六安市特色小镇建设的若干思考与建议

袁德胜

摘 要：近年来，我市特色小镇建设如火如荼，在建设过程中存在一些突出问题。本文详细地介绍了我市特色小镇建设情况，指出了目前建设中存在管理人员不足、融资渠道狭窄、用地指标紧张等突出问题，提出了通过顶层设计，深化改革，培育产业，多产业融合发展等手段来加快我市特色小镇建设。

关键词：特色小镇；六安市；独山镇；毛坦厂镇

基金项目：全市党校系统重点课题 LA201705

特色小镇是指以产业为核心，以项目为载体，生产生活生态相融合，具有独特精神气质与文化风味的特定经济区域。特色小镇建设是推进新型城镇化发展的重要途径，是“十三五”期间国家、省市政策支持的重要方向。在2016年发布的国家《十三五规划纲要》中提出要加快发展特色城镇建设。住建部、国家发改委、财政部也联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》的文件。随后，我市启动了特色小镇的创建和申报工作。截止目前，住房和城乡建设部公布中国特色小镇名单中，我市裕安区独山镇、金安区毛坦厂镇成功入选；2016年11月，省住房和城乡建设厅、发改委、财政厅公布安徽省第一批省级特色小镇名单，我市裕安区独山镇、霍山县石斛小镇入选。

1 我市特色小镇建设基本情况

特色小镇，并不是一个行政区划单元，也不是地域开发过程中的“区”，确定的来说，特色小镇规划建设有三方面的特点：一是产业具有复合型。是一个集产业、文化、旅游、社区的可持续创新的产业和组织形态；二是特色小镇规划应小而美。求精不求大，特色要明显；三是运作方式灵活。坚持政府指引，为企业为主体，市场化运作的运行体制，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。我市在特色小镇建设过程中充分尊重市場规律，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘等方面，鼓励企业参与，发挥企业的能动作用。

（一）强化政府政策扶持，助推特色小镇培育。随着新型城镇化的快速发展，我市小城镇建设发展的步伐也在不断加快，特别是在2016年住建部、国家发改委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》后，我市将特色小镇的建设工作提上了重要工作日程，采取因地制宜、分类指导的原则，选择了一些拥有区位优势、资源环境和承载力强的重点镇加以培育打造。为加大特色小镇的培育力度，各县区也制定了相关激励政策，如裕安区充分运用政策优势，整合各类补助资金，加大了对乡镇土地出让金返还比例，新增建设用地出让的，按乡镇类别分别返还70%、80%、90%，存量土地100%返还，支持特色小镇建设。2017年3月，出台《裕安区特色小镇建设三年行动计划》，进一步明确了特色小镇培育目标、建设内容和保障措施。霍山县制定出台了一系列发展石斛产业的优惠政策，着力培育石斛小镇“百千万亿”（百里走廊、千亩园区、万亩基地、百亿产值），力争在5年内形成国内最大的霍山石斛交易市场。

（二）突出规划引领，指导特色小镇健康发展。为推动特色小镇建设，2016年我市结合“一谷一带”发展，编制了《六安市“一谷一带”小镇、小站、小院规划建设导则》，重点打造6个“茶谷小镇”和2个“淠河小镇”。10个全国重点镇普遍开展了总规修编，编制单位均为国内编制水平较高的规划编制院所，编制质量普遍很高。裕安区独山镇先后修订了《独山镇总体规划（2016-2030）》，编制了《独山镇历史文化名镇保护规划》、《西淠河一河两岸景观规划》、《小驻架湾景观规划》及美丽集镇整治规划等各类规划。金安毛坦厂镇编制了《集镇总体规划（2013-2030）》，坚持高起点规划，突出绿色人文理念，紧扣“高品质、可持续”和宜居宜业宜学宜游小镇定位，统筹布置集镇建设。霍山县委托中国科技大学管理学院作为全县特色小镇发展研究及建设工作报告项目编制指导单位，安徽中道管理咨询有限公司作为项目编制单位，开展茶叶特色小镇（大化坪镇）、温泉特色小镇（上土市镇）、艺术特色小镇（诸佛庵镇）、旅游特色小镇（太阳乡、佛子岭镇）、农业生态特色小镇（与儿街镇、但家庙镇、下符桥镇）等五个特色小镇发展研究及建设指导，并编撰《绿水青山就是金山银山--霍山县特色小镇集锦》。

