失时与失效:唐代地方救灾时效探讨

李 军，韩丽敏

(中国农业大学 经济管理学院,北京 100083)

失时与失效:唐代地方救灾时效探讨

李 军，韩丽敏

(中国农业大学 经济管理学院,北京 100083)

救灾时效是影响救灾活动开展的重要因素。论文以唐代为案例,分析了地理距离、救灾程序、官员素质、控制市场等影响唐代救灾时效的制约因素,并认为唐代政府为了保证救灾时效,对救灾活动中在日常管理和应急措施中实行了严格的规定,主要体现在水利兴修、仓储维护、劝耕农桑、日常考课等日常制度管理以及遣使巡行、灾害奏报等应急管理中。研究古代社会的救灾时效,对于了解唐代政治史和经济史有着重要的意义。

救灾;救灾程序;遣使巡行;考课;奏报

《容斋随笔·四笔》记载这样一则故事,北宋乾道九年(1173)秋,赣、吉连雨暴涨。但此时地方官员却“小厅设祈晴道场,大厅祈雨。”问其缘故,郡守回答说:“请霁者,本郡以淫潦为灾,而请雨者,朝旨也”。[1]卷3这种颇为矛盾的状态的发生自然不能简单地归咎于地方官员的陈腐守旧、不知变通以及中央政府的拖沓延误,其中折射的是古代社会因时空距离差别而造成的救灾困境。获得、传递信息能力低下,是古代社会的根本特点之一。尽管秦始皇统一文字、度量衡,之后历代王朝都努力构建水陆交通网、驿站邮传等制度,以求降低信息的传递成本。但与现代相比,其效率仍然不高。这种困境长期存在于中国古代社会,影响了救灾活动的及时有效开展。本文将以唐代为案例,分析影响古代救灾时效的基本因素,并探讨政府为缓解此问题而进行的政策规定,以期有裨益于中国古代救灾问题的研究。

一 唐代地方救灾时效的制约

灾害的发生是考验朝廷应变能力的一道难题,同时也是检验地方备荒、救荒措施的一个时机。地方反应的快慢,将会影响实际救灾效果,并进而决定社会秩序的稳定与否。灾害通常都具有突发性的特点,整个事件的发展变化非常迅速,再加上古代社会信息的不通畅,其发展与后果更带有不确定性,难以预料。鉴于其巨大的破坏性、危害性等负面影响,灾害一旦发生,时效因素就显得最为关键[2]101,政府如果能够及时、准确地做好应急反应,则民众心理能够得以安定,社会秩序也得以维持,进而为争取整个灾害危机事件的顺利完成奠定了基础。如果政府在危机面前反应迟钝、优柔寡断,势必丧失救灾良机,造成险象环生、岌岌可危的被动局面。因此,救灾时机的把握是考验政府实际统治能力和应变能力的标尺之一,它关系到王朝统治的生死存亡。

魏丕信(Pierre-EtienneWill)研究清代政府的救荒时曾经指出,传播消息和上级决定所需要的时间与几个变量有着密切的关系,其中包括当时所实施的规章制度、所涉及的行政机构的级别、在这些当局看来灾害的紧迫性与严重性,以及受灾地区与省级政府和首都之间的距离等。[3]65这些因素同样制约唐代救灾活动的时效。

(一)地理位置

行政机构的级别实际上就是地方与政治中心的关系。唐代的救济区域多在政治中心京师、河南及经济发达的江、淮、河北、山东,而偏远地区尤其是岭南、陇右一带所占比例甚少。*这自然与唐代灾害发生的地理分布密切相关。唐代灾害频发，不同学者都做过统计，虽其结果并不相同，但折射的基本规律却是一致的。从地理分布看，唐代自然灾害发生次数最多的是关内道和河南道，分别为427次、274次，占灾害总数的33.9%和21.7%，超出了唐代自然灾害总次数的一半以上；其次，是江南道，灾害有160次，占12.7%；自然灾害次数最少的道是陇右道和岭南道，分别是11次和9次,所占不足0.1%，这两道都是边远地区，经济落后，中央政府也不太重视，记载也少。据两《唐书》本纪及《册府元龟》相关记载,有唐一代对各道(以贞观元年划分十道为据)的救济(含赈恤、蠲免)情况如表1:

