城乡一体化视角下宅基地退出中农民权益保护问题研究

张玲萍　施端银

[摘要]随着城乡一体化进程加速，城乡用地矛盾日益凸显，农民退出宅基地是缓解城乡用地矛盾的关键。但是在具体实践操作中，农民退出宅基地时的权益没有得到良好的保障，本文以全国农村改革试验区——温州市为例，重点分析温州在宅基地退出方面实践经验。为保护失地农民的权益保护提供经验借鉴。本文指出问题归根到底在于宅基地用益物权不完整以及退出机制缺失，建议完善宅基地用益物权、建立激励与约束机制并存为核心的宅基地退出机制。

[关键词]城乡一体化；宅基地退出；农民权益保护

一、引言

有调查数据显示，伴随着城乡一体化进程加速，大量农村劳动力向城镇迁移，造成了农村空心化，但是农村建设用地却没有减少，反而逐年增加。农民进城，城市就要扩张，城市建设要占地，农村占用建设用地也没有减少，导致土地未能集约节约利用，城乡用地矛盾日益凸显。国土部为了解决农村土地利用效率低下与城市建设用地不足等凸出矛盾，出台了“城乡建设用地增减挂钩”为中心的土地整治政策。农村集体建设用地主要组成部分是宅基地，因此，农民退出宅基地是“城乡建设用地增减挂钩”政策运行成功的关键，也是实现城乡一体化发展的重要举措。

一些地区率先开展了宅基地退出试点工作，并形成了一定的地方经验，如浙江嘉兴的“两分量换”、四川温江的“双放弃”、天滓的“宅基地换房”、上海松江的“宅基地置换”模式。这些模式对于解决农村建设用地利用效率低下问题起到了一定的作用，为城乡一体化发展腾出了更多的城市建设用地。但是在具体实践操作中，农民退出宅基地时的权益没有得到良好的保障，出现了赶农民上楼、补偿标准低下、利益分配不合理等农民权益受损问题。我国的宅基地具有社会福利性质，具有中国特色的“社会保障”功能。绝大部分农民视宅基地为其防范生存风险的最后一道屏障。如果宅基地退出过程中，农民权益没有得到有效保护，必将会引起激烈的社会矛盾，影响城乡一体化的进程。究其农民权益受损根源，在于宅基地用益物权没有得到有效实现和退出机制缺失。

在城镇化和工业化造成的农村空心化背景下，如何让农民退出宅基地就成为了一个举国上下关注的焦点话题。2011年底，温州被确认为全国农村改革试验区，承担着“农村产权制度改革”试验项目，在农村宅基地和农房抵押、担保、转让等方面做了积极的探索，积累了一定的经验。本文将重点关注温州在宅基地退出方面实践经验，为保护失地农民的权益提供经验借鉴。

二、温州宅基地利用现状概述

随着城市化和工业化的进程，“空心村”现象日趋严重，越来越多的农房被闲置。中国科学院地理科学与资源研究所2012年3月发布的一份报告称，农村宅基地废弃等因素造成的村庄土地闲置面积达到1亿多亩，占全国总耕地十八分之一，目前中国农村宅基地15%是闲置的，浙江省部分農村宅基地闲置率甚至高达60%，温州的情况也不容乐观，温州农村宅基地建设，整个村庄缺少统一规划，管理相对较自由，未经审批造成村民之间的土地界限模糊，夹杂着诸多历史遗留问题。提高土地利用率的巨大空间应以农村闲置宅基地的整理为突破口。温州农村宅基地利用现状有：

一是宅基地使用权确权登记发证率不高。土地确权登记也是作为判定违法占用（超占）土地，土地权属证明、土地资源管理的基本行政措施之一。全市11个县（市、区）在2016年9月底全部实施不动产统一登记，完成省级目标任务。从数据表面分析，虽然温州市的确权登记发证率已较高，但仍有十多万的宅基地未进行确权登记发证，这些未进行登记发证的，主要集中在一些偏远、零散的小山村，这些山村由于道路等基础设施条件太差，依靠行政部门组织的专项地籍调查难以实现全覆盖，并且仍有部分农户自身物权意识不强，缺乏主动申请宅基地使用权登记的意识，给宅基地的统筹管理、规划布局带来教导的障碍，而隐藏于这些表面登记数据之下的更大的问题是这些办理了农村宅基地使用权初始登记的农户在宅基地调剂、灭失之后，并不会及时或者根本不到国土资源管理部门办理后续的变更、注销登记，这也加大了农村宅基地使用权确权的难度，同时也对宅基地使用权数据的现势性造成了一定影响，加大了农村宅基地使用权退出的难度。

