关于国家级新区的宏观立法思考

王 攀 吴 昊 姜 鼐 孙 卓

(1.沈阳师范大学 辽宁 沈阳 110000;2.沈阳市皇姑区法院 辽宁 沈阳 110000;3.沈阳市于洪区人民法院执行局 辽宁 沈阳 110000;4.沈阳市中级人民法院 辽宁 沈阳 110000)



关于国家级新区的宏观立法思考

王 攀1吴 昊2姜 鼐3孙 卓4

(1.沈阳师范大学 辽宁 沈阳 110000;2.沈阳市皇姑区法院 辽宁 沈阳 110000;3.沈阳市于洪区人民法院执行局 辽宁 沈阳 110000;4.沈阳市中级人民法院 辽宁 沈阳 110000)

目前国际上设立经济、自由自贸区的通行做法是设立新区之前制定好完善的法律，遗憾的是，我国没有专门的经济法、自由贸易区法、国家新区法，在没有法律的规范作依托情况下，新区的存在不免会无名无分陷入尴尬的境地。

立法;新区;法律体系

前言

有效地控制行政权力，前提是行政主体能够合法有效地行使权力，规范和完善新区的立法，确立新区行政权力正当性的首要条件是疏通理顺清国家级新区的行政主体之间及行政主体内部之间的权力关系。为了使新区的行政权力有法律依据，根据目前我国国家级新区的发展及经验积累，本文将提出合理的行政权力关系的规范建议。

1 从宪法上保证新区的独立性

有关中央和地方的行政权力配置，现行宪法提出国家可以在必要时候设立特别行政区，现行宪法第三章涉及到了中央和地方的机构设置，但值得注意的是，宪法条文中并没有国家级新区的概念，也没有管理委员会，因此，不论是学术界还是政府都普遍认为管委会不是派出机关而是政府派出机构。或许管委会式权力配置形式能在新区发展初期发挥一定作用，但当发展到一定阶段以后就很难兼顾多个行政区和的职能履行，此时新区发展就必须依托于行政权力的支撑。私以为，从宪法上保证国家经济新区的独立性，完善新区行政规划并配备政府机构和足够的管理人员，确立其独立地位，与传统行政区、辖区内功能园区明确区分开来。

2 建立健全新区法律体系

国务院负责设立国家级新区，就必须制定一套完善、规范的新区行政法规。国务院可以在设立新区时作出适当的限制，比如新区试验阶段的时间、新区试验阶段的经济发展水平。至于新区的行政法规制定，笔者认为应囊括以下几点：第一，严格规范新区设立标准，不论是从国家还是地方层面综合考量，设立新区必须具备法律来源和严格的法律设立标准，只有这样才能保证各个新区的质量，限制新区设立的数量，从而避免新区设立过多而造成的国家资源浪费或地方之间的不和谐，规避地方为了获得国家的优惠政策而纷纷申请设立国家级新区的现象。第二，从法律上确立新区的地位：虽然国务院在批复新区时对每个新区都有法律定位，但是目前的法律并没有对新区的边界作出明确规定，也没有规定具体的行政区划代码，《国家级新区管理条例》应该对新区的地域边界和权力范围作出明确规定，从而在法律层面限制管委会的管辖区域和职权范围。第三，明确规定设定新区管理机构的相关问题：除了浦东新区和滨海新区以外，我国目前的国家级新区都设立了管委会，那么当新区发展到一定程度时，能否成立区委区政府就要靠行政法规从法律层面给予适当的空间和自由，如果放任新区自由发展不加限制，最终会导致混乱的权力关系。要想杜绝权力滥用或权责不统一的现象，就必须对管委会的行政主体地位加以明确，限定其行政权力的边界。

3 避免使用政策性文件

法治高度发达的国家对立法授权的必要性和明确性尤为重视，普遍对立法授权的条件和内容加以限制。对新区管委会的授权主要来源于地方性法规、规章，但地方政府应该避免过多地使用行政决定类的规范性文件，除此之外，针对管委会在行使行政权力过程中的侵权和责任追究，省、使政府的法规、规章也应该对此明确规定，不能让新区或其他行政区自行处理。要想促使新区的管理高效、合法，就必须尽量减少、避免使用立法授权、政策性决定等规范性法律文件，必须以明确、具体的规范内容形式将国家级新区的行政权力内容和相关行政体制问题固定化，形成统一、确定的规则、标准。

4 制定配套的规范性法律文件

制定新区配套的规范性法律文件必须注重高效，整体把握，放眼未来。国务院各部门和地方政府应该对配套法律法规在新区的如何适用、是否调整、暂停适用或加上兜底条款适用等问题作出说明。另外，新区的政府编制问题也非常混乱，派驻机构和综合执法机构的人员虽然受新区管委会的管辖，但其人事关系仍留在原单位。笔者认为，必须建立独立的新区编制，除却特殊情形，新区的工作人员受管委会管辖，编制属于新区。配套的法律法规的暂时调整和适用也只是一时的，在新区法治环境逐渐稳定、完善时，应该制定新的法律、法规来适应新区的发展，有效规范新区行政权力的行使，促进地区法律稳定发展。

结语

国家级新区发展对于区域经济的发展有着巨大的推动力，合理分配资源，国家级新区是时代的产物也是历史发展的必然要求。在建立与发展过程中必然遇到一些问题，这时就需要一个完备健全的规范制度，对的整体发展起到指明方向的作用。

[1] 卢向虎 王陈伟 关于国家级新区条例立法的思考—以陕西《西咸新区条例》起草为例[J].城市.2016(3)

[2] 苏宇 泰安高新技术产业开发区发展战略研究

[3] 杨欣 广西北部湾经济区法制建设问题研究

王攀(1992.10-)，女，汉族，山东泰安人，研究生，沈阳师范大学，(法律)法学硕士。吴昊(1981-),辽宁锦州人，沈阳市皇姑区法院法官。姜鼐(1986-)，辽宁沈阳人，沈阳市于洪区人民法院执行局执行长。孙卓(1981-)，辽宁法库人，沈阳市中级人民法院一级法官。

F299.22

A

1672-5832(2017)07-0182-01