表1 唐代各道灾害救济区域分布表

其中,关内、河南、河北三道在总共254次中约占64%,而作为唐代中后期主要经济来源的江南、淮南道占22%,这是与它们的政治、经济地位相符的。关内、河南道一直是唐代重要的经济与政治中心地区,其安危直接关系到国家的兴衰存亡。而河北道在唐前期也是重要的经济区,“人户殷繁,衣食之源,租赋尤广”[4]卷487,后期由于藩镇割据,“户版不籍于天府,税赋不入于朝廷”。[5]卷141江南、淮南在唐后期更是唐廷得以维系的经济命脉。对这些地区,朝廷自然是优先优量地赈济,而岭南、陇右这些较为偏僻、人口稀少的地区,救济次数少得多。

古代社会等级严格,层次分明,在等级组织的每一个层次,信息的每一次综合与传递都可能发生遗漏、扭曲和失实。官僚组织越是庞大,疆域越是辽阔,对统治者而言,获得信息的效率就越低。唐朝疆域广阔,交通不甚发达,信息传播迟缓,救灾时机无法把握。时间的耽搁势必影响到救灾的最佳时机,灾情拖延的时间越长,恢复正常秩序所需要付出的努力就越大,成功的机会可能会越少,危机就会越来越严重。从唐代有关史料看,京师之外的许多次灾害,从发生到朝廷得知,往往会延搁数月时间。时日稽延,必导致灾情加重。代宗大历十一年(776)三月“以杭州前岁水灾,命右散骑常侍萧昕使于杭州宣慰赈给。”[4]卷160过了两年才实行救济,恐怕早已哀鸿遍野了。权德舆在论及贞元八年(792)的水灾时说,“臣伏见自去六月已来,关东多雨,淮南、浙西、徐、蔡、襄、鄂等道霖潦为灾者二十余州,皆浸没田畴,毁败庐舍,而濒淮之地,为害特甚,因风鼓涛,人多垫溺,其所存者,生业半空,江东诸州,业在田亩,每一岁善熟,则旁资数道,春雨连夏,农功不开,人心既骇,亡者则众。”[6]卷47希望德宗在拖延已达半年之久后采取实际措施救灾,避免江南农业歉收,引发更大的社会危机。

由于地理位置的客观限制,地方向政府奏报灾情以及请求赈济往往会耽搁很长时间。开元二十七年(739)玄宗所下的制文中就意识到了这一问题,并采取了改革措施,诏文云:“比来诸州,或有口损处所,所在赈给,例逼春农,比及奏报,又淹时月。既无救于悬绝,亦何成于惠养。自今已后,每年至秋后,即宜遣使分道宣慰,仍与采访使及州县相知,巡检,百姓间或有乏绝,不支济者,应须蠲放及赈给,便量事处置讫奏闻。”[7]卷9诏文明确指出,奏报的迟缓会导致赈济时机的耽搁,给缓解危机带来阻碍。故要求中央政府在每年秋收以后,派遣使臣与地方官吏协同做好灾区的赈济过程,事成之后再上报,这样做就避免了烦琐的检覆过程和逐级上报造成的时间拖延。但是,秋后遣使宣慰的规定显然与灾害的突发性特征不符,故开元二十九年(741)玄宗再此下诏:“承前有遭损之处,皆待奏报,然始赈给。近年亦分命使臣与州县相知处置,尚虑道路悠远,往复淹滞,以此恤人。何救悬绝?自今以后,若有损处,应须赈给,宜令州县长官与采访使勘会,量事给讫奏闻。”[4]卷520刘晏将此一制度系统化,“每州县荒歉有端,则计官所赢,先令曰:‘蠲某物,贷某户。’民未及困,而奏报已行矣。”[8]卷149但实际上开元二十九年,特别是安史之乱后,许多救济活动仍旧在中央的统一调控下进行。例如,敬宗宝历年间,桂管观察使李渤奏请朝廷曰:“本救荒歉,忽有危切,贵在及时。当州去京往来万里,奏迴方给,岂及饥人?”[9]卷643奏报制度虽经过不断变革,政府为确保救灾时机也做出了努力,但是效果是微弱的,这对赈济工作的顺利开展也是不利的。

(二)救灾程序

在救灾的程序上,唐代严格的规定:首先登记造册,根据户等、人口与受损情况,分别列成等级,确定标准,再经地方长官或特使审批,然后据薄施赈,优先赈济“贫下不支济户”。地方政府须派遣“清干官”、“清强官”、“公清仁恤之吏”,分赴各县基层主办赈济事务,事毕后,灾区政府还要将赈灾文薄汇总上报朝廷。[4]卷160,卷520白居易长庆四年(824)三月十日《钱塘湖石记》云:“若岁旱,百姓请水,须令经州陈状,刺史自便押帖,所由即日与水,若待状入司符下县,县帖乡,乡差所由,动经旬日,虽得水,而旱田苗无所及也。”[10]卷68这说明,申请赈济的确需要逐级上报。但是这种束缚性很强的程序,往往会延误救灾的最佳时机。