二是“无宅”和“一户多宅”现象并存。据温州市2014年5月份的宅基地使用权调查结果显示，“无宅”户占有5.81%，“一户多宅”户占有9.62%，一方面，虽然关于宅基地保障、宅基地面积使用标准、宅基地用地审批程序等方面都有明确规定，但由于土地资源稀缺，在新增建设用地指标分配过程中集体经济组织往往以发展村集体经济、建设公共服务项目为主，将大部分甚至全部的新增建设用地指标分配给这些建设项目使用，而分配给村民建造住宅的则少之又少，并且在新增建设用地指标分配的过程中往往也存在不少权力寻租的现象，弱势群体的合法权益难以保障，一些符合申请宅基地使用权条件农户的宅基地使用需求往往得不到满足，甚至存在一些困难户即使通过合法审批得到宅基地使用权但因为经济条件太差无法建造房屋的现象：另一方面，成年子女因成家需要通过“分户”审批以及合法继承而产生的合法“一户多宅”，因农民房屋拆迁、旧村改造等政策而通过合法途径拥有多处宅基地和房屋，甚至非农居民也有可能通过合法途径拥有一处以上的宅基地和房屋的现象屡见不鲜，而对应的宅基地使用权退出机制并不完善，刚性的约束机制薄弱，利益调节政策缺失，导致这些宅基地使用权中应收回的部分无法强有力地收回，可收回的部分因补偿无法落实等问题而难以收回，造成土地资源浪费。

三是宅基地上房屋闲置现行较为普遍。在温州，虽然部分农户存在无经济条件建房、无指标建房的情况，但仍有大量的宅基地上房屋是闲置的，主要由于生活方式改变、合法继承、建新不拆旧等原因导致闲置。这些闲置的宅基地上房屋不仅包括完全无人居住的，还包括将房屋出租给外来人员租住的，甚至有些老房屋由于闲置时间过久，其权利归属都无人知晓。

三、温州地区宅基地退出的实践

温州市贯彻落实浙江省“三改一拆”三年行动部署及对农村宅基地利用现状进行了深入的调查研究，出台了《温州市“三改一拆”三年行动规划》，在该行动规划中明确了加强城乡规划建设、促进节约集约用地、推进新型城市化。温州市在《关于进一步规范破解农民建房难推进农村宅基地确权登记发证工作的实施意见》中明确提出基本思路：鼓励村集体经济组织结合本地实际，完善宅基地分配管理机制，积极探索合理、合法的宅基地有偿使用分配方式，探索宅基地有偿退出机制，通过有偿调剂、有偿收回等方式，引导宅基地有序规范退出。endprint

（一）“三改一拆”提高土地利用效率

随着城市化进程加快，城市建成区范围不断扩大，原先的城边村、城外村进入了城市范围，成为城区的重要组成部分。这些城市旧住宅区（危旧房、城中村）在行政上已是城市的范畴，在户籍、土地权属、经济组织和管理体制方面仍然保留着农村的模式。城市旧住宅区（危旧房、城中村）内大多房屋建筑杂乱，違法用地、违章建筑普遍存在，土地利用效率低。截至到2017年6月30日，温州市违法建筑累计完成拆除2487.87万平方米。仅在2017年上半年，温州市旧住宅区和旧厂区改造累计完成609.12万平方米，拆除违法建筑总量为671万平方米：城中村拆迁改造1297户，建筑面积22.73万平方米，城中村综合整治14432户，建筑面积339.91万平方米；拆后土地利用面积768万平方米，拆后土地利用率71.46%。