（三）完善基础设施，增强特色小镇基础服务功能。近年来，我市各乡镇围绕镇区核心，持续加大建设力度，主要建设集镇道路、给排水、强弱电等基础设施，完善路灯、绿化等配套设施，建设街头公园、广场、停车场等公用设施，加快公共服务设施的完善，乡镇普遍建成了卫生院、1-2所公办幼儿园、小学或初中部，部分设立了高中部。目前，独山镇已改扩建红军大道、将军大道等旅游通道9.1公里，完成雨污管网分流改建6.5公里，建成镇区旅游公厕7处，垃圾中转站1座，公园、广场2个，镇区绿化、亮化，强弱电、广告等整治到位，环卫、污水管网等配套设施齐备。石斛小镇先后投入近5亿元，修建了淠滨南路、桃园路、高桥湾路等路网工程，淠河北岸景观带及园区供水、排水、绿化、亮化等配套工程，园区内配套设施齐全，配有学校、医疗、餐饮、加油站等公共设施，为特色小镇产业发展提供了保障。毛坦厂镇按照“一年打基础、两年上台阶、三年大变样”工作节奏，整体谋划集镇建设，优化整体环境与形象。目前，环镇绿道设计已完成，即将对接；滨河南路东延段道路，河道护摆工程正在施工；令牌路升级改造工程接近完工。

（四）改善人居环境，全面优化特色小镇整体风貌。为打造集镇风貌，2015年11月我市编制了《六安市乡镇街道建筑立面改造整治导则》。目前大部分重点镇已改造完成，改造效果明显。不断完善乡镇生活垃圾收集转运设施，推进乡镇卫生保洁市场化，基本建成“村收、镇运、市县处理”模式，垃圾收集率和集中处理率达90%以上，其中裕安区采取PPP模式将全区农村生活垃圾收集、转运工作外包，统一送至城南垃圾焚烧发电厂处理，区财政每年支付2900万元管理经费，实现了乡镇环卫作业常态化管理，全区农村生活垃圾处理率达到100%。结合美丽乡村乡镇建成区整治，加大生活污水治理力度，有关县区通过采取PPP模式，打捆建设污水处理厂（站），金安区、舒城县争取环巢湖流域治理项目，建成了一批污水处理厂。目前已建成8座乡镇污水处理厂，其中5座投入运营，在建污水处理设施的乡镇有20多个。计划到2020年，乡镇建成区污水处理率将达到50%左右。霍山高桥湾石斛小镇依山傍水、生态优美，更是中国最美小鸟蓝喉蜂虎的栖息繁殖地，2016年投资2.4亿元建设淠河北岸高桥湾沿河宜居带，岸线总长2081米，内有休闲步道2公里，入口广场、双湾广场等5个休闲广场，亲水平台、卵石滩、游船码头等景观节点。endprint

（五）立足核心产业发展，支持特色小镇经济建设。产业支撑是小城镇建设发展的核心和基石，没有产业发展，特色小镇建设就会成为空中楼阁。近年来，我市各地通过编制产业发展规划，积极探索集镇经济发展路径。布局乡镇工业园区，配套园区水、电、路等设施，为企业入驻提供平台，引导人口向小城镇聚集、产业向园区集中，结合区位条件、资源环境禀赋培育主导产业，发展“一镇一业”。独山镇作为十大名茶之一六安瓜片的核心产区，积极发展茶产业，全镇瓜片种植面积5万多亩，拥有较大规模茶叶加工企业20多家，其中安徽徽六茶业公司生产的“徽六牌”六安瓜片荣获中国驰名商标、中华老字号、中国知名农产品等荣誉称号。同时，该镇大别山油茶种植面积也达到3万多亩，是全省重要的油茶产业发展基地。毛坦厂镇围绕教育产业，构建“毛坦厂中学+”，将服务毛坦厂中学作为重点，支持毛坦厂中学健康发展。大力发展旅游业，引进马政文化园、大别山养生慢谷、九十里山水画廊、硃砂冲水库漂流、无桐·半山高端民宿项目等一批旅游项目，力争做好教育产业与旅游业发展融合这篇大文章。石斛小镇围绕霍山石斛的研发、文化展示、功能食品加工等产业，规划建设了4.38平方公里的霍山石斛产业园，引进央企中国中药霍山石斛科技有限公司、合肥凯华制药有限公司等20余家企业进驻，年产值10亿多元。