灾害救济往往会波及比较大的社会范围,为减少不必要的拖沓,派遣人员应尽量做到少而精,临时赈灾机构也应防止过于臃肿导致人浮于事、效率不高的情况出现。但实际上,在赈济过程中,唐朝官员须逐一前往各州县视察,登记,确认后才施赈,以至于旷日持久,烦扰不堪,结果自然难免顾此失彼,影响到赈灾的整体时效。早在高宗仪凤二年(677),侍御史刘思立就发现了这一问题,“部宣问须见众人,赈给须作文簿,少处犹经两月,多处必更淹延”。[11]卷153南宋的董煟针对此类现象批评道,“岁之灾变旱伤,至易晓也。历时不雨,孰不知旱,旱则命长吏上闻而蠲其租,何必俟报?”[12]卷1

(三)地方官员素质

救灾实效如何与地方官员的素质有很大关系。唐朝的财政,尤其是中前期的财政管理实行的是中央统筹统支的体制,地方的财政收入与支出俱受到严格的控制,地方无自行动用仓储的权力,加上封建官吏的劣根性和长期墨守成规的官场习气,均导致许多官员在灾荒发生后固守成命,坐待朝廷的诏旨,听任危机的发展,对擅自做主实行救济者,甚至严厉禁止。例如,开元十四年(726)“秋大水,河堤坏决”,但诸郡县虽听闻此消息,却并不立即采取救济措施,“皆俟诏到,莫敢兴役”*《全唐文》卷三百一十二《裴公(耀卿)德政颂》,误为“齐州刺史”(一四O一页),参见《唐刺史考》卷七十五《河南道·济州》,九百三十六页。卷三百一十二《旧唐书》卷三十七《五行志》对这一年的灾害记载云:“是秋,天下……五十州水,河南、河北尤甚。”如此大范围的受灾,俱待朝廷批准后方实施救济,其后果可想而知。

若不遵从朝廷诏令,“擅赈”会如何?一般而言,朝廷会根据实际情况,免于或者从轻处罚,以鼓励及时救灾。玄宗时诗人员半千为武陟县县尉,该县遭遇特大旱灾,庄稼无收,饥民成群,员半千力劝县令殷子良开仓赈济灾民,殷不从。后殷因事离境赴州,员半千下令开仓发粟,饥民赖以得济。但“刺史大怒,囚半千于狱。”幸亏河北道巡抚使薛元超巡抚到此地,责备刺史说:“君有民不能恤,使惠出一尉,尚可罪邪?”[8]卷112类似的例子还有:高宗时,李皋以温州长史摄行州事,“岁俭,州有官粟数十万斛,皋欲行赈救,掾吏叩乞候上旨,于是开仓尽散之。以擅贷之罪,飞章自劾。天子闻而嘉之,答以优诏,就加少府监。”[5]卷131玄宗开元时,王珣以侍御史出为许州长史,“岁旱,珣时假刺史事,开廩振(赈)民,即自劾,玄宗赦之。”[8]卷111韩思复任梁州仓曹参军,“会大旱,辄开仓赈民,州劾责”,思复回答说,“人穷则滥,不如因而活之,无趣为盗贼。”[8]卷118说明时人认识到及时救济灾民实际上关系着国家的稳定。代宗永泰时,东平郡矩野县令李璀因为“岁凶,哀其鳏寡,发廪擅贷”而遭上级官员追究[13]1758。基于此,元和元年罗让在《对才识兼茂明于体用策》中呼吁:“长吏者,又闻或非良善,……则陛下虽有赈发,不轻得及;虽有蠲放,不轻得获;虽有诏喻,不轻得闻…察郡县之灾者,择其实以劳之,不使其冤而无告也。”[11]卷525宪宗借此颁布诏令:“今年畿内田苗应水旱损处无闻,至今检覆未定,又属霖雨,所损转多,有妨农收,虑致劳扰,其诸县勘覆有未毕处,宜令所司据元诉状,便与破损,不必更令检覆,其未经申诉者宜与类例处分。”[4]卷491但是,这种诏文的效力有多大却值得怀疑,尤其是在唐朝中后期,中央权威已大大削弱的情况下。

