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金稳会亮相

2017-11-24谢玮

中国经济周刊 2017年45期
关键词:分业控股公司委员会

谢玮

明确了“管什么”,“怎么管”仍待观察

今年7月召开的全国金融工作会议提出,设立国务院金融稳定发展委员会,强化央行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,落实金融监管部门监管职责。其后,业内一直有诸多预期。

11月8日,不到4个月的时间,国务院金融稳定发展委员会(下称“金稳会”)即告成立,并召开了第一次全体会议。

据新华社报道,在金稳会第一次全体会议上,备受关注的金稳会具体职责渐渐明朗。从大处计,金稳会要履行五大职责,包括:落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;审议金融业改革发展重大规划;统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。会议还明确了包括提高统筹防范风险能力、保障国家金融安全在内的7项近期工作重点。

此前,央行行长周小川在G30国际银行业研讨会上发表演讲,曾初步透露了金稳会将重点关注的四方面问题:一是影子银行;二是资产管理行业;三是互联网金融;四是金融控股公司。

金稳会终亮相。在级别设置及职能定位上,被赋予了协调与监管职能的金稳会高于现有监管机构,但也并未从根本上打破分业监管的体制,现行“一行三会一局”的职责权限将如何演变,仍有待观察。

金融监管协调机制“升级”

事实上,业界、学界关于金融监管体制改革的探讨已经持续数年,也形成了数个版本,如“三会”合并,打造“超级央行”或成立“金融国资委”等。从今年金融工作会议宣布设立金稳会起,各方均认为其成立符合当下金融发展的监管需求。

北京大学国家发展研究院副院长、央行货币政策委员会委员黄益平接受《中国经济周刊》记者采访时表示,从目前来看,由金稳会来统筹金融发展、金融改革、金融监管,是不错的思路。

黄益平向《中国经济周刊》记者表示,权衡过去几年来有关金融监管体制改革的种种方案,设立国务院层面的金稳会在短期内是较好的选择。曾经有专家提出,把现有监管体制打散,重组为超级央行等各种模式。“但客观上看,在当前分业监管的法律基础还没有完全改变的情况下,简单把机构重组或者分开,可能不一定是最有效的方式。”

黄益平分析说,成立金稳会比较符合当前的实际,在更高层次上建立一个有权威的委员会可以部分解决我们的问题,但它也可能是一个过渡性的安排,从长远来看也许走向混业经营是一个不可避免的趋势。

回顾我国金融监管体系的历史变革,1992年前实行中国人民银行大一统的监管模式。1992年、1998年、2003年,证监会、保监会、银监会相继成立,我国逐渐确立了“一行三会”分业监管的金融监管体制。

北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐介绍说,从上世纪90年代起,中国的金融监管体系逐渐形成了“一行三会”分业监管的体系。央行、证监会、银监会、保监会分别针对不同行业监管,对中国金融业发展起了积极作用。随着行业不断发展,体制应当有所进步和改革。一方面,综合经营、混业经营成为行业发展趋势,“银行旗下有保险公司、证券公司、基金公司。基金行业有公募、私募、私募股权。平安保险原来就是保险公司,现在它的上面是纯粹的控股公司了,它的保险、银行、证券、信托公司都在下面了。”在此趋势下,分业监管存在监管不到位、监管重复的问题。另一方面,互联网金融发展的起点就是综合经营。在这种情势下,金融监管的协调问题非常重要。

曹凤岐介绍,在金融监管协调问题上,此前并非一片空白。2004年,三大金融监管机构就曾达成分工合作备忘录,以期进一步加强相互间的协调配合。2013年,由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度也建立起来,每季度召开一次例会,对重大问题进行协商。“但是这种会议形式实际上也没起作用,因为央行和三会实际上都是同级单位,谁管谁?分工不明确。”

“谁家的孩子谁抱,这是监管的一个思路。但有些都不知道是谁家的孩子,信托谁管,互联网金融谁管?搞不清,好孩子大家都去抱,可能抱死了,坏孩子野蛮生长。”曹凤岐对《中国经济周刊》记者说。

中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才分析说,“建立金稳会就是在过去的基础上补齐短板,同时要强化中央银行在防控系统性金融风险方面的责任。”

曹凤岐透露,自己此前曾向有关方面报告,提出应该在一行三会基础上,在国务院层面成立金融监管协调委员会。等条件成熟的时候,再把三会合并起来,成立中国金融监管委员会,在监管协调委员会的下面来领导一行一会。“如今金稳会和协调委员会差不多。但是可能得等条件成熟,现在我们已经基本完成了第一步,还有第二步。”

