国家贫困治理体系的供给侧结构性改革

2017-11-25吕方冯静

党政研究 2017年5期

吕方+冯静

〔摘要〕十八大以来，国家贫困治理体系“四梁八柱”的顶层设计逐渐形成，为各地打赢脱贫攻坚战提供了科学指引和政策保障。但政策落实环节，形式主义、官僚主义、弄虚造假等问题，不仅造成了政策执行低效，也影响着干部群众对国家精准扶贫政策的理解和认可。鉴此，通过供给侧结构性改革的思维方法，以贫困农户、贫困社区的需求为中心，优化精准扶贫的政策体系和执行体系，对于确保打赢脱贫攻坚战具有重要的意义。其中，重点领域在于以习近平扶贫开发战略思想为指引，提升对中国农村贫困问题及其治理的认识和理解，将政治优势发挥与全面深化改革统筹考虑，用好政府、市场、社会三种资源三种机制，促进贫困地区、贫困社区和贫困农户发展的内生动力形成。

〔关键词〕国家贫困治理体系；供给侧结构性改革；精准扶贫；习近平扶贫思想

〔中图分类号〕D632.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）05-0045-08

一、导论：如何理解“精准扶贫”的精准难题？（一）精准扶贫与国家贫困治理体系的创新十八大以来，在全面建成小康社会的背景下，以习近平总书记为核心的党中央科学研判当前扶贫工作面对的一系列新挑战和新问题，提出了在当前和今后一段时期的脱贫攻坚要以“精准扶贫”为理念基石，以增强国家扶贫开发政策对贫困地区、贫困社区、贫困人口多元化、差异化需求的回应能力为目标，构建新时期的国家贫困治理体系。通过中央和各级政府的不懈努力，以“精准扶贫”为核心的国家减贫治理体系的思想体系、政策体系、治理体系的顶层设计已经逐渐成型，我国减贫治理体系的四梁八柱已经搭建起来。自从2013年11月习近平总书记在湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念以来，总书记在随后的多次调研和会议中就精准扶贫发表了一系列重要论述，这些论述对精准扶贫进行了全面深刻阐述，渐渐形成了一个完整的理论体系。需要看到的是，习近平扶贫思想正是在总结我国30多年来扶贫工作经验、教训之上，准确研判目前中国贫困新形势所提出的方法论。针对过去主要通过规模化的政策扶贫带来的脱贫效应递减问题，习近平强调：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”〔1〕以精准化理念为核心要义，转变扶贫方式，实现从“大水漫灌”向“精准滴灌”的方式转变，以激发贫困地区、贫困群众内生动力为着力点，变“输血”为“造血”，引导人民主动致富，协调各方面力量，形成脱贫攻坚的合力，着力解决“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等一系列关键问题，在2020年以前实现消灭绝对贫困，贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，如期全面建成小康社会。精准扶贫要求将精准化理念作为扶贫工作的基本理念，贯穿于包括了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核在内的扶贫工作的全过程。在2013年“精准扶贫”治贫理念提出后，同年年底，中办和国办联合印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将建立精准扶贫工作机制列为深化改革、创新扶贫开发工作机制的重要工作之一，2014年，由国务院扶贫办领衔，制订颁布了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，在全国范围内推行精准扶贫工作机制，以这两个政策文本为核心，我国精准扶贫的政策体系基本框架开始慢慢显现。尤其 2015年下半年中央统一部署精准扶贫机制以来，党中央和国务院针对精准扶贫实践高频度地颁布实施了一系列配套政策，持续地完善精准扶贫政策体系。精准扶贫政策体系以“精准”为原则，要求“扶真贫，真扶贫”，针对精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个扶贫过程，提出了五个一批、六个精准等政策要求。