古代政府官员的考核与地方灾情民生结合紧密,一些官员为求拔擢、升迁,常置灾民利益于不顾,虚报灾情,“疠疫水旱,户口减耗,刺史析户,张虚数以宽责”,[8]卷52“长吏明知不申破,急敛暴征求考课”[14]卷427,中央的及时有效赈济自然也无从谈起。玄宗时期河南水旱灾害不断,遍地饥馑,但地方官员“贪名,不为检覆”,这使百姓们流离失所、“漂流外境”[11]卷254,极大地影响了灾情的救济与生产的恢复。代宗时,杭越地区发生疾疫,地方官为了升迁,并未将已死亡者的户口削除,“至於税赋,或无旧业田宅,延及亲邻。”[11]卷48这种户口虚挂的情况是很普遍的。[15]170-172,537-539陆贽曾严厉批评过这种考核办法,认为它可以直接导致四病:“有州县破伤之病”,“有稼穑不增之病”,“有不恤人之病”,“有不恕物之病”。[8]卷52这类官员的渎职行为造成对唐代的真实灾情了解的缺乏。

为鼓励及时救灾,政府派遣的救灾使臣一般允许他们便宜从事,例如,开元二十一年(733)二月赈救水旱诸州的诏文中说:“去年江南淮南有微遭旱处,河南数州亦有水损百姓,皇甫翼等咸谓能咸式将,朕命其闲乏绝,应顺赈贷,便宜事处置,回日奏闻。”[11]卷29大和四年(830)十月《赈恤诸道水灾德音》云:“江、淮之间,润和两州,应水损县数,据所申奏,漂溺人户处,宜委本道观察使与本道刺史仔细检勘。……其京兆河南所损县即据顷苗,依常例检覆,分数蠲减。”[4]卷160大中六年(852)四月,户部奏:“诸州州府收管常平义仓斛斗,今后如有灾荒水旱处,请委所在长吏差清强官勘审,如实,便任开仓。”[16]卷188给地方官较大的自主权有利于减少信息传播过程中的拖沓、迟缓,便于救灾工作的及时开展,尽可能快的缓解危机。

(四)操控市场。由于唐代商业高度发展,官商结合借灾年控制粮食流通,垄断市场,操纵粮价,牟取暴利的情况屡见不鲜,这在闭籴、并籴上体现尤为明显。[17]118-119闭籴、并籴使灾民得不到及时的救济,严重影响社会稳定,故唐代政府多次下令禁止地方官员闭籴、并籴。据《册府元龟》卷五百二、《唐会要》卷九十记载,在开元二年(714)、上元元年(760)、代宗大历十一年(776)、德宗贞元元年(785)、贞元九年(793)、文宗太和三年(829)、太和八年(834)、太和中、懿宗咸通七年(866),朝廷先后九次下诏禁止闭籴。文宗太和三年九月的诏敕于此问题论述尤细,诏云:“昔春秋之时,列国异政,分灾救患,犹载册书。况今朝典大行,远近一统,禁钱闭籴,具在赦文。宜令御史台谏御史一人于河南巡检,但每道界首物价不等,米商不行,即时潜有约勒,不必更待文榜为验,便具事状及本贯刺史县令察判名闻。”懿宗咸通七年规定,凡闭籴者“长吏贬降,当事者停职,书下考”。[18]卷90

为保证灾民及时得到救济,部分地方官员积极的革除积弊。崔倰刚任潭州刺史、湖南都团练观察使时,“湖南旧法,丰年贸易不出境,邻部灾荒不相恤。倰至,谓属吏曰:‘此非人情也,无宜闭籴,重困于民也。’自是商贾通流。”[5]卷119文宗太和六年(832),王起检校吏部尚书、河中尹、河中晋绛节度使。“时属蝗旱,粟价暴踊,豪门闭籴,以邀善价。起严诫储蓄之家,出粟于巿,隐者致之于法,由是民获济焉。”[5]卷164这些行为无疑有助于灾民及时获得救助,有助于灾区的稳定与恢复。

二 国家对救灾时效的保障制度

虽然政府对于救灾规定有诸多程序化的制度,但面对灾害的突发与灾情的复杂,一般情况下允许地方打破这些规定。但提高救灾效率的制度的关键应该是在日常的备荒以及灾害救济时建立有针对性的救灾体制,并从政治体制上保证其运行的畅通。概而言之,唐代政府为保障救灾时效所做出的努力主要有:

(一)救灾时效保障之日常规定

由于意识到灾害危机现实的或潜在的突发性或危害性,唐朝政府将灾害管理纳入到了日常的管理和运作之中,使其成为政府日常管理的重要组成部分,而不仅仅是临时性的应急任务。唐代律令明文规定,各级地方政府需作为常设的减灾执行机构,按照统一的法规程序及时执行中央政府所确定的减灾制度,各级长官均以救荒备荒为己任。魏丕信说:“备荒和救灾的确是中国官僚制度的头等任务之一,这是中国传统的家长式权力统治的一部分,它体现了儒家的教义:‘养’民才能更好地‘教’民。”[3]4这对于灾害产生后政府的及时反应与管理作用极其关键。地方救灾的日常准备主要有水利兴修、仓储维护、劝耕农桑等。

第一，水利兴修与维护。唐代水利工程的修缮保护及调节分配在法律的监督保障之下日益完备。根据敦煌出土的唐《水部式》及《唐律疏议》、《大唐六典》等文献记载,唐代制定的水法主要有以管理水流的各项规章制度为主要内容,如《大唐六典》卷七《尚书工部》云:“水部郎中、员外郎掌天下川渎、陂池之政令,以导达沟洫,堰决、河渠。”还有《唐律疏议·杂律》中规定的对破坏水流管理行为的惩罚法。管理法从主动的方面加强管理,而惩罚法则着重于从被动的方面对违法者进行处罚,二者的目的都是消除水患,为预防水灾提供有效的保证。政府要求地方官以此进行管理。如江河决溢的发生多因堤防的毁坏,因此,保证堤防的完备是预防江河决溢的有效手段。而堤防的完备,一方面在于修建与维护,另一方面则必须严禁人为的破坏。为此,唐代水利管理法中规定了周密详细的堤防维修制度,要求长官负责,定期检查,根据情况,及时维修。《唐律疏议》卷二十七规定:“依《营缮令》,近河及大水有堤防之处,刺史、县令以时检校。若须修理,每秋收讫,量功多少,差人夫修理。若暴水泛溢,损坏堤防,交为人患者,先即修葺,不拘时限。”对不修堤防与决毁堤防的官员,惩罚法中设有专条,规定予以严厉的处罚,并视情节的轻重规定了处罚的标准。《唐律疏议》卷二十七《杂律》云:“诸不修隄防及修而失时者,主司杖七十;毁害人家、漂失财物者,坐赃论减五等;以故杀伤人者,减斗杀伤罪三等。”

在严格的法律威慑下,兴修水利成为地方官员的常见职责,尤其沿河、海、湖等地的地方官员对此十分重视,有案可查的唐人兴修的水利工程就有二百六十项之多。*邹逸麟先生认为这些水利工程共264项，主要建在水灾多发地区，如江南、河北、河南、关内、淮南五道拥有的水利工程项目分别是71、57、27、24、17，计196项，占总数的74%；另外，剑南、河东、山南、岭南、陇西五道共68项；还有的建在水灾易发地区，《从唐代水利建设看当时社会经济有关的两个问题》，《历史教学》，1959年第12期。这些水利工程按其形态和功能可分为四种类型:修筑堤坝,防捍江河、海潮;疏浚河渠,分洪泄涝;修建堤塘,时其钟洪;开渠引水,防止干旱等。[19]地方政府按照朝廷法律的要求,实行备荒救灾工作,并根据各地实际情况,适当做出调整,制定适合当地情况的水法。如太和八年王起任襄州刺史、山南东道节度使时,“命从事李业行属郡,检视而补缮,特为水法,民无凶年”[5]卷164。

第二，仓储建设。仓储主要分为义仓、常平仓、诸色仓等,以前两者为重。《大唐六典》卷三《尚书户部》条对义仓制度规定:“凡王公已下,每年户部据已受田及借荒等,具所种苗顷亩,造青苗薄,诸州以七月以前申尚书省,至征收时,亩别纳粟二升,以为义仓。”中央又置有常平署,有令、丞、监事等职,职掌:“常平令掌平籴仓储之事,丞为之贰。凡岁丰穰、谷贱,人有余,则籴之;岁饥馑,谷贵,人不足,则粜之”[20]卷20。地方义仓、常平仓粮食的征收主要依靠地方官府中的仓曹、司仓来完成。《大唐六典》卷三十《三府都护州县官吏》云:“仓曹、司仓参军掌公廨、度量、庖厨、仓库、租赋、徵收、田园、市肆之事。每岁据青苗徵税,亩别二升,以为义仓,以备凶年;将为赈贷,先申尚书,待报,然后分给。又,岁丰,则出钱加时价而罗之;不熟,则出粟减时价而耀之,谓之常平仓。”地方官员日常工作中还有监督、核查仓储之责。韦丹任江南道观察使时,查验备荒之仓储,发现“亡三千斛”,经过调查,发现是守仓之吏贪污为己用,遂严惩贪吏,保证仓储之物用在实处。[8]卷197穆宗朝还针对长吏盗用义仓粟的现象,以考核官吏的办法督促禁止。长庆四年(824)三月,制曰:“考满之日,户部差官交割,如有欠负,与减一选,如欠少者,量加一选,欠数过多,户部奏闻,节级科处。”并且允许各州义仓主管——录事参军对长吏的贪冒、胁迫行为“驿表上闻”。[4]卷520对盗用官仓的地方官一经发现,严惩不贷,《唐会要》卷五十八:“侍御史张元素奏庆州乐蟠县令叱奴骘盗用官仓,推逐并实。上令决之。”关于唐代仓储制度在救荒工作中扮演的角色与地位问题,已有丰硕成果问世,兹不赘言。

