高校科研经费“放管服”改革对策研究

□（南京工业大学计划财务部江苏南京210009）

党的十八大明确提出 “科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，强调要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》明确要求高校进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以深化改革，更好激发广大科研人员的积极性。从2017年2月财政部、科技部对中央高校、科研院所现场督查的情况来看，《若干意见》政策落实效果不一，部分高校对政策研究不透，不敢出政策；部分高校因为决策流程复杂，单位、项目组和科研人员利益不统一等问题，对自主权落实不到位，仍寄希望于国家统一管、出细则；部分高校出现畏难情绪，不按规定对间接费用和绩效支出等做出细化规定，政策激励效果未能充分发挥作用。高校如何将“放管服”政策落实落地，如何接得住、接得好下放的权力是目前高校亟待解决的难题。

一、高校科研经费管理研究现状

国外关于高校科研经费管理的研究主要集中在预算管理、绩效激励、监督管理等方面，Turban Schubert（2009）认为通过对高校科研经费预算管理体系的改革与创新可以有效地提高欧美国家科研经费的利用效率。Wilson DK（2013）认为对科研人员的激励不应只放在科研成果产出环节，应将激励机制应用于预算环节。Diana Hicks（2011）认为高校科研经费管理制度应围绕绩效评价体系展开，基于绩效的科研经费管理可以调动高校科研人员的科研热情。Peter Newman（2013）认为，澳大利亚的科研环境在不断发生变化，必须打破固有的管理模式，推行适应当前需求的新型科研项目经费管理体制。

国内关于高校科研经费管理的研究较多，一些学者从高校科研经费管理存在的问题出发，探寻对策与出路，如吴其盛（2016）、王兴杰（2013）、张蓓蓓（2016）等。一些学者则从制度化视角，对高校科研经费管理体制和运行机制进行研究，如孙凌峰（2015）、周勇（2010）、李聪（2015）等。一些学者从强化预算、简政放权等角度探索高校科研经费管理的改革路径，如李亚鲁（2015）、李柏红等（2016）、张国兵（2015）等。 蒋业香（2009）建议建立一个将财务和科研进行对接的管理信息系统，实现各部门信息共享，对科研资金由申报立项至结项验收整个过程实施监控。徐孝明（2009）提出科研制度规定项目经费对劳务费的开支范围局限于临时聘用人员和学生，对于有工资收入的课题组成员则不能发放，严重打击了课题组成员开展科研工作的积极性。彭秋莲等 （2012）认为，高校应科学地编制经费预算、建立起经费信息化管理平台、设立专职岗位来管理科研经费、健全内部审计制度，对研究资金采用全程管理和绩效管理。

综上所述，国外高校科研经费管理的制度建设已较为成熟，其管理体系已较为完善，相较而言，国内学者对高校科研经费管理的制度与体系研究较多，对经费管理各环节具体管理过程中存在的问题研究较少，对科研经费如何监管如何控制研究较多，对如何放开如何发挥经费作用激发创新活力研究较少，对高校科研经费如何进行 “放管服”改革更是鲜少涉及。本文在对高校科研经费相关政策进行梳理的基础上开展高校科研经费“放管服”对策研究，以丰富高校科研经费管理的研究成果。

二、高校科研经费“放管服”具体内容

所谓“放管服”就是简政放权、规范管理、优化服务，中央对高校科研经费“放管服”改革的主要内容包括以下几个方面：

（一）简政放权主要内容。政府部门对高校科研经费管理权力的下放，包括三大方面：一是扩大科研项目资金管理自主权，包括项目预算调剂自主权、劳务费分配自主权、间接费用使用自主权、结转结余资金使用自主权和横向经费管理自主权等。二是给予高校更多的差旅会议管理自主权。高校可以根据实际需要，制定符合自身需求的差旅费管理办法。因工作需要，邀请国内外专家、学者和有关人员参加会议，对确需负担的城市间交通费、国际旅费，可由主办单位在会议费等费用中报销。三是下放高校科研仪器设备采购自主权。高校可自行采购科研仪器设备、自行选择科研仪器设备评审专家。对中央高校、科研院所采购的进口仪器设备实行备案制管理。

（二）规范管理主要内容。首先，高校需在国家政策允许的范围内制定科研经费内部管理办法，做好自我约束和自我规范，把项目预算调剂权、间接费用统筹使用权、劳务费分配权、结余资金使用权等权限落到实处。其次，高校要加大科研经费预算的审核力度，财务支出必须合理合法合规，同时，完善内部控制制度，做好风险防控，并做好科研经费绩效评价。最后，高校应实行信息公开，相信公众监督的力量，主动公开项目预算以及调整情况、资金使用（重点是间接费用、外拨资金、结余资金）情况、研究成果等情况。

（三）优化服务主要内容。高校相关部门应改进服务，简化流程，砍掉繁文缛节，为科研人员松绑减负，争取更多的研究时间，着力让经费服务于人的创造性活动。首先，应尽量减少检查评审，减轻单位和科研人员负担。同时，应注意降低监管成本，避免重复、多头、过度检查。其次，灵活选用服务方式，营造良好环境让科研人员潜心从事研究。再次，高校要积极推行科研财务助理制度，“让专业的人做专业的事”。最后，高校应制定符合科研实际需要的内部报销规定，充分运用信息化手段，更加快捷方便地为科研人员做好服务。