精准识别是精准扶贫的前提，要求在精确识别贫困户和贫困人口的基础上，进行建档立卡信息统计。了解贫困群众真实的减贫需求后，进行精准帮扶，对症下药，重点通过发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。针对各级政府的精准管理，提出了扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准六大重点。精准考核过程要求建立贫困县、贫困户退出机制，通过群众满意度调查、指标量化等多个层次评估扶贫工作的开展成效，建立长效的脱贫机制。 “中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制是我国当前精准扶贫工作在治理结构上的基本安排。中央扶贫部门抓好精准扶贫工作的顶层设计、沟通、协调、指导和服务工作，省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责，完成“1+N”精准扶贫政策的二次设计，并确保责任制层层落实，省级党委和政府主要负责人向中央签署脱贫责任书。市县等基层政府在切实了解本地区贫困形势和资质禀赋的基础上，对症下药，根据中央精准扶贫原则形成具体的操作文本，落实政策执行，确保资源和政策切实落到真正贫困的地区和农户，建立贫困县退出机制和脱贫攻坚考核机制，真正让贫困地区群众拔掉穷根。随着中央扶贫政策的相应出台和各级政府脱贫攻坚工作的细化完善，新时期的扶贫攻坚逐渐形成了一套中央、省、市县包括基层乡村多层级责任清晰、各负其责、合力攻坚的精准扶贫的治理体系。从3年多脱贫攻坚各地成功脱贫经验来看，习近平扶贫开发战略思想是具有科学性、指导性的，我国的精准扶贫政策体系、治理结构是具有有效性和合理性的。（二）精准扶贫实践中的“精准难题” 通过3年多的扶贫攻坚，各级各地的精准扶贫工作机制已经初步建立，各项扶贫政策平稳推进，贫困人口总量持续减少，我国的精准脱贫实践总体上取得了不错的成效，但依然需要清醒而理性地认识到，一些地方在精准扶贫工作开展过程中存在着各种倾向性问题，影响着精准扶贫工作有效开展成效和群众满意度。就目前的基层扶贫实践现实来说，我国精准扶贫工作出现了诸如扶贫对象弃真纳伪、扶贫项目和资金指向不清等“精准难题”。〔2〕毋庸置疑，贫困治理是一项复杂的系统工程，脱贫攻坚不仅涉及中央和各省市县的政策安排与执行，还依赖着市场、社会中的多元主体合作参与。但要看到，政府是扶贫攻坚的主导力量，我国当前农村减贫工作的行动框架由各项惠农政策和减贫制度安排所支撑。从贫困治理角度来看，政府的减贫行为是否出现偏差是能否解决“精准难题”的首要问题。根据实践情况，政府层面的“精准难题”主要体现在三个方面：其一，填表扶贫、数字扶贫，为了政绩弄虚作假，强行摘帽，文山会海、用会议落实会议、用文件落实文件的形式主义；其二，以行政思维替代贫困治理思维，层层加码；脱离群众、脱离实际的官僚主义；另外，作为上述两方面问题在减贫成效上的延伸，部分地区的扶贫工作没能真正满足群众的脱贫需求，贫困农户不理解扶贫政策，不配合扶贫工作，造成扶贫开发群众满意度不高。同时，部分干部得不到来自群众层面的激励反馈，在失败的群众工作交互中逐渐丧失对扶贫工作的干劲，甚至对国家精准扶贫政策也出现不理解、不认同。基层减贫实践失去基层干部和贫困群众两方面的积极性，自然难以取得成效。综上所述，这些基层实践中出现的“精准难题”成为国家精准扶贫政策落实时的首弊，极大地影响着精准扶贫工作开展的成效。从文件梳理来看，自2013年来，知识界对精准扶贫做了大量的理论和实践研究，而脱贫工作中所遇到的“精准难题”作为一种问题导向，也成为目前政界、学界所共同关注的焦点问题领域。综合来说，关于扶贫实践中“精准难题”的成因，主要存在三种解释路径：一是基于基层的现实特征论述，认为基层事务本身具有极强的偶发琐碎的特征和复杂性，无法通过自上而下的规则化治理统一解决；〔3〕二是从精准扶贫的政策和机制本身进行解释，认为精准扶贫政策本身具有悖论，而扶贫对象的差异性会引发精准难题、〔4〕作为一项社会政策本身具有着瞄准偏差，精准难题的形成应延伸到瞄准技术、政治维度和文化层面等多个分析维度；〔5〕三是从精准扶贫的执行体制出发，认为央地科层体制、〔6〕基层治理情境〔7〕等都在一定程度上构成精准难题的成因。