行政处罚听证程序适用范畴探究

张红昌

行政处罚听证程序适用范畴探究

张红昌

《行政处罚法》第四十三条、四十四条对听证程序的范畴及其具体适用等作了较为明确的设定。法条对听证程序主要设置了三类案件：责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款。前二者的指称极为明确，故其认定不存在疑问，但较大数额罚款的基准线需各省、自治区、直辖市自行划定。法条在列定的三种情形之后又特别添加了“等”，即是意指还包括其他情形。何种情形属于“等”之范畴，有赖于执法者运用法律解释学基本原理将特定事案与前述三种情形进行重要性与复杂性评价。只有特定事案的重要性与复杂性与前述三种情形等同抑或类似，方能认定其属于听证的范畴。

行政处罚；听证程序；听证范畴

行政处罚是行政机关惩处违法行为推进依法行政的重要手段。鉴于现实生活中的违法行为复杂多样，为了提高行政处罚的适用效率，《行政处罚法》特别设定了不同的行政处罚决定程序。也即，《行政处罚法》对行政处罚决定设计了三种程序：简易程序、一般程序以及听证程序，以有针对性地分别适用简单案件、普通案件及重大复杂案件。法律条文的设定颇为简要明快，但是行政机关在实施行政处罚过程中经常遭遇听证程序适用上的困惑。有鉴于此，笔者特以行政处罚中听证程序的范畴作为研究课题，以求教于方家同仁。

一、行政处罚程序中听证范畴的法律规定

《行政处罚法》“第五章行政处罚的决定”从第三十三条至第四十三条共设定了三节，分别规定了简易程序、一般程序及听证程序。从法条的具体内容来看，简易程序与听证程序属于特别程序，而一般程序则属普通程序。简易程序与听证程序之所以彰显“特别”，除了在决定程序的繁简之上与一般程序存在显著差异之外，更在于其适用范畴与普通程序截然对立。也即，只有不属于简易程序与听证程序适用范畴的行政处罚案件，方能适用普通程序。反之，若某事案属于普通程序适用范畴的行政处罚案件，则不能适用简易程序与听证程序。故简易程序、听证程序与普通程序之间在适用范畴上彼此排斥，存在有如“火与水”之互不兼容关系。鉴于简易程序与听证属于特别程序，故在行政处罚决定程序的适用上，排除法成为理所当然的选择。排除了特别程序，方能适用普通程序。

《行政处罚法》“第三节听证程序”共规定了第四十二条、第四十三条两个条文。其中，其第四十二条第一款即是对行政处罚决定听证程序适用范畴的规定。根据第四十二条第一款，适用听证程序的行政处罚范畴是：作出停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等。法条还规定，行政机关在作出上述行政处罚决定之前，应当告知当事人享有要求举行听证的权利。

对于《行政处罚法》中适用听证程序的上述规定，可以作出如下解读。

第一，听证程序主要适用于比较重大的行政处罚案件。

从《行政处罚法》第四十二条的具体表述来看，适用听证程序的行政处罚决定范畴主要有三类：（1）责令停产停业的行政处罚；（2）吊销许可证或者执照的处罚；（3）较大数额的罚款。以上三种情形的行政处罚，无论是在行政处罚的整体限度之内还是对于相对人而言，都属于比较重大的行政处罚案件。质言之，无论是停产停业还是许可证或执照被吊销，甚或是数额较大的罚款，其对相对人的生产生活都会产生比较重大的影响。正是顾及于此，《行政处罚法》才特别设定了听证程序。首先，通过适用听证程序，从程序上彰显行政机关在处罚该类事案时必须保持慎重与严谨。听证，即是在行政工作人员及行政相对人双方参与的情况下，通过对相关问题作出调查，并在充分听取双方意见的基础上对案件作出处理结论的程序。故听证程序的严格首先向行政机关及其工作人员传递了在特定案件上保持慎重与严谨的必要性。其次，通过适用听证程序，从程序上充分保障相对人充分行使陈述、申辩等相关程序性权利，从而促进程序正义。例如听证程序由主持人主导，为了确保听证程序的公正性，相对人若认为主持人存在应当回避的情形，可以提出回避申请。因而，“是一项保障行政相对人申辩权利的重要程序制度”［1］。最后，通过适用听证程序以促进行政处罚结果的公正性。正因为听证程序保证了行政处罚的双方尤其是相对人充分发表意见的权利和机会，故适用听证程序可得促进行政处罚结果的公正性。所以说，“听证制度是现代行政程序法的核心制度”［2］。