三、高校科研经费“放管服”实施难点

中央以及各地方政府出台科研经费“放管服”政策距今已有一段时间，但无论是从政府部门对高校政策落实督查情况还是高校政策出台情况来看，高校科研经费“放管服”政策落实情况并不理想，从高校实际情况来看，落实科研经费“放管服”过程中存在以下几个难点：

（一）高校科研经费自主权放开的尺度难以界定。目前许多高校都尚未出台科研经费“放管服”落实具体制度措施，主要原因在于难以把握科研经费自主权放开的尺度，如间接费用的管理，虽然间接费用比例提高了，但并没有明确给出提升的比例，高校需根据自身实际情况确定。劳务费的比例和支出范围也提高了，但有工资的研发人员仍然不能开支劳务费，其消耗的科研“活劳动”如何得到补偿并没有明确，而劳务费比例完全放开是否会造成使用失控、失范现象也是高校科研管理部门担心的问题。高校在放开科研经费自主权的同时还需考虑是否符合财政、审计、人事等各上级主管部门的政策规定。

（二）高校难以制定有效的监管措施。科研经费自主权下放到学校以后，更加突出了单位的法人责任，高校必须要有足够的责任担当意识，敢于触及高校、项目组、科研人员原有的利益关系，敢于信息公开并接受公众监督，才能将“放管服”落到实处。高校要接得住接得好下放的自主权，必须制定有效的内部管理措施才能避免“一放就乱，一管就死”。

（三）高校科研经费“放管服”政策落实难以组织协调。“放管服”政策的实施涉及到高校财务部门、科研管理部门、人事部门等部门，涵盖科研项目从申报到结题的全过程，需要各部门多级联动，共同制定管理制度，对于许多高校来说多部门的组织协调需要校级领导的牵头，在具体配合过程中也常常会出现矛盾和争端，因此许多高校迟迟未能出台“放管服”相关的管理制度。

四、高校科研经费“放管服”改革对策措施

从现有高校科研经费管理改革研究来看，关于如何有效落实“放管服”政策的研究成果不多，从高校实际政策落实情况来看，“放管服”改革存在很多难点。针对以上问题，本文从以下几个方面提出高校科研经费“放管服”改革的对策措施。

（一）加强高校科研经费“放管服”改革的组织领导工作。“放管服”改革可以有效提高科研人员的科技创新活力，提升高校的创新能力和水平，因此，高校应足够重视，建议由学校分管科研的校领导牵头，组织财务部门、科研管理部门、人事部门成立联合工作小组，合理划分各部门应承担和配合的工作内容。一般来说，高校差旅费、会议费等管理办法应由财务部门负责制定；高校科研管理办法、科技成果转化办法应由科研管理部门负责制定；高校间接费用、结余结转资金管理办法应由财务部门和科研管理部门共同制定；高校劳务费、绩效支出管理办法应由财务部门和人事部门共同制定。

（二）做好政策梳理与解读，制定全面的科研经费“放管服”改革管理制度。高校应梳理中央及所在省份科技创新“放管服”相关政策，归纳整理出目前高校在科研经费方面被放开了哪些权力，拥有哪些方面的自主权；在规范管理方面有哪些具体要求；有哪些新的服务方式可供借鉴使用。界定高校科研经费“放管服”的政策范围，厘定政策边界，在科研经费“放管服”政策范围内探索制定高校科研经费管理办法和相关的管理制度，通过制度设计提高科研人员的积极性，释放创新活力。

（三）完善高校内部控制制度和建立多位一体的监管体系。科研经费自主权放开以后，有效的管理制度是防止科研经费“跑冒滴漏”的关键。高校应找出科研经费管理的关键风险点并建立完善的科研经费内部控制制度，有效防范科技人员舞弊及滥用科研经费等行为。目前，高校内部控制制度规范正逐步建立，高校可将科研经费内部控制制度建设作为高校内部控制制度建设的重要组成部分。另外，高校还可以探索建立科研经费绩效评估、信用评级制度、信息公开制度、内部审计等多位一体的监管体系，通过绩效评估对科研经费的使用效益进行有效的监管，通过建立科研人员诚信系统和科研经费使用情况信息公开制度，可以有效发挥社会监督的力量，促使科研人员规范诚信使用科研经费。通过内部审计，及早发现隐患，降低科研经费违规使用风险。总之，通过建立多位一体的监管体系可以有效提高高校科研经费管理水平。

（四）建立高校科研经费“放管服”相关配套措施。高校科研经费 “放管服”要落到实处，真正发挥作用，提高科研人员的积极性和创造性，还需要高校财务部门、科技部门、人事部门等协同合作制定配套措施：首先，建立二级科研单位、科研管理部门、财务部门科研信息共享与服务系统，简化科研项目申报与管理流程，为科研人员提供一站式服务。其次，简化科研项目财务报销流程，在不违背制度的前提下，为科研人员节省时间，把更多的时间用到研究上。再次，财务部门与人事部门共同探索建立科研财务助理制度，为科研人员委派专门的财务助理，在项目预算编制和调剂、经费支出、日常报销、财务决算和验收等方面为科研人员提供专业化服务。最后，简化科研仪器设备采购手续，探索政府采购与自行采购相结合的设备采购方式，缩短设备采购时间。