以上的学者论述从不同层面回答了我国精准扶贫工作实践中为何出现各种精准难题，从已有研究对精准难题的总体切入角度来看，侧重于实践的问题导向，从为何出现精准不到位的前设问题出发，探讨在农村治理和政策设计、执行等方面出现的偏差。但实际上上述解释，难以全面地回答何以很多地方精准扶贫又取得了实绩。需要看到，从2013年精准扶贫工作开展以来的3年间，存量贫困人口不断减少，各式扶贫创新取得成效是扶贫攻坚的主要方面，减贫治理的成功经验总结对继续开展精准扶贫工作，确保接下来3年如期脱贫尤为重要。而从成功经验来看，在全面建成小康社会的背景下进行脱贫决战，首先要高度认识脱贫攻坚战略意义，对脱贫攻坚的内容、目标、方法等多个方面形成科学的认识体系，是科学部署扶贫任务、有效开展扶贫工作的前提条件。其次，根据中央和省级精准扶贫的顶层设计和“二次设计”的原则，围绕着切实提高贫困群众内生动力的落脚点，因地制宜地进行政策再设计，是县域层面落实国家政策、传递扶贫资源的关键环节。最后，县域层面的政策传递是扶贫攻坚的“最后一公里”，直面贫困群众，基层政府政策执行力好坏与否，直接决定着精准扶贫工作的开展成效大小。二、脱贫攻坚供给侧结构性改革的内涵与意义（一）作为一种思维方法的“供给侧结构性改革” “供给侧结构性改革” 首先是中央为了适应和引领我国经济发展的新常态在经济领域所提出的改革发展战略，具有其特定的内涵。具体来说，我国奉行改革开放的经济发展战略以来，通过不断的农村和城市经济体制改革，飞速的经济增长形成了独特的经济现实，在取得巨大发展成就的同时也产生了生产成本上升、产品供需错配、资本边际效率下降、市场机制运行不畅等结构性病症，供给侧结构性改革便是在此形势下的药方。通过提高供给体系质量和效率，转变发展方式，找寻新的经济增长点。综上可以清晰地看到，“供给侧结构性改革”的基本思路是从供给侧着手进行大刀阔斧的结构性改革，提高供给层面的质量和效率，以回应出现的新形势、新变化。遵从这个基本思路，我国的扶贫开发经过近40年的发展，也形成了独特的“贫困新常态”：2017年中央一号文件指出，我国目前农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。具体到贫困现实来说，主要表现在农村的存量贫困分布连片化和减贫需求复杂化差异化等结构性变化。作为应对，我国的减贫治理也需要不断创新政策供给回应多元的政策需求。落实精准扶贫的各项要求，在贫困治理中践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，持续稳定地提高贫困农户内生动力，创新脱贫方式，跨越当前面临的精准难题，确保打赢实现全面小康社会的决胜战。用脱贫攻坚供给侧结构性改革的思维方法嵌入当前的贫困研究，可以看到，通过有效的政策干预，破除制约贫困地区发展的短板因素，促进政策供给对多元化、差异化需求的有效回应是贫困研究的主要议题。围绕着这个议题，减贫理论不断发展、减贫政策实践不断创新。我国贫困治理工作重点的调整，重点体现了我国贫困政策的多元演化趋势。改革开放到现在近40年的扶贫期间，我国政府对贫困的认识从单一的经济收入贫困提升到经济、文化、能力、权利等多维贫困观；扶贫对象经历了“整体农村”到“贫困县”最后“到村到户”的细化瞄准过程；扶贫主体也由政府主导的扶贫开发到构建政府、市场、社会协同发力的大扶贫格局。〔8〕无论是对贫困概念的认识，还是贫困对象和扶贫主体的识别，都经历了多维细化的过程。依照脱贫攻坚供给侧结构性改革的思路考察我国扶贫政策的演变，便不难发现，创新减贫政策供给，提高政策供给对多元减贫政策需求的回应能力，可以说是我国减贫政策研究和减贫实践的“母题”。具体到新时期的精准扶贫工作，在中国农村贫困治理语境下，脱贫攻坚供给侧结构性改革的实质是以习近平扶贫开发战略思想为指引，进一步提升对脱贫攻坚的认识和政治站位，以务实的工作作风，深入推进各项改革、各项政策落地，从而提升国家减贫政策的实践成效，提升人民的满意度和获得感。