第二，行政处罚实施机关需要履行相应的告知义务。

《行政处罚法》第四十二条在规定了适用听证程序的具体案件范畴之余，又特别指出行政机关在作出上述行政处罚决定之前，应当告知当事人有权要求举行听证的权利。值得注意的是，该处所使用的语词是“应当”而非“可以”。所谓“应当”，即表达的含义为“必须”或“不得不”。从法条的表述来看，凡是属于该条范畴的事项，行政机关在作出处罚之前，必须向对方告知享有举行听证的权利。反而言之，倘若行政机关在对某属于第四十二条范畴的事项作出行政处罚之前，没有告知向对方所享有的要求听证的权利，即应当承当相应的法律后果。倘若行政相对人提起行政复议或者行政诉讼，该没有履行告知义务的行政处罚将面临被撤销或者变更的危险。故行政机关在作出行政处罚之时，如若所针对的事项属于《行政处罚法》第四十二条规定之范畴，即应履行法定的告知义务。

二、行政处罚听证程序适用范畴的疑问

《行政处罚法》对行政处罚适用听证程序的范畴列举了三种情形：责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款。其中，责令停产停业与吊销许可证或者执照的认定一般不会成为问题。但是，行政机关在行政处罚是否适用听证程序的问题上仍然存有疑问。大体而言，行政处罚听证程序适用范畴的疑问主要有以下两点。

第一，较大数额罚款的认定。

《行政处罚法》对行政处罚适用听证程序设定的第三种情形为“较大数额罚款”。不过，何谓“较大数额”确实难以确定。之所以在“较大数额罚款”的认定上存在疑问，首先在于“较大数额”这一表述颇为抽象，难以准确划定。或许有批评者对此提出异议，认为《行政处罚法》对罚款“较大数额”之表述过于抽象，应予以修改。但是，法律规范本身即为抽象的存在，与具体的案件事实之间存在难以调和的矛盾。其次，法律规范是相对静止的，但案件事实复杂多变的。鉴于法律的相对稳定性，多年以前的数额较大与当今的数额较大无疑不能相提并论。最后，我国地区发展严重不平衡，不同省份之间的经济发展存在明显差异，而且同一省份之间的不同地区之间也存在重大落差。是否应当针对数额较大的罚款划定全国统一标准抑或允许某些特定地区适用特别标准？因此，某一行政处罚的罚款是否属于《行政处罚法》第四十二条所指称的“较大数额罚款”，存在认定上的重大困难。针对“较大数额罚款”的标准问题，目前推行的做法即是在各省、自治区、直辖市各自制定统一的标准。有鉴于此，不同地区特别出台了各自“较大数额罚款”的具体标准。例如《海南省行政处罚听证程序规定》第二条即划定数额较大罚款的具体标准：对个人罚款1万元以上，对公司、企业罚款10万元以上。