第三，劝耕农桑。《新唐书》卷五十一《食货志一》云:“永业之田,树以榆、枣、桑及所宜之木,皆有数。”《唐律疏议·户婚》云:“户内永业田,每亩课植桑五十根以上,榆、枣各十根以上。”唐中后期,均田制破坏,但政府依旧要求重视田间植树。元和七年(812),宪宗诏令天下州府民户每田一亩植桑两株,各级各负其责。《唐律疏议》卷十三《户婚》规定,“诸里正,依令:‘授人田,课农桑。’若应受而不授,应还而不收,应课而不课,如此事类违法者,失一事,笞四十;一事,谓失一事於一人。若於一人失数事及一事失之於数人,皆累为坐。”地方官应对属地的农业发展、百姓贫乏等情况有所了解,并且应及时劝督救恤。《大唐六典》卷三十《三府督户州县》:“京畿及天下诸县令之职……所管之户,量其资产,类其强弱,定为九等。其户皆三年一定,以入籍帐。若……虫霜旱涝,年收耗实……皆亲自注定,务均齐焉。……若籍帐、传驿、仓库、盗贼、河堤、道路,虽有专当官,皆县令兼综焉。”

第四，日常考课。在疆域辽阔的古代社会,单纯依靠帝王一个人的力量是不可能实现统治的,他们必须依靠与地方官员建立的“委托——代理”关系,以获得最佳效益,规避统治风险。为保证对官员约束的法律条文落到实处,唐朝将地方官员的活动与其仕途的升迁结合起来,以考课的形式进行检查。

唐代对于官员考课有着较为详细的规定,全国官吏考课的主管机关是吏部考功司。考功郎中判京官考,员外郎判外官考。每年又由皇帝指派大臣二员为校考使,给事中、中书舍人(或监察御史)为监考使,分别考课、监考京官、外官。[8]卷46《通典》卷十五《选举典三》中有“诸州县官人,抚育有方,户口增益者,各准见户为十分论,每加一分,刺史县令各进考一等。……若抚养乖方,户口减损者,各准增户法,亦每减一分降一等”。中唐以后,地方行政体制发生变迁,使职逐渐代替了正式官员的职能。考课的标准又有新规定,如对增设的地方军政长官观察使,“以丰稔为上考,省刑为上考,办税为下考”;团练使,“以安民为上考,惩奸为中考,得情为下考”;[8]卷49而地方长官对下属官员的评价标准仅依下列四项:一为“户口增加”,二为“田野垦辟”,三为“税钱长数”,四为“率办先期”。《水部式》中即规定“若用水得所,田畴丰殖,及用水不平并虚弃水利者,年终录为功过附考。”将地方备灾的水利兴修、田地开垦、户口数量与官员的升迁与否结合起来,以提高其救灾时期的工作效率。王仲舒为婺州刺史前,“州疫旱,人徙死几空;居五年,里闾增完,就加金紫服。”[8]卷161

(二)救灾时效保障之应急制度

第一，遣使巡行。陆贽追叙遣使渊源时云:“古者天子廵狩之义,以考国典,以观人风,在时多虞,或所不暇,乃命卿士使于四方,问人疾苦,廉吏善恶,苟副所任,则如亲临。”[21]卷5“自汉魏以来,水旱之处,必遣使巡问,以安集之。国朝因其制焉,亦命近臣慰抚,俾喻求瘼之意,用纾科敛之急。”[8]卷116《周礼·地官·乡师》中云:“以岁时巡国及野,而赒万民之艰厄,以王命施惠。”两汉继承。隋代以司隶台巡察地方,以六条视事,其中之一便是“察水旱虫灾,不以实言,枉征赋役,及无灾妄蠲免者。”[22]卷28两汉继承。唐代则发展为一种比较完善的遣使巡察制度。[23]这些使臣主要有御史郎官及专门使臣等。“郎官、御史,陛下腹心耳目之臣也,故出使天下,事无细大得失,皆俾访察,还以闻”。[8]卷153宪宗对御史、郎官巡察地方县政有关事项作了专门规定:“出使郎官、御史,所历州县,其长吏政俗,闾阎疾苦,水旱灾沴,并一一条录奏闻…并限朝见后五日内奏闻…所奏不实,必议惩责。”[18]卷62就是要求使臣既要了解地方吏治、也要了解百姓疾苦、水旱灾害的实际情况,并及时、真实的上报,否则严惩。