（二）脱贫攻坚供给侧结构性改革的意义需要认识到的是，脱贫攻坚“供给侧结构性改革”在战略定位上以一种思维方式指导精准扶贫工作的开展，并不是简单的中央发展策略安排的新提法，而是需要在切实的贫困治理实践中用以提升对贫困形势认识、指导精准扶贫实践的重要方法，其意义和价值值得在不断的减贫实践中去认识和检验。从减贫实践的角度，推进脱贫攻坚供给侧结构性改革至少在以下三个方面具有着重要的现实意义和理论价值。首先，通过创新减贫政策供给，及时发现减贫中的实践偏离，并予以即时反馈，在确保扶贫工作方向和过程上的“精准”。以“精准扶贫”为核心要义的扶贫开发是脱贫攻坚供给侧结构性改革思路在新时期的回应。精准扶贫开展以来，中央机关层面的文件颁布已逾百数，持续的政策供给不光在政策执行中提供指导和基本路径，在政策实践出现偏差时也能即时反馈，及时纠偏。例如国务院在及时察觉脱贫攻坚过程中出现的形式主义、层层加码等实践问题后开展了全国范围内的扶贫开发再回头反思动员。其次，脱贫攻坚供给侧结构性改革要求在扶贫开发中从结构短板发力，以解决突出制约问题为重点。习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话指出，深度贫困是目前贫困治理的“坚中之坚”和“最突出短板”，贫困人口在深度贫困地区分布广、贫困程度深、脱贫难度大，集中体现在基础设施落后，村两委班子能力弱，大多数缺乏集体经济，贫困发生率仍然超过20%。〔9〕在当下和今后一段时期内，脱贫攻坚供给侧结构性改革意味着政府要强化支撑体系，加大政策倾斜，聚焦深度贫困问题，求真务实，利用政策组合拳，实现深度贫困地区的有效治理。最后，通过不断的政策解读和宣传，深化脱贫攻坚供给侧结构性改革的认识，有利于提高基层干部对精准扶工作的战略认识，“真心扶贫”，坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线工作作风，“一户一策”落实精准扶贫，真正满足贫困群众的多元需求，用扶贫的精准度提高群众的满意度。三、脱贫攻坚供给侧结构性改革的重点领域（一）县域贫困治理能力建设按照“中央统筹，省负总责，市县抓落实”的统一扶贫部署，中央扶贫政策的“顶层设计”和省级精准扶贫的“二次设计”最终由县域政府负责具体贯彻落实。2013年后，绝大部分的扶贫资源交由贫困县自主整合，除涉及国计民生等重大项目外的相当一部分扶贫项目和扶贫资金审核权限下放到县，全国范围内逐渐开展了责任、权力、资金、任务“四到县”的农村扶贫开发创新机制改革。〔10〕县域政府从“跑项目，申资金”中抽身出来，更为灵活地整合和配置扶贫资源，县域贫困治理成为国家扶贫资源和政策传递的基本单元，可以说，在我国贫困治理的体系安排下，县域贫困治理的能力直接决定着精准扶贫工作开展成效。中央的各项政策部署能否下沉至贫困群众，和县一级政府及官员能否科学统一认识，合理安排政策体系，切实执行政策息息相关。总的来说，县域贫困治理能力建设至少包括以下三个方面的内涵。首先，确保脱贫攻坚取得成效的前提在于形成科学的认识体系，基层政府和官员对政策的理解深度和重视程度决定政策执行的力度。精准扶贫首先要求干部群众思想认识上的精准，把握扶贫攻坚工作定位，坚持科学认识对治理行动的方向指导。提高科学认识，加强认识体系建设的重点在于两方面。其一，加强对习近平总书记扶贫开发战略思维的认识。回归总书记治国理政文本，系统学习以人为中心的发展理念和精准化理念。准确把握以人民为中心的发展理念是马克思贫困理论人学思想和中国传统民本思想在当代的继承与发展，是中国特色社会主义本质的体现，正如习总书记所说：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”〔11〕真正认识“两不愁、三保障、三基本”的精准扶贫理念，以增强贫困群众内生动力为落脚点，使贫困人口更多更好的参与到国家的发展事业，共享发展成果。其二，从以脱贫攻坚统领社会经济发展全局的高度进行战略定位，2015年召开的中央扶贫开发工作会议，立足于“十三五”新起点，向全党全国发出新的动员令，各级政府立下“扶贫军令状”，全面展开了消除绝对贫困、決胜小康的精准扶贫工作。