央地财政：十二个字的深意

刘琳

权责清晰是前提，财力协调是保障，区域均衡是方向。

“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”仅仅78个字，党的十九大报告从全局和战略的高度，为建立现代财政制度指出了新的方向，明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。

其中，央地财政关系有着举足轻重的意义。有专家指出，科学规范的中央和地方财政关系事关区域均衡发展和国家长治久安，必须有清晰的财政事权和支出责任划分原则、合理的财力配置和明确的目标导向。

央地财政关系摆上首位

十九大报告关于“加快建立现代财政制度”的表述中，首先提到的就是央地财政关系。“这说明，目前对于我国财政体制改革而言，央地财政关系改革是最重要的内容，也是最重要的目标。” 中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对《财经国家周刊》记者说。

重要性从何而来？ 这首先取决于财税改革的内在逻辑：

2014年出台《深化财税体制改革总体方案》，预算制度、税收制度以及建立事权与支出责任相适应的制度成为环环相扣的三项改革重头戏；

2015年1月1日开始实施新《预算法》，全口径预算、建立跨年度预算平衡机制、预算公开等多项预算改革得以实现；

2016年5月1日，全面推开“营改增”，税收制度改革向前推进了一大步。

“这些努力，为更好理顺央地收入、以及事权和支出责任打下了基础，让央地关系的进一步调整具备了更充分的条件。”杨志勇说。

与此同时，人们发现财税制度改革棋至盘中，央地财政之间不清晰、不协调、不均衡的现象，已经成为很多社会经济问题的深层原因。

地方债便是一个典型的体现。今年7月召开的第五次全国金融工作会议对地方债问题特别关注，指出要严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。“比如教育、医疗、民生工程、社会福利等方面都要地方政府安排各类配套资金，使地方财政特别是基层财政入不敷出，一些资金只能通过举债筹措。”中国财政科学研究院研究员于长革说。

化解地方债高企的困局，除了依靠“严控”举措，根本上还是需要对央地财政关系进一步调整和平衡。

十二字新要求

十九大报告用十二个字定位了未来的央地财政关系：权责清晰、财力协调、区域均衡。

“这十二个字提出来，把握住了过去四年央地财政关系改革中的几个痛点，也为未来的改革提出了新要求、新方向。”中国社会科学院学部委员、经济研究所所长高培勇说。

有专家表示，当前和今后一个时期中央和地方财政关系的构建，权责清晰是前提，财力协调是保障，区域均衡是方向。

先看权责清晰。事权和支出责任在央地之间究竟该如何划分，是央地财政关系必须回答的问题。2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》出台，随后辽宁、山东、广东等地相继推出地方版本。

方案虽有，执行却未必容易。中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华表示，国务院文件提出了方向性意见，对地方财政事权的划分细则，需要各地出台更为详尽的方案。

再看财力协调与区域平衡。观察财政收支数据可以发现，伴随着“营改增”等税制改革的深入推进，地方政府收支矛盾正在凸显。2017年前三季度，地方一般公共预算本级收入为70757亿元，同比增长10%，而地方一般公共预算支出则高达130776亿元，同比增长11.9%。

整体数据之下，各地“有饱有饥”。2016年，中国财政科学研究院对我国东北、东部、中部和西部的7个省份的调研显示，去年前三季度，浙江、广东两省的市县（区）一般公共预算的财政自给率最高，达到68.6%。东北地区则最低，仅有32.7%，西部地区也处于较低水平，自给率为39.2%。

有专家表示，未来的改革目标是要形成中央与地方合理的财力格局，为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障。

在中银国际研究有限公司董事长曹远征看来，区域均衡不仅意味着缩小不同地区的财力差距，更是强调各地基本公共服务的均等化，要增强城乡、区域发展的协调性。

哪些政策值得期待

在十二字新要求之下，央地财政关系改革被赋予了重大使命。未来有哪些政策值得期待？

更为清晰的财政事权和支出责任划分或将提上日程。目前各地对于事权的划分有不同方式，比如高等教育事权，有的省份将其列为省级财政事权，有的省份则列为省级和市县共同财政事权。

上海財经大学公共经济与管理学院副院长付文林表示，各地根据自己的特点进行有针对性的事权划分本身是一件好事，但相比事权划分的清单，更重要的是对事权与支出责任的划分建立起清晰的原则体系，才能最终实现财政管理体系的现代化。

有专家表示，财政事权和支出责任划分模式应落在中央领导、合理授权、依法规范、运转高效这几个定位之上，在处理好政府和市场关系的基础上，按照体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为等原则，合理划分各领域中央与地方财政事权和支出责任，成熟一个、出台一个，逐步到位。

财力协调上，政策重点将落在央地收入划分体系的建设上。有专家表示，在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，要科学确定共享税中央和地方分享方式及比例，适当增加地方税种，形成以共享税为主、专享税为辅，共享税分享合理、专享税划分科学的具有中国特色的中央和地方收入划分体系。

“比如，部分消费税品目的计征环节和收入归属的调整，就值得关注。”上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群说。

转移支付改革也将更有力度。除了扩大一般性转移支付规模，建立健全专项转移支付的定期评估和退出机制也是未来的政策重点。

在区域均衡方面，财政困难地区将成为关注重点。有专家表示，人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务事项将成为政策重点，要合理制定这些基本公共服务的保障基础标准。在充分考虑地区间支出成本因素的基础上，将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间，加快推进基本公共服务均等化。

此外，要根据东中西部地区财力差异状况以及各项基本公共服务的属性，对这些基本公共服务共同财政事权的支出责任分担方式进行规范。