为使救灾活动落到实处,广泛地宣扬皇威,巩固因灾害而动摇的帝国权威,唐代遣使救灾的活动形成了一些具体的礼制规定：“凡四方及蕃夷有水旱蝗诸灾,皇帝遣使者持节至其地,宣制振抚,使者南面,地方长官或蕃国主北面,再拜,遂授制书。”[24]145-146使者面南背北显示了他们是代替帝王前来慰问遭灾百姓,而帝王则是代天履命,他们借此机会回应上天借灾害对自己的谴责,向百姓重申自己奉天承命的身份,天地君臣民在此事件上达成统一。这种礼制上的规定也便于从心理上加强百姓对皇权的顺从和官员政治使命的履行,便于救灾的顺利有效进行。

唐政府对于这种遣使循行、检查吏治以促进及时救灾的工作是非常重视的,所派遣的官员多是中央要员,或是六部主管,或是台谏长官,甚至中后期的宦官,由于与帝王的亲密关系,所起作用也不可忽视。有唐一代历朝遣使救灾总计82次之多,基本情况请参考表2。

表2 唐代遣使救灾表

从表2可以看出,以玄宗为界,唐代遣使救灾形成了一条鲜明的分界线,前期有62次,占总数的75%强。这是与唐朝中央的权威变化相契合的。安史之乱后,政府的号召力与权威性大打折扣,实质政治影响范围缩小,国家的经济中心偏向江南,实际统治区域缩小,因灾遣使循行也逐渐减少,至末期的懿宗、僖宗、昭宗、哀帝四朝,遣使彻底消失,相对应唐代的救灾时效也大打折扣。

第二，灾情奏报。地方上报灾情的制度可能始于殷周,甲骨中的求雨雪卜辞及记晴雨的记事刻辞,当是祈雨和雨泽奏报的记载。《周礼》也有地官之州长掌祈报,春官之小祝掌小祭祀以祈福祥、顺丰年、逆时雨、宁风旱的叙述。

《唐会要》卷六十三《史馆上》“诸司应送史馆事例”条云:“有年及饥,并水、旱、虫、霜、风、雹及地震、流水泛滥……户部及州县,每有即勘其年月日及赈贷存恤通报。”可见,地方的灾害及救灾情况要及时上报史馆备案。现在文献中所记载的灾害史料多是通过这种途径得以流传下来的。为保证所奏灾害的真实性,《唐律》卷十三《户婚律》规定:“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害之处,诸司应言而不言及妄言者,仗七十,复检不以实者,与同罪。” 其“疏议”云:“依令:‘十分损四以上,免租;损六,免租、调;损七以上,课役俱免。若桑、麻损尽者,各免调。’其应损免者,皆诸司合言。诸司,谓里正以上;里正须言于县,县申州,多者奏闻。”唐后期,鉴于地方瞒报成风,再次规定:“自今以后,所在时雨稍愆,有伤农苗,即仰长吏当时闻奏,如涉隐蔽,必节级处分。”[11]卷82而对查出的弄虚舞弊的地方官员也严惩不贷。大历十二年(777),关中久雨不止,京兆尹上报庄稼多有损伤,但是京城腹地的渭南县令却上报本地未遭损害,代宗在派遣御史巡察仍报无损的情况下,仍旧再次派员检覆,终于发现这是一起朝廷内外官员的联合舞弊事件,代宗对他们进行了处罚。[5]卷11贞元十七年(801)夏,京兆府好畤县“风雹伤麦”,德宗命使臣前往复查,使臣回报说当地所报不实,德宗大怒,“诏罚京兆尹顾少连已下”。而对及时上报者则予以鼓励,“比来诸郡论百姓间事,患在长吏因循,不为申请,不诣实,不患朝廷不矜放,有以不言受谴者,未有言而获罪者。”[11]卷481

