国内新闻部、音乐部、听工组等被合并为5个业务宣传小组，其中原国际新闻部和国内新闻部被合并为“新闻组”，并新设了两个宣传意味很浓的小组，即毛主席著作宣传组和“文化大革命”宣传组(胡耀亭，1996)。新华社也实行类似的集体负责制，1966年6月17日，陈伯达接见新华社“文革”小组成员时指示“集体执行”部主任职务(新华社大事记编写组，1986)。

取消署名制度、实行集体审稿制度，根本上是由于原领导制度已被打破，但专业内容把关人的缺失对对外传播造成不良影响，正如外文局1970年业务小组反思中提到，取消了人员合理分工和个人审稿制度，名义上“集体负责”，“实际无人负责”(戴延年、陈日浓，1999)。

(三) 强化检查制度

“文革”期间，对外传播内容检查非常严格。在广播局的军管决定中提到，必须保证毛主席的声音“准确”地在全世界传播，“确保安全播音，消灭播音事故”，陈伯达多次批示“保证质量，防止事故”“防止敌人破坏”，强调“对革命、对党负起神圣责任”。对外传播机构层面，自1967年起，广播局对外部举行了多次安全播音、消灭编译校对差错学习班，各语言组普遍建立“审听”制度(胡耀亭，1996)。

对外传播机构对差错的归因也体现了时代特点。外文局军管小组向国务院业务组呈送的《1969年出版的外文图书和期刊中的政治性差错情况》将原因归结为“政治不挂帅，执行制度不严”，认为有“阶级敌人从中进行破坏、捣乱”(戴延年、陈日浓，1999)，将错误主要归结为个人行为。然而，错误之所以发生，一定程度上正是制度造成的，如1967年4月5日，唐平铸在人民日报社传达中央首长指示时说，“现在电台的播音员也不留名字，出了错误是谁也找不到”(宋永毅，2002)，制度设计本身难辞其咎。

(四) 口径管理制度

“文革”中，对外传播机构对于“文革”的文件大都全文播出，而这些内容往往“政治术语太多，但都不能删”“各语言节目必用”，还严格按中文稿译，“不加码，不减码，不想当然，不自作主张”(胡耀亭，1996)。1969年10月23日，中共中央发出通知，要求对外政策宣传必须统一口径，各对外传播机构要“绝对遵守”毛泽东和中央指示，不许抵触、“自由乱发乱播”，否则必须立即纠正并向中央做检查，不得“丝毫松懈”(胡耀亭，1996)。

中文定稿制度是一项突出的配套制度。在新华社，1968年11月，对外部废除了英文定稿制度，将原来编译合一的“文革”报道组、政治外事组、特稿组合并为中文采编组，另外再成立英文翻译组负责翻译(新华社大事记编写组，1986)。1969年1月，北京周报社正式建立编辑部，同样规定所有稿件用中文编写、定稿，改变了过去英文部兼编辑部、英文定稿的做法。

在这种制度设计下，很难“内外有别”“外外有别”。外文局原局长段连城回忆：“文革”中翻译工作者“对号入座”，有一个中文字就换一个外文字，这样比较保险，不易被扣篡改原文的帽子(段连城，2004)。而后果是毛泽东批评《北京周报》“有一股抄风，抄人家的电报、公报、社论，没有一点自己的东西”(戴延年、陈日浓，1999)。实际上，根据林戊荪回忆，“一股抄风”是被迫的选择：“这些人都不让写东西，只能抄、拿新华社现成的或者翻译人民日报”。

针对对外传播的错误做法，1967年起，毛主席、周恩来等接连就对外传播做出批示。1968年起，中共中央、“文革”小组曾将这些批示作为中央文件下发，强调“一定要更高地举起毛泽东思想伟大红旗，把对外宣传工作做得更广泛深入，更切合实际，更科学，更有效”。

在制定者层面，批示的主体为毛泽东、周恩来，层级非常高，体现了国家领导人对对外传播的高度重视。在制度内容层面，批示可分两类，第一类是对对外传播具体内容的指示，主要是要求删掉一些“自吹自擂”“强加于人”的内容。例如毛泽东指出“世界革命的中心——北京”的说法不宜使用，否则是自吹自擂、“以我为核心”，强调之后在报刊、内部文件、各类讲话中，特别是接待外宾时，一律不得再用这一说法(新华社大事记编写组，1986)。相关批示还有“出去要谦虚一点”“不应用自己的名义发出的口号称赞自己”“不要向外国人自吹自擂”“这些空话,以后不要用”(戴延年、陈日浓，1999)，并特别指出对外不能用“毛泽东思想”的说法，否则是“自我吹嘘，强加于人”。第二类是对对外传播行为的指示，例如周恩来强调对外传播要看对象、有的放矢，“各种刊物都要区别对待，要有分工，如果不这样，内容就都一样了”，不能“不用脑筋，不管对象” ，毛泽东也多次强调“国家不同，做法也不能一样”(戴延年、陈日浓，1999)。