党的十八大后特别是2015年以来，中央已经把“脱贫攻坚”提升到了“务必打赢的攻坚战”的新高度，这充分说明党中央、国务院已把脱贫攻坚上升为国家战略。基层干部必须提升对精准扶贫的政治认识高度，把扶贫开发工作放在重中之重的核心地位，把脱贫攻坚工作摆上重要议事日程，下足一番“绣花”的功夫。其次，县级承接国家和省级各项政策，直面人民群众，处于承上启下的关键位置，如何对国家和省级层面的各项政策部署进行政策再设计，形成契合地方实际的操作文本，影响着扶贫政策绩效的良好发挥。研究者发现，国家和省级发布出台的政策文件往往具有纲领性、指导性，在贯彻政策落实环节经历着县域政府的细化“转译”，〔12〕以保障国家政策符合地方实际需求，在防止政策“失真”的同时达到“保值”。因此，减贫“政策下乡”对基层政府的政策再设计和操作化提出了高要求，县域政府在系统理解国家和省级减贫政策文本和政策精神的同时，要兼顾地方减贫实际需求和资源禀赋，坚持把“实事求是”的思想路线和“从群众中来，到群众中去”的工作作风结合起来，实事求是，解放思想，真情扶贫，认真了解帮扶对象的真实情况，杜绝越俎代庖替帮扶对象做主和 “一刀切”式项目扶贫的现象。坚持问需于民、问计于民，提高贫困群众在县域政策体系形成环节的公民参与。最后，从政策落实的角度来说，基层的政策执行是国家政策和公共服务传递的末梢，政策执行能力的高低对于国家治理成效的大小至关重要。〔13〕在我们讨论哪些是精准扶贫的最佳方式进行相关顶层设计时，往往默认政府是有执行相关政策的，但事实并不一定是这样。许多情况下，有些结构设计明确、资金资源到位、并且在其他市县地区取得过成功公共服务政策，因为基层政府机构和官员缺乏有效的政策执行力而没有取得预期效果。〔14〕县域政府在精准扶贫工作推进的同时，要围绕各级干部和相应主体进行能力建设，回归习近平扶贫开发战略思维，提升干部对贫困概念的认识，总结近40年的扶贫开发历程中的经验教训，创新减贫方式，在坚持激发脱贫动能，尊重贫困群众减贫需要的原则上，运用超常规思维和手段，灵活变通地执行政策。此外，作为国家的一项公共政策，精准扶贫工作开展内在地要求建立相应竞争、激励和监督机制。结合深化行政体制改革的背景，强化扶贫实绩和官员考核指标的链接，强化上一级政府和群众的监督，在激励竞争、督查落实、执纪问责等方面进行配套改革，建立起一套层次清晰、责任明确的高效扶贫开发运作体系。（二）主动适应农村改革与发展消除绝对贫困、全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。农村社区是当前国家扶贫政策和贫困人口最密集的集合场域，脱贫攻坚供给侧结构性改革作为我国当前贫困治理的主要推进方式，需要不断地在更为宏观的历史性、结构性语境中动态的考察。在减贫初期，我国农村反贫困主要是通过广泛的农村体制改革推进的。研究发现，以土地家庭承包经营为基础的双层经营体制的建立、农产品价格和市场的放开与乡镇企业的发展，切实解放和发展了生产力，大面积缓解了农村贫困问题；〔15〕2003年后，中国政府开始了以调整国民收入分配格局为主的综合改革。〔16〕出台的大量有关农村工作的法律、法规和政策，通过改革财政、金融、征地和农村社会保障制度，资金、资源和政策全面倾斜农村，调整收入分配，促进农民增收，在此阶段的农村改革中，农村扶贫资金和涉农资金渐渐整合，专项扶贫模式的体制障碍得到削减，金融下乡、产业扶贫、就业促进等工作有序推进，专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫格局逐渐清晰。由此可见，从1987年我国开始通过政策实施和行政手段开始进行大规模的扶贫开发工作至今30年间，我国贫困治理的调整和农村改革与发展是具有高度耦合性的，将中国农村贫困问题置于中国农村改革与发展的历史语境中认识，是中国贫困治理道路近40年的一个基本经验。〔17〕扶贫攻坚要在农村改革与发展的背景下认识农村贫困治理，将改革、发展与富民统一起来，一切以促进人民参与和分享改革成果为出发点。