（二）温州市农房财产权利改革

自20世纪80年代开始的温州农房财产权改革是由民间自发创制的自下而上的制度创新，具有明显的需求诱致型制度变迁的特征。农户、金融机构和地方政府部门作为利益主体，成为实现制度创新的创新主体，推动农房财产权制度的改革。2011年温州成为全国农村改革试验区，承担“农村产权制度改革”试验项目，开展包括宅基地使用权退出在内的农村土地产权制度改革，相继出台《关于推进农房抵押贷款的实施办法》、《农村产权交易管理暂行办法》和《农村房屋交易细则》，允许符合条件的农房可以设定抵押权，对实现抵押权的房屋允许县（市、区）范围内农业户口人员购买，可以办理土地变更登记手续，将农村宅基地和农房被赋予资产属性和商品属性。温州的农房财产权制度改革，破除了农房交易范围的限制，对于释放改革红利，拓展农民财产权，统筹城乡发展具有重要的作用：破解了在农房、宅基地问题上一些十分受关注的难题。

（三）完善征收制度保障农民权益

为规范征收土地工作，合理确定征地补偿标准和安置方式，依法征收农民集体所有土地，保护被征收土地的农村集体经济组织和农民的合法权益，在2014年市政府又出台了《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，对农民集体所有土地实行统一征收，通过货币、住宅用房安置指标、基本生活保障、农转非等途径，对被征收集体所有土地的农民实行补偿和安置。着重建立被征地农民基本生活保障制度，设立被征地农民基本生活保障专项资金，在专项资金不足用于缴纳被征地农民基本生活保障费的，不足部分由政府承担30%，并且将被征地农民基本生活保障（生活补助）与城镇职工养老保险、城乡居民基本养老保险进行衔接。

四、完善宅基地退出中农民权益保护的建议

温州在宅基地退出实践中面临一些阻碍因素，如宅基地使用权登记发证率不高、宅基地使用权分配不平衡、退出涉及的补偿标准过低等，这些因素导致农民无法以自己的土地权利主动参与和分享工业化、城市化的利益，阻碍农民财富的培育和积累，拉大城乡差距，影响城镇化的进程。这些问题归根到底在于宅基地用益物权不完整以及退出机制缺失，赋予宅基地完备的用益物权、建立激励与约束机制并存为核心的宅基地退出机制，是解决中国当前农村宅基地退出中存在问题的有效途径，从而能有效得保护农民的权益。

（一）修订相关的法律法规，明确农民宅基地永久l生的用益物权

针对当前我国改革试点地区主要依靠地方性法规与规章对宅基地用益物权进行保护，立法层次较低，试点工作始终游走在法律禁区边缘，应尽快修订相关的法律法规，明确农民宅基地为永久性用益物权，以法定形式赋予农民对于宅基地的占有权、使用权、收益权、处置权，明确宅基地产权、流转、收益分配和宅基地登记发证等问题，提高宅基地的市场价值。

（二）确权赋能，开展宅基地、农房的确权、登记、颁证

农村宅基地及住房是农民的重要资产，农村宅基地及住房的统一确权登记，有利于明晰农村产权关系，有利于深化农村各项改革，有利于切实保障农民的合法权益。贯彻和落实《不动产登记暂行条例》和《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》，各地要按照先确定农村宅基地使用权、再确定农民住房所有权的思路，分步做好农村宅基地及住房历史遗留问题的处理工作。按照房地不可分离的原则，农村宅基地与住房权利主体应当相符，不动产登记时以权利人或户主进行登记，权利主体的确定应当符合男女平等的基本国策。农村宅基地与住房权利主体不相符时，应当重新确定权利主体，权利主体相符后予以登记。农村宅基地及住房依法转移时，应当一并转移，确保宅基地与住房权利主体相符。

（三）赋予农民宅基地收益权，建立宅基地增值收益分享机制

建立健全农村宅基地使用权退出的补偿机制，一方面，对因征地退出的宅基地，不仅要按市场价格补偿农民房屋损失，还应按照市场方式补偿农民宅基地权益损失。另一方面，对因宅基地流转产生的收益建立合理的收益分享机制。宅基地所有权归集体，使用权归农户，收益分配应当保护集体和农户利益，政府则主要通过税收的形式来获取收益。在城市化进程中，农村宅基地和村庄整理后的土地属于集体所有，农村集体和农户应参与工业化、城市化带来的红利分配，形成政府、开发商和集体、农户相对均衡的利益格局。endprint