在制度效果层面，批示作为中央文件在各个对外传播机构得以传达，发挥了一定作用。例如，国际广播对照毛泽东讲话进行讨论，举办了学习班；外文局总结了《关于北京周报对外宣传问题的检查汇报》《贯彻毛主席关于对外宣传的新指示，提高和改进对外宣传工作的初步意见》等(戴延年、陈日浓，1999)。但另一方面，在批示的制定和下达中，中央“文革”小组与毛泽东、周恩来的认识存在差异。例如康生等中央“文革”小组成员称，尽管对外传播被外国受众批评，仍必须大力对外宣传毛泽东思想，以为“我们是非常克制的”“克制得过分了”。由于中央“文革”小组事实上掌握宣传大权，批示的制度效果打了折扣。

直到1970年左右，毛泽东、周恩来等国家领导人继续多次就对外传播工作做了批示，被认为是“对外宣传的根本指导方针”。并且，由于批示落实具有一定滞后性，1966—1969年的批示也在1970年前后发挥了效果。1971年，外文局向全局传送并组织学习中办印发的《毛主席关于对外宣传工作的重要指示》，进行对照检查(戴延年、陈日浓，1999)。林戊荪回忆说，毛泽东的部分批示尽管是批评性的，但如同“尚方宝剑”，促使外文局在毛泽东的指示下进行改革：“‘文革’的后期就开始改进，毛泽东提出‘一股抄风’这些批评以后，我们就有了尚方宝剑，就可以做事。”类似地，1971年4月15日，新华社专门召开对外宣传工作会议，学习毛主席关于对外宣传的一系列重要批示，会后写出《新华社国内新闻对外宣传工作会议纪要》，呈报中央组织宣传组并报周总理(新华社大事记编写组，1986)。1970年3月，广播局对外部宣传小组在驻各省记者学习班上对各省记者传达了毛泽东、周恩来关于对外宣传的批示，“引起很大震动”。

在这种情况下，领导人的批示逐渐实体化为制度，开始真正发挥作用。首先，许多原有制度得以调整改进。署名制度方面，1972年，外文局出版的外文刊物稿件开始恢复使用真名(戴延年、陈日浓，1999)；审稿制度方面，1973年，广播局对外部新出台了《暂行审查制度》，对审稿人身份做了明确规定(胡耀亭，1996)，部分改变了集体审稿；针对口径管理，广播局对外部1971年制定了“改进发稿工作的初步意见”，区分通稿和选用稿，针对通稿，各语言组也不必全文播出(胡耀亭，1996)；检查制度方面进行统一管理、规范流程，例如1972年3月17日，外交部提出由新闻司统一负责外交类新闻的对外发布，直接与新华社等媒体单位沟通，其他对外传播机构均参照新华社的稿件，周总理批示同意，称以后以此为准，不要多头(新华社大事记编写组，1986)。

在新制度建立方面，第一，各对外传播机构普遍建立了新的编辑方针。外文局反思了1970年以前的工作，批判了照抄、照转、直译、死译，反思了审稿制度、主观办刊、发行强加于人等问题；到1972年1月，外文局对局工作的评价是“对外宣传工作的提高和改进较为显著，一年来改进工作有成效”(戴延年、陈日浓，1999)。第二，在1969—1969年几乎从未出现在对外传播机构史料中的地方外宣得到重视。20世纪70年代中期，新华社多次召开分社对外记者座谈会，尤其重视西藏、新疆、内蒙古、宁夏、青海等少数民族地区的对外传播。1974—1975年，相关的面向分社的对外报道会议至少有5次(新华社大事记编写组，1986)。外文局也加强了对地方的对外传播，林戊荪回忆了70年代他和许多同事多次赴地方采访的经历：“1974年我跟一个同志一起到西藏采访，当时已经很久没有报道西藏了，那个时候开始稍微恢复了一些。我在干校一年刚回来，一共在西藏三个月，牵扯外事的是我写，后来香港的进步报纸就把它翻成中文，引起很大的注意。我还去采访上海宝钢，宝钢也涉外，牵扯日本的技术。好多人都出去采访，比如到新疆、到很多地方，恢复了活力。段连城同志组织过一系列各个城市、地区的采访，他写过很多很好的报道。”第三，对外传播理论研究方面有所突破。1973年1月，新华社对外部主办的综合性业务刊物《对外宣传参考资料》创刊(新华社大事记编写组，1986)，并延续多年。