农村减贫与发展并不仅仅囿于农村场域，统筹城乡发展是推行农村改革不可偏废的另一面。在统筹城乡发展的视角下推进农村扶贫要求扶贫工作主动适应城镇化发展的趋势，因势利导推动城乡统筹发展，推动小城镇建设，拓宽贫困人口就业和增收渠道。一方面，不断改革与二元城乡户籍制度挂钩的福利、医疗、教育等阻碍体制设计，奉行一种以人为本为核心的更为公正的改革趋向，在小城镇的空间设计、产业布局上推行以人为中心的城镇化思路，抓住外出务工人员返乡就业创业的机遇，承接产业转移，促进农村人口就近城镇化。另一方面，统筹城乡发展并不意味着鼓励农村劳力离乡离土，放弃农村，在新时期农业现代化的视角下，综合化发展集体产业，创新农村发展模式是农村减贫的新导向。习总书记强调，在具体的农村扶贫中，要以更精准的举措和“超常规”的思维统筹乡村建设。例如，2017年中央一号文件中，田园综合体作为乡村新型产业发展模式推荐试行，主张以地方政企协作，商业化设计和运作农村社区，利用农村独特的禀赋，发展现代农业和休闲旅游，构建田园特色小镇，吸引城市人口进行旅游、消费，原住民、新住民、游客这三类人群共同营造新型乡村。跨越化利用农村资产和发展集体经济，统筹城乡发展。（三）善用政府、市场与社会三种机制贫困的成因具有综合性、复杂性的总体特征。因而，有效的贫困治理，意味着在系统性的思维下，运用协同力的观点，统筹扶贫开发多元行动主体的积极行动，形成改善贫困地区、贫困社区、贫困农户发展环境，提升其内在动能的合力。因此，就凝聚扶贫资源、形成攻坚合力而言，县域政府贫困治理需要善用政府、市场与社会三种机制。就目前我国广大贫困地区现实来看，贫困地区产权保护、社会安定、基础设施和公共服务等基本的法制环境和公共物品供给的完善程度都存在着明显的缺陷，能否完善基础设施建设，为扶贫攻坚提供合理的政策体系，对于基层贫困治理尤为重要。因此，从政府的角度来看，需要厘清政府角色的边界和政府减贫政策的目标，增强多元主体减贫行动的协同性，提升政策供给对政策需求的回应性，以及巩固减贫成果的长效性。具体而言，消除贫困是第一民生工程，是政府的重要职责之一。中国减贫实践中经历着一般性经济增长所带来的人口脱贫增收能力下降和涓流效应减弱的问题，〔18〕政府应当发挥积极的社会保护职能，加强各类法律法规和政策供给，为市场机制在扶贫资源配置中发挥作用保驾护航，同时加强社会保障制度建设，完善制度兜底，建立有效的社会安全网，补齐农村扶贫工作中最突出的基础设施和公共服务短板。另外，从我国目前的扶贫攻坚工作开展实效可以看出，以政府行为为主导的专项扶贫特别是产业扶贫，仍然是新时期促进贫困群众增收的主要力量，政府在何种程度上因地制宜谋划专项扶贫，链接社会、市场、个人各方资源，优化劳动力、土地、产权、资本等潜在生产要素配置，是否能够更具指向性、更为精准地回应差异化的需求，决定了政府减贫政策的有效性。利用好市场机制参与扶贫开发，意味着要灵活运用好市场机制，拓宽扶贫开发的资源渠道，发挥市场的资源配置领域的基础作用，弥补当前政府减贫治理领域的低效率和片面弊端。自改革开放开始，我国经济体制改革的核心便是建立社会主义市场经济，让市场机制在我国的社会、生活、文化等多个资源配置领域都发挥基础作用。具体到扶贫开发工作，我国在《国家八七扶贫攻坚计划》中开始呼吁一种政府主导、社会各方面力量参与的一种扶贫方式，一些以央企为中心的企事业单位开始以帮扶的形式参与到我国的扶贫事业中来，市场作为一种资源配置方式，具有灵活性、适应性和互利性的特点，能在新时期的扶贫工作中，激发农村劳动力和农副业优势。同时，公共经济学的研究表明，在一些非公共物品领域，市场机制对于多元需求的回应和对于各种资源的调动能力比政府更具优势。〔19〕鉴于此，让市场机制在扶贫领域发挥作用，对提升扶贫工作效率、发挥全社会合力具有重要的意义。运用好社会机制参与扶贫开发涵盖着两方面要求。一方面，广泛动员社会力量和贫困群众参与攻坚扶贫，除了可以最大限度聚集财力物力，克服脱贫攻坚中资源总量的约束外，也能够在一定程度上克服官僚主义、表面脱贫等精准难题，激发群众脱贫的积极性，变“要我发展”为“我要发展”，摆脱穷志、穷根，从根本上促进贫困社区和贫困人口内生动力的形成。另一方面，创新社区治理，深化基层治理体系改革，确保各项扶贫政策执行到位。