在层层上报制度的严格性与出使官员的监督及严厉的法律制度威慑下,地方官员基本能如实上报各地发生的灾害情况,奏报的内容基本包括灾地、灾情及赈济请求等。例如,总章二年(669)七月,“冀州奏:六月十三日夜降雨,至二十日,水深五尺,其夜暴水深一丈已上,坏屋一万四千三百九十区,害田四千四百九十六顷。”[5]卷37贞元八年(792)秋,“徐州奏:自五月二十五日雨,至七月八日方止,平地水深一丈二尺,郭邑庐里屋宇田稼皆尽,百姓皆登丘塚山原以避之。” 元和八年(813)五月,“许州奏:大雨摧大隗山,水流出,溺死者千余人。”[5]卷37

狄仁杰长寿元年(692)被贬为彭泽县令,就当地的灾情向朝廷禀报,云:“彭泽九县,百姓齐营水田,臣方到县,已是秋月,百姓嚣嚣,群然若歉,询其所自,皆云春夏以来,并无霖雨,救死不苏,营佃失时,今已不可改种,现在黄老草莱度日,旦暮之间,全无米粒。窃见彭泽地狭……纳官之外,半载无粮……简有籍历,大半除名,里立项乡;班斑户绝。”[11]卷169类似的例子还有:“开元中,江南大水,溺而死者数千,郡以状闻。玄宗诏邬君载往巡之。”[25]卷391

在提供灾情的同时,地方也会向中央提出具体的赈济请求,如《全唐文》卷四百四十四《御史中丞刺史高公(武光)神道碑》“年谷不登,长安饿死相属……请出禁卫之米以颁饿者……翼日,饿隶复苏,人赖家给。”贞元十三年(797)三月,“河南府上言当附旱损,请借含嘉仓粟五万石赈贷百姓。”[4]卷160文宗开成元年(836)十一月,“忠武军节度使杜悰、天平军节度使王源中奏:‘当道常平、义仓斛斗,除元额外,请别置十万石,以备凶年。’从之。”[18]卷88地方官员的及时请求有助于减少中央与地方的信息不对称,使中央了解地方的真实灾情,有针对性地开展赈济。陆贽请求朝廷遣使赈济遭灾州县所依据的信息来源就是地方的申报,其云“盐铁转运及州县申报,霖雨为灾,弥月不止,或川渎泛涨,或溪谷奔流,淹没田苗,损坏庐舍,又有漂溺不救,转徙乏粮……丧亡流离,数亦非少”。[21]卷17

三 结语

救灾时效无论在当今社会还是古代社会都是至关重要的。与科技发达、交通便利的现代社会相比,古代社会在这方面的建设落后的多,但政府通过制度建设来缓解这种局面造成的困境,对各种备荒、救荒工作做出尽可能详细的规定,其目的就在于减少灾害信息传播过程中的拖沓迟缓现象,把握最佳的救灾时机,化解可能出现的被动局面,缓解灾害危机,这些努力在唐前期基本上是成功的,但在安史之乱后,由于政治、经济形势的变化,许多规定成为虚文,唐王朝在风雨飘摇中等待着危机的全面爆发,反映安定的政治环境对灾害救济的重要性。

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(责任编辑 贾发义)

MissingtheOpportunityandMissingtheEfficacy:DiscussiononDisaster-relievingTimelinessoftheLocalGovernmentinTangDynasty

LI Jun,HAN Li-min

(CollegeofEconomicsandManagement,ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100083,China)

The disaster-relieving timeliness is an important factor affecting the disaster relief work. Taking the T’ang Dynasty as an example, this paper analyzed the constraints which affected its disaster-relieving timeliness, including geographical distance, disaster relief procedure, quality of officials, market control, etc. and believed that in order to ensure the disaster-relieving timeliness, T’ang government carried out strict rules in daily disaster relief activities, which was mainly reflected in daily systematic management including hydraulic project, storage maintenance, agricultural promotion, daily assessment of officials, etc. and emergency management including dispatching reliable envoy to patrol the place, reporting the disasters, etc. It is of great significance to make research on the disaster-relieving timeliness in the ancient societies to the understanding the political history of T’ang Dynasty.

disaster relief;disaster relief procedure;dispatch reliable envoy to patrol the place;assessment of officials;report

2017-05-10

国家社会科学基金项目“历史时期气候变化对华北地区粮食生产与价格波动的影响”(13CJL008)

李 军(1976-),男,山东莱阳人,中国农业大学教授、博士生导师,主要从事农业经济史、农业经济理论与政策研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.06.005

K242

A

1000-5935(2017)06-0026-08