四、 1966—1976年对外传播的制度讨论

从历史制度主义观点出发，结合制度特点的描述、制度变迁的分析和制度后果的阐释，我们不难发现，1966—1976年中国对外传播制度史是一种“断裂的平衡”，其中时代和政策背景的断裂，与制度自身张力的稳定性发生碰撞，最终形成一种微妙的平衡。

(一) 制度特点

本节将制度作为自变量，分析1966—1976年中国对外传播制度的特点，从时间序列与关键节点、权力的非对称性、领导机制小组化、作为批示的制度以及制度对个人的影响展开。

1. 时间序列与关键节点

要建立历史变迁的模式，需要对历史进行分期。本研究进行历史分期的标准是制度的连续与断裂，将1966—1976年对外传播制度史分1966—1969年和1970—1976年两段。

当然，1966—1969年与1970—1976年之间不是完全断裂，而是按照时间序列一脉相传， 1966—1969年的一些做法一直持续到“文革”结束，乃至延续至今。先前发生的事件总是对之后的事件产生影响，这也是“时间序列”的意义。

2. 对外传播权力的非对称性：小组制

制度在不同集团间分配权力的方式是不平等的，往往赋予某些集团和群体接近决策的机会和特权，同时遣散另外一些利益，将其置于不利地位，导致某些集团的胜出和其他集团的失利(Hall amp; Taylor，1996)。权力的非对称性体现在几组关系中：在中央层面，中央“文革”小组与各对外传播机构权力不对称、宣传与外事部门权力不对称；在机构层面，领导机构即军管小组、群众组织与业务部门之间权力不对称。

1966—1976年对外传播领导机制有多次变化，但“小组”始终扮演重要角色。首先是1966年中央“文革”小组成立，各对外传播机构内部也成立了“文革”小组，随后1967年年初群众组织夺权，其后军事管制中出现了军管小组，领导宣传小组工作，直至20世纪70年代军管结束。用杨正泉的话来说，当时“小组”流行，从中央“文革领导小组”到各种小组，其实小组权力不小(杨正泉，2015)。

图2 对外传播领导机制示意图(1966—1976年)

小组是在不同层级单位中以议事协调和临时机构的名义存在的特殊制度。“文革”时期，各级小组的设立伴随原有领导机构的打破，是对官僚机构、科层制的消解。当时，小组得到中央的鼓励和支持，然而其弊端也十分明显。在领导上，“文革”小组、军管小组、群众组织等处于领导地位的小组职能宽泛，可以“绕道走捷径”，权力较大，又缺乏制度约束，以“制度超越”的方式干扰日常的对外传播事务(周望，2010)。在运行上，以宣传小组为代表的业务领导小组实际上并未提高效率、调动资源，反而难以发挥协调作用，增加了不必要的程序和手续，影响工作效率。从制度绩效上来说，造成了不良的后果。

首先，中央“文革”小组直接领导部分对外传播机构。中央“文革”小组是政策制定者，直接决定制度中参与者的权力，并赋予自身特权。例如，中央“文革”小组原本不直接管理某一特定机构，但由于宣传有重要意义，许多机构直接被纳入中央“文革”小组管理之下，如1966年12月18日，陈伯达、江青说，广播是重要的宣传工具，“这样重要的单位，我们管定了！”

其次，中央“文革”小组即宣传口与外事口之间时常发生冲突。例如，江青对安东尼奥尼拍摄的《中国》非常不满，1974年2—10月，中央“文革”小组开展学习班，着重批判《中国》。杨正泉回忆，这实际上是针对外交和周恩来总理：“‘四人帮’这么无知、蛮横地插手外交领域发难，又如此大张旗鼓地故意把事情做大，其深层目的是以《中国》为突破口，矛头指向外交，指向周恩来总理，企图篡夺掌控外交权”(杨正泉，2015)。

最后，在对外传播机构中，军管小组和群众组织选出的宣传小组是掌权者，但由于他们不具备对外传播的专业能力、“夺权容易掌权难”，实际无法领导对外传播的业务工作，对外传播制度效能低下。