2 特色小镇建设中的存在困难和问题

（一）城镇规划不科学，管理人员紧缺。特色小镇最根本的是要突出其独一无二的“特色”元素。当前我市申报的众多特色小镇存在发展定位不清，核心区块不明确，导致小镇难以成为相对独立、形象突出的区域。小镇规划变化频繁，拼凑痕迹明显，谋划缺乏前瞻性和可操作性，投资目标过高，后期不得不多次外延与拓展，导致特色小镇建设面积偏大，不符合“小、精、强、美”的特征要求。城镇规划建设管理是一项政策性和业务性较强的工作，如果没有稳定的管理机构和人员，将直接影响特色小镇规划建设事业的发展。全省乡镇机构改革之后，原城建办公室机构被撤销，造成上下工作脱节，各镇城建系统无专门机构、无固定人员、无经费保障；建设专业人才缺乏，村镇规划建设管理工作开展困难。目前我市特色小镇独山镇仅有2名规划建设人员，其中1名为兼职人员，另一名是即将到期的大学生村官，且两名人员均非专业人员。

（二）投入不足，特色小城镇投融资渠道有限。政府财政投入能力不足，乡镇投融资渠道不完善等仍是制约我市特色小镇发展的瓶颈。由于小城镇没有真正建立市场经济规律运行下的投融资机制，不能有效吸引非政府资金的投入，加之商业银行开拓小城镇信贷市场的激励机制不足，无法形成“投入-产出-再投入”的良性循環，制约了特色小镇的建设和发展。

（三）用地指标缺乏，部分集镇建设项目无法落地。随着中心城区和县城规模不断扩张，建设用地指标需求量大，大量用地指标需要投向民生基础设施和重大产业园区，结余指标数量十分有限，导致小城镇新增建设用地需求保障难度较大；同时，部分城镇自己动手找空间的能力不足，存量资源利用效率较低，低效用地盘活积极性不够，也加大了小城镇建设用地难的问题。

（四）项目相对松散，多产业融合发展功能不足。目前，我市特色小镇对产业、旅游、文化、社区功能融合考虑不到位，仍以工业园区、旅游度假区、产业集聚区等旧思维来谋划小镇发展，如，金安区毛坦厂特色小镇。它是住建部公布的全国第二批特色小镇，是以教育小镇成功入选。所以，它的发展路径更多的是以教育产业带动地区发展，但毛坦厂镇也有丰富的旅游资源和文化资源，明清老街，是皖西地区迄今保存的最为完整的一处古建筑，非常具有参观价值，毛坦厂镇生态旅游前景可观，但是旅游经济没有很好的发展起来。如何把教育产业和旅游经济相融合是下一步毛坦厂镇急需解决的难题。

3 推进我市特色小镇发展的意见与建议

（一）强化特色小镇机构建设，加强村镇管理。恢复村镇建设管理机构，理顺管理体制， 强化特色小镇规划建设管理。设立村镇规划建设管理办公室，配备必要的规划建设管理人员，经费纳入财政预算，切实解决村镇规划建设管理体制不顺、管理缺位、执法主体不明等问题，为特色小镇村镇建设管理创造良好的外部环境。

（二）拓宽特色小镇投资渠道，确保建设投入。探索建立多元化的投入体制机制，盘活现有资产，在确保稳定的财政投入前提下，争取更多的社会资本、民间资金进入，推进特色小镇卫生保洁、垃圾清运、园林养护全面市场化，政府购买服务。积极探索政府和社会资本合作的PPP模式，尤其是城镇污水治理、生活垃圾处理项目，可按区域打捆编报，加大项目推介力度，尽早付诸实施。

（三）深化土地管理制度改革，保障用地指标。按照管理总量、严格增量、盘活存量的原则，创新土地管理，提高土地的利用效率，市将省下达的年度用地指标按一定比例切块用于特色小镇建设，并和吸纳农业转移人口数量相挂钩。对特色小镇符合规划，列入城乡一体化重大建设项目计划的基础设施项目、产业项目，土地管理部门优先纳入年度用地计划，及时安排用地指标等。特色小镇现有建设用地有偿收益全部留镇。

（四）突出特色小镇产业培育，做强支柱产业。立足于小城镇特色产业基础，面向市场需求，根据自身的特点和优势加以整合，从而确立特色鲜明的产业定位，打造出在全省甚至全国知名的特色产业。高度重视优质市场主体的引进和培育，灵活运用金融、财税、投资、土地、环保等政策措施，支持市场主体联大靠强、转型升级和提质发展。在打造特色产业支撑特色小镇建设同时，着重考虑发展其他配套产业，促进资源优化配置和经济协调可持续发展，增加农民收入，改善群众生活。

参考文献

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