第二，“等”范畴的划定。

值得注意的是，《行政处罚法》为了避免适用上的漏洞，在列举了上述三种具体类型之外，又另外增加了一个“等”。如果说“较大数额”罚款的认定通过各省、自治区、直辖市划定基准线可以解决适用上的疑问和争端，那么《行政处罚法》第四十二条还在上述三个要点之外，增添了一个“等”字。所谓“等”，即是不限于以上三种情形。但是，具体为何种类型，条文并没有明确告知。如此，则为行政处罚中听证程序的适用留下了巨大的疑惑。司法实践中因是否可以归属于“等”的范畴而应适用听证程序的争论并不少见。例如海口市琼山区陈某与吴某夫妇，无视国家法律及海南省委省政府掀起的打违风暴。2013年11月，在没有取得相关规划部门许可的情况下，陈某与吴某夫妇擅自在海口市琼山区灵山镇福玉村琼文公路旁建起一幢高四层半的违法建筑。灵山镇城管中队在接到群众举报后，迅速向其下达了《责令限期整改通知书》，要求其在法定期限内自行拆除违法建筑。但陈某与吴某夫妇置若罔闻，不仅不自行拆除，而且继续加快续建速度并大兴木土搞装修。海口市美兰区城管局依法向陈某与吴某夫妇下达了海管法罚决字M2[2015]第0021号《行政处罚决定书》，限陈某与吴某夫妇在十五天内自行拆除该违法建筑。陈某与吴某夫妇不服，向海口市美兰区人民政府申请复议。美兰区人民政府通过认真调查及反复合议，认定美兰区城管局所作出的处罚，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，维持美兰区城管局作出的第0021号的处罚决定。陈某与吴某夫妇仍不服，将海口市美兰区城管局及美兰区人民政府诉至海口市龙华区人民法院。陈某、吴某夫妇认为“21号行政处罚决定”作出之前没有告之原告享有的听证权利，程序违法。2015年12月26日，法院以美兰区城管局及美兰区政府没有告知原告有听证的权利，程序违法为由，撤销了美兰区城管局行政处罚决定及美兰区人民政府作出的行政复议决定。该案判决后，引发社会各界人士激烈争论［3］。

三、行政处罚程序中听证程序范畴的规范解释

“较大数额罚款”的认定固然可以依靠各省自治区直辖市以划定标准线的方式来解决适用上的困惑，但是“等”所涵摄范畴的认定，却充满困惑和争议。如何解读该种争议并提出合理的解决途径乃是当前颇为紧迫的任务。

第一，听证程序中“等”范畴认定困惑的解读。

立法者为何制定如此抽象和充满争议的法律条文而不选择更为具体和更具确定性的法律条文，以至行政在法律的适用过程中产生诸多困惑和争议?在部分批评者看来，法律条文所作的规定即是立法上的缺陷。透过形式的迷雾,我们不难发现，在法律的适用过程中之所以会产生类似的诸多疑问，其主要原因在于法律规范与案件事实具有不同的特性。或曰，法律规范与案件事实之间存在矛盾。首先，法律规范是抽象的，案件事实则是具体的。法律规范作为规范公民与组织行为的标准，必须超脱具体行为而呈现一定程度的抽象性与概括性。毕竟，法律越抽象越容易存在漏洞。有鉴于此，包括行政法律规范在内的所有法律规范必须超脱案件事实的个性和具体，呈现共性与抽象性。其次，法律规范是相对静止的，但案件事实却是复杂多变的。法律规范作为规范社会主体行为的依据，具有相对静止的特性。毕竟法律不能朝令夕改，否则法律规范便无法赢得社会主体尤其是公民的尊重和重视。也即，包括行政法律规范在内的所有法律规范，必须保持相对程度的稳定性。但是，案件事实则是复杂多变的。特别是飞速发展的时代背景下，新的案件事实层出不穷，远远超出了当初立法者所能设想的范畴和限度。由此而观之，法律适用上的困惑并非源于立法上的缺陷，而是法律规范与案件事实之间必然存在的矛盾所导致。既然矛盾永远存在、无法避免，那么法律适用上的困惑即无法克服。