之前我听过这样的说法，只要进入北大，就能感受到“北大的空气也是养人的”，我这次试着去感受，果然能感觉到空气中有一种说不出的好味道，身心惬意无比。

3. 人对制度的影响：对外传播批示

1966—1976年，毛泽东、周恩来等国家领导人关于对外传播有多次重要批示，被认为是对外传播的“根本指导方针”，发挥了不可或缺的制度作用。

从制度角度来看，这些批示有下述特点。首先，在制定者方面，批示为国家领导人直接发出，是个人而非组织主体，层级非常高。这一方面源于领导人的高度重视；另一方面也体现了原有的通过科层制逐层下达意见的途径的失效。其次，在内容和形式上，这些批示大多针对具体事件，即使经中央“文革”小组整理、作为中央文件下发的批示，也大多因事而就，例如毛主席在“援外飞机上喷刷毛主席语录”的请示报告的批示等，不够系统。最后，在制度效果方面，批示的落实不是一蹴而就的，毛泽东、周恩来自1967年起便开始就对外传播发出一系列重要批示，但直至70年代后对外传播制度才有了相应变迁。一方面，这是因为原有的对外传播做法因为“路径依赖”，存在自我强化和正反馈，一旦陷入某种路径便难以扭转。另一方面，从批示制度本身来说，各机构在对批示的解读有一定的发挥空间。批示具有直接性、高层级等优势，但唯有落实到更具体的制度、规则上，才能够得到更好的贯彻实行。

4. 制度对人的影响：行动者偏好

制度塑造着行动者的利益和偏好，在制度中所处的不同位置影响行动者之间的关系(Hall amp; Taylor，1996)。在对外传播中，与领导者相比，每个实际参与对外传播业务的行动者的权力很小，例如林戊荪回忆当时之所以“一股抄风”，其实是无奈之举：

“为什么一股抄风？那是因为不让你用，不让你写东西，造反派一会儿这个一会儿那个。所以那时候国际的稿子和国内的一部分稿子都用新华社的稿子，然后我们在他的稿子上加工，没办法。所以一股抄风不是我们愿意，是客观形势逼迫地出了这一招。”

即使是对外传播机构的领导者，相对于“文化革命”小组、“四人帮”来说，也是处在不利地位的，这导致他们在对外传播中难以突破既有体制。1978年3月，耿飚同志在《北京周报》创刊二十周年纪念会上的讲话中说：

1974年在部里开会，我主张《北京周报》尽可能登《人民日报》的，这个话要改过来。那时候不能鼓励你们搞自己的特色，掌握不好，人家要算账，不找你们，找我。现在，那个话我收回。我主张你们多搞特色。

这种“人家算账，不找你们，找我”的想法，也说明即便对于当时外交工作管理中的高层来说，制度中的位置是相对的，权力关系影响制度中的几乎所有个体。

(二) 制度变迁

制度变迁涉及制度在各种因素的影响下发生再生、转变、更替、结束等。本研究认为，1966—1969年制度变迁是激进的，主要受外生因素影响，而1970—1976年，制度变迁相对渐进，更多地受内生因素影响。

首先，1966—1969年，对外传播制度变迁主要依靠外生因素，即社会系统和政治背景的大范围变化。中国的对外传播制度嵌入在国内制度中，1966—1969年的对外传播与1949—1965年相比，导致制度巨变的最大因素是“文化大革命”，它使得对外传播领导机构、规则、外国记者管理制度发生变迁，还导致了“红卫兵外交”等输出革命的活动。对外传播的对象——国际环境也是外生因素之一，1966年所面临的国际环境导致中国对外传播走向“世界革命”。在这一阶段，变迁是激进的，在非常短暂的时间内迅速而配套地发生。

相应地，1970年后，对外传播呈现渐进变迁，历时相对更长、发生过程较缓慢。渐进变迁的动因主要在制度内部。一方面，20世纪70年代，对外传播位于外事和宣传的权力交点上，权力争夺的时刻蕴含着制度变迁的可能，制度内部不同要素的断裂与冲突导致变迁出现。另一方面，“文革”初期的制度设计弊端凸显，制度的规则和执行之间的偏离也促使制度发生渐进式内部变迁，包括军事管制结束、业务机制重建等。

此外，对外传播观念，特别是毛泽东思想等意识形态也与制度产生互动。一方面，观念对制度的维系发挥必要的支持作用，“高举毛泽东思想伟大旗帜”的观念一度将各种合理或不合理的制度都合理化，赋予制度以正当性；另一方面，更重要的是，观念的变化也参与塑造制度，为制度的演变提供必要的思想基础和触发条件(马雪松，2013)，作为“尚方宝剑”的毛泽东思想观念处在变化中，也是制度变迁动力来源之一。