金稳会如何协调、央行职责是什么有待进一步明确

而在大成基金首席经济学家姚余栋看来,成立金融稳定发展委员会可以发挥充分的协调作用,并非是一个过渡性的机构。

他分析说,“金融危机后,各发达国家也对金融监管体系进行了比较深入的改革。在监管框架方面,强调设定监管目标、监管机构操作的相对独立性和各类监管机构之间如何协调合作;在具体原则方面引入了宏觀审慎原则、逆周期等新的监管概念。”

“我们这种机制正好处于美国和英国之间。”姚余栋介绍,英国在金融危机后的监管体系改革中,把银监会的功能并入央行,形成央行+行为管理局的双峰结构。美国则成立了由财政部牵头的金融稳定监督委员会,但效果比较弱。“我们也是委员会,由国务院领导,办公室设在央行,明确的是宏观审慎职责,我对这种制度创新充满信心。”

“金融稳定发展委员会的办公地点设在中国人民银行,这强化了中国人民银行的监管功能。”中银国际研究有限公司董事长曹远征认为,宏观审慎的监管工具基本都在央行,“宏观审慎监管统领行为监管,其他三个监管委员会更多是从事行为监管。”

姚余栋直言,“凡是涉及跨行业的应该上委员会讨论,由这个委员会议事的形式协调,加强工作,事实上做到对混业经营部分的混业监管。”

谈及委员会对各部门之间协调所起到的作用,清华大学经济管理学院常务副院长白重恩向《中国经济周刊》记者表示,“之前有一些协调机制,但是可能还是不够完善。成立这样一个委员会,把它的办事机构设在央行,对于应对系统性的风险很重要。”

白重恩表示,设置金稳会,一个职责就是能够更好地协调各个监管主体,减少监管漏洞。其中,央行要起到很重要的作用。“央行在宏观审慎监管方面要发挥重大作用,应该有一个更宏观的视野来特别关注系统性风险。”

在中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼看来,央行目前已承担着金融稳定协调和处置金融风险的职能,未来央行与金稳会的职责和职能有待进一步厘清和明确。金稳会与一行三会协调工作时的流程等工作机制需要进一步明确,以便更好地将监管政策落地执行。

“它的功能还是比较全的,例如对整体金融发展的规划,对各部门的协调。有几条特别突出,过去谈的不多,就是对地方金融管理机构的监管。以前都说金融办、金融局、金融厅,它们好像只是在地方政府的领导下工作,这是要观察的。”国家金融与发展实验室理事长李扬向《中国经济周刊》记者表示。

金控公司或成监管重点

在许多业内人士看来,加强对金融控股公司的监管应作为金稳会近期的重头工作之一。

事实上,早在2004年,一行三会签署的备忘录就曾提出,对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管;被监管对象在境外的,由其监管机构负责对外联系,并与当地监管机构建立工作关系;对产业资本投资形成的金融控股集团,在监管政策、标准和方式等方面要认真研究、协调配合、加强管理。

今年7月4日,央行亦在发布的《中国金融稳定报告》中提出,强化金融监管协调,统筹监管系统重要性金融机构,统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施。

在前述发言中,周小川指出,“我们观察到,一些大型私人企业通过并购获得各种金融服务牌照,但并非真正意义上的金融控股公司,其间可能存在关联交易等违法行为,而我们对这些跨部门交易尚没有相应的监管政策。”

他还撰文指出,“各类金融控股公司快速发展,部分实业企业热衷投资金融业,通过内幕交易、关联交易等赚快钱”,可能产生“跨市场跨业态跨区域的影子银行和违法犯罪风险”。

在交通银行金融研究中心首席研究员仇高擎看来,金融控股公司监管问题,既是协调监管的“硬骨头”,又是协调监管的“关键点”。他撰文称,之所以说是“硬骨头”,是因为与某项重点业务的协同监管相比,有效监管跨业经营的金融机构难度更大、要求更高。之所以说是“关键点”,是因为目前对金融控股公司的协调监管尚存在信息掌握不充分、划分标准不统一、法律支撑不完备、监管机制不清晰等问题。

他写道,之所以说對金控公司的监管进入“深水区”,是因为一些经营经验少、风险管理能力差的机构“一拥而上”布局“金控”,造成“劣币驱良币”,滋生了公司治理、关联交易、公司财务乃至违法犯罪等一系列风险,长此以往甚至可能引发系统性金融风险。

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