研究者发现，在我国压力传导型体制下，多重治理情境影响下的地方政府出于应对行政指令和谋求自利的立场下采取多元化的行动策略，地方精英游说影响着基层政府政策“操作文本”的形成和执行过程。〔20〕基层治理中的“弹性手段”，使得精准扶贫政策落地发生扭曲，出现“瞄准偏差”“精英俘获”等问题，无法达到预期成效。需要重视的是，我国的政府扶贫工作以专项扶贫为主线，项目制是扶贫实践的基本模式，而基层民众的参与受限和基层政权组织的自主空间被压缩等，是项目制基层实践困境的主要表现形式。〔21〕鉴于此，我国应继续采取资源下放，微观放活的基层治理模式，形塑契合当前乡村减贫需要的新的基层治理体制和减贫工作机制，创新驱动扶贫发展，催生更多因地制宜的精准扶贫模式，保护基层减贫创新的更多可能性。四、讨论与总结：中国国家贫困治理体系现代化从改革开放以来，我国贫困治理体系因应不同时期贫困形势的变化和需求，进行了持续地适应性调整。新时期以来，脱贫攻坚供给侧结构性改革，不是另起炉灶，而是坚持在实践中全面贯彻落实习近平总书记扶贫开发战略思想，以总书记治国理政新理念新思想新战略，指引脱贫攻坚取得实效。体现了中国国家贫困治理体系持续自我发展、自我完善的能力，体现了我国党和政府执政为民的责任感和担当。脱贫攻坚供给侧结构性改革，将为打赢脱贫攻坚战提供更为坚实的思想保障、政策保障和执行力保障。可以说，中国国家贫困治理体系不断自我完善的反思性是中国减贫治理体系优越性的体现，在自上而下的压力传导型体制下，持续的向基层政府授权的运作模式能够结合实践中出现的问题，及时纠偏和调整，体现出强大的韧性。这种“自我反思性”在中央层面自上而下发起的多轮“精准扶贫回头看”和“精准扶贫再回头”的专项治理，针对识别精准度的问题和迅速调整慢性病的门诊报销政策及其与其他医疗救助制度的冲突衔接上得到突出体现。〔22〕国家贫困治理体系现代化，不仅仅对认识体系、政策安排和治理结构上提出了科学设计的要求，更值得重视的是，要直面和着力解决新时期扶贫攻坚实践中出现的问题。在现有和将来的减贫治理中，各式各样的类似于“精准难题”的问题将依旧存在，应继续思考如何纠正当下扶贫开发中存在的问题，尽可能避免各种减贫“后遗症”。避免政府公信力流失，避免群众误解党的政策；避免扶贫养懒汉，影响社会风气；避免各种形式主义，避免干部队伍对脱贫攻坚产生曲解误解；避免形成“堆盆景”“派指标”等扭曲的政绩观，真正从形成扶贫开发的内生动力、夯实党的执政基础、完善基层治理体系、提升治理能力高度理解脱贫攻坚，将广泛的扶贫开发实践转化为日后提高政府效率的经验和学习机会的可能性。国家贫困治理体系的现代化要求通过供给侧结构性改革的思维方法，以贫困群众的真实减贫需求为中心，优化精准扶贫的政策体系和执行体系，重点着力于县域贫困治理能力的建设，从农业现代化、农村改革、城镇化和深化改革的大背景之下，思考如何善用政府、市场、社会三大机制整合扶贫资源，助力扶贫开发，形成通力协作又各司其职的大扶贫格局。endprint

〔参考文献〕

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〔7〕〔20〕吕方.治理情境分析：风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究〔J〕. 社会学研究，2013，（2）.

〔8〕黄承伟，覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫〔J〕. 开发研究，2015，（2）.

〔9〕黄承伟.决战深度贫困势在决胜〔DB/OL〕. http：//www.cnfpzz.com/column/fupinbobao/jiandanglika/2017/0728/11376.html

〔10〕李培林，魏后凯.中国扶贫开发报告（2016）〔J〕. 经济学动态，2016，（12）.

〔11〕习近平.在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话〔A〕.做焦裕禄式的县委书记〔C〕. 中央文献出版社，2015.15.