(三) 制度遗产： 断裂的平衡

1966—1976年是新中国对外传播制度剧变的时期。通过与1966年前的对外传播制度与1976年后的制度相比较，可以确认1966—1976年的制度影响、制度史的连续与割裂，以及对当下的启示。

如果将1966—1976年的对外传播制度置于新中国对外传播制度变迁的视野中，本研究认为政治运动、外交环境的变化和制度内部因素关系的变化将对外传播制度推向断裂。然而，在断裂中仍有连续，在变迁中有流存的模式，在断裂后出现新一轮平衡，对外传播制度的发展有继承性和延续性。

从管理机制来看，一方面，由于对外传播制度依附于政治体制，“文革”对对外传播产生巨大冲击，1966—1976年对外传播出现了特有的管理机制，如“文革”小组、群众组织夺权、军事管制等组织形式。在这个意义上，其对历史的“断裂”是显然的。不过，另一方面，在更宏观的视角下，新中国成立以来，对外传播的领导机制呈现由外交主导到宣传主导的趋势。1949—1966年，对外传播主要作为外交的重要组成部分，位于外事部门的管理之下。改革开放后，我国先后成立了中宣部对外宣传局、对外宣传小组等专门化的管理机构，20世纪90年代中央对外宣传办公室、国务院新闻办成立后，对外传播逐渐被正式纳入宣传的体系中。处在中间点上的1966—1976年，一定程度上成为历史的转折点，呈现宣传与外事管理交错并时有龃龉，这部分程度上体现了一定的延续性。

从传播理念上来看，1966—1976年的对外传播中有许多错误的做法，但当时所标榜的一些对外传播理念在表述上与1966年前和1976年后是非常相似乃至相同的，“以我为主”是最突出的体现，毛泽东、周恩来在批示中也多次强调“内外有别”“外外有别”等，这也是延续性的表现。当然，错误理念也大量存在，主要存在于革命群众当中，核心是“以我为主”与“受众角度”孰轻孰重的问题，受到“左”倾思潮的影响，“文革”期间将这两者对立了起来，也可谓“断裂”。断裂与延续，是交织的主题。

迄今，1966—1976年的许多错误做法对对外传播制度仍有影响，也正是那些正确的做法使得“文革”后的中国比较迅速、顺利地走上了改革开放的道路。1966—1976年从上到下小组化的领导机制、夺权带来的混乱局面、不恰当的传播规则，都是当今对外传播应当吸取的教训，而对国际环境相对迅速的反应、对错误的纠偏，是值得研究的做法。也正是在这一历史阶段的凸显下，更显示出改革开放后拨乱反正的正确性，以及近年来加强对外传播制度化建设的必要性，并给予我们以“制度自信”的启迪。

正如林戊荪先生所说：“现在我们不会做那些傻事，因为我们的经验教训太深痛了”“要把过去的成功和失败都很好地总结，然后想出更好的办法，这才是正确的态度。”

(本论文系2015年教育部人文社会科学研究规划基金(15YJA860022)“新中国对外传播制度史研究”阶段性成果。)

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(编辑：曹书乐)

PunctuatedEquilibrium:AnInstitutionalHistoryofInternationalCommunicationofChinafrom1966to1976

Qing’an Zhou1, Yue Wu2

(1.SchoolofJournalismandCommunication,TsinghuaUniversity; 2.People’sDaily)

The ten years from 1966 to 1976 in China witnessed special transitions of international communication institutions with unique characteristics. Applying the methods of historical analysis and oral history, this research studies from the perspective of historical institutionalism on the international communication institutions during this period, including organizations, regulations and rules, foreign journalist management and special forms. The research finds out that the factor of time and critical junctures were crucial during the period, and division of power was asymmetric. Groups were important organizational forms, and leaders’ instructions played important roles, which influenced personal behavior. External, internal factors as well as communication ideas all led to the institutional changes. In conclusion, this research regards the international communication institution in 1966 to 1976 as a breakage period that punctuates the equilibrium, and on the whole, China’s international communication acted as punctuated equilibrium.

International Communication； Institutional History； Historical Institutionalism

1. 周庆安:清华大学新闻与传播学院副教授。

2. 吴月:人民日报社。

DOI10.16602/j.gmj.20170028