第二，听证程序中“等”范畴认定困惑有赖于法律解释。

法律规范与案件事实之间必然存在的矛盾决定了法律的适用上必然存在困惑。面对困惑，行政机关及其工作人员既不可轻率以立法有缺陷为由恣意批判法律规范，亦不能以法律规范过于抽象或案件复杂为由拒绝适用法律规范，而应以法律解释作为重要工具。法律解释是法律适用工作人员所应掌握的基本技能。所谓法律解释，包括两个方面：首先，需要通过解释对法律规范的含义作出科学合理的解读。毕竟，正确理解行政法律规范的含义是依法行政的前提。其次，鉴于法律规范与案件事实之间的矛盾关系，依法行政需要执法者将抽象的行政法律规范与具体的案件事实作出合理的对应。在解释学上，将该种抽象法律规范与具体案件事实之间的适用过程解读为“眼光之往返流转”。质言之，执法者“必须把他应当判决的、个别的具体的个案与组成实在法的法制的或多或少是抽象把握的各种规则联系起来”［4］；心中始终充满正义，“眼光往返于（透过规范方案及规范领域而研拟出来的）法规范以及（个别化之后的）案件事实”［5］，通过运用科学的解释方法以期得出合理的解释结论。

值得注意的是，原有的法律解释理论侧重于实体法律规范的解释，程序规范的理解和适用往往没有受到应有的重视。但是，在全面推进依法治国的时代背景下，法律程序的重要性越来越受到重视。“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”［6］就依法行政而言，执法机关及其工作人员在努力促进结果公正的同时，也应遵守程序规范。

法律解释的途径和方法多种多样，就《行政处罚法》第四十二条所规定的内容来看，既然“等”位列于上述三种情形之后，此点即是表明“等”在价值和地位上具有等同性。也即，在解释和判断“等”的范畴之时，必须将其与第四十二条所列举的三种情形进行衡量和判断。只有某个具体事案与上述三种情形具有等价性时，才能认为其属于“等”所划定的范畴。以前述海口市琼山区陈某与吴某夫妇状告美兰区城管局与美兰区政府的事案而言，该事案是否属于第四十二条之“等”的范畴需要将其与数额较大的罚款作价值评价。以海南省所划定数额较大的标准为基点，既然对个人处以一万元以上罚款都属于应当告知相对人享有听证权利的范畴，那么拆除对方违章建筑所造成的“损失量”无疑要大于一万元。质言之，从当然解释的立场出发，既然一个比较轻微的行为都应当告知对方享有要求听证的权利，那么一个比其严重的行为更应当告知对方享有听证的权利。

从《行政处罚法》的内容出发，“等”的范畴划定应当与前述的三种情形进行比较与衡量，进而作出分析与评价。一方面，需要将某种行政处罚及其配套处罚措施与“责令停产停业”进行比较与衡量。譬如行政机关可能采取的是查封、扣押措施，即便该处罚措施并非法条所规定的三种情形之一。但是查封、扣押措施可能使行政相对人面临停产停业的境遇之时，可得将其评价为与责令停产停业具有相同的重要性与复杂性，而应将其划归为“等”的范畴，认为其属于行政机关应当告知其享有要求听证的范畴。另一方面，可能需要将某种行政处罚及其配套处罚措施与“吊销许可证或者执照”“较大数额罚款”进行比较与衡量。

在推进依法治国的时代背景下，依法行政成为衡量法治建设状况的重要指标。有鉴于此，行政机关及其工作人员应当以依法行政作为开展和推进行政事务的重要原则和导向。特别是，行政处罚作为行政机关惩治行政违法行为的关键手段，尤其应当严格依照行政法律规范而展开。当然，依法行政特别是依法实施行政处罚不可简单字面化理解行政法律规范，而应以行政法律规范立法目的实现与相对人的权利保障为导向，科学解释行政法律规范的含义并合理评价相关案件事实，从而作出行政处罚。

[1]王志立.行政听证制度：问题、原因与对策[J].中州学刊，2009（7）：13-16.

[2]许跃辉，张兄来.论行政许可中的听证制度[J].国家行政学院学报,2005（2）：42-45.

[3]城管局打违竟被告上法庭 海口一“违建”逆 袭 成 功 [EB/OL].http：//news.hainan.net/gundong/2015/12/08/2650183.shtml.

[4]H.科殷.法哲学[M].林荣远，译.北京：华夏出版社，2003：196.

[5]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥,译.北京：商务印书馆，2003：14.

[6]陈瑞华.看得见的正义[M].北京：北京大学出版社，2013：2.

D922.1

A

1004-700X（2017）05-0031-04

（作者单位：海南师范大学法学院）