建立海南精准扶贫制度的探索——以海南省儋州市扶贫工作为例

郑娜

建立海南精准扶贫制度的探索
——以海南省儋州市扶贫工作为例

郑娜

地区社会发展差异与难点不同，应在坚持中央精准扶贫顶层设计下建立符合实际情况的精准扶贫机制，完善区域精准扶贫制度，才能真正统筹扶贫力量，达到精准扶贫效果。

精准扶贫；制度建设；海南扶贫

一、海南扶贫工作现状

根据《海南日报》2016年10月17日发表的《海南农村脱贫攻坚任务单》数据显示，在各项扶贫工作持续性发力下，“十二五”时期海南省农村贫困情况得到改善。一是贫困人口数大幅减少，收入逐步增长。贫困人口数从2010年的82.9万人减少到2015年的47.7万人，同时5个国家扶贫开发工作重点市县农民年人均可支配收入从2010年的3420元增加到2015年的8284元，年均增幅19.4%，贫困发生率也从16.3%下降到了8.9%。二是公共服务基础设施进一步建设完善。共修建贫困地区乡村道路2896公里，新建266宗建设饮水工程、水利工程，改造农村危房16.8万户，广播、电视人口覆盖率分别达到93%和95%，参加新农村合作医疗率为97.1%，农村低保率也低至4.1%。三是发展产业、教育脱贫措施效果显著。扶持贫困农户种植和管理热带经济作物、热带水果和冬季瓜菜等55万亩发展海南特色农业，投入饲养家禽家畜908万头(只)、蜜蜂2.5万箱、海淡水养殖3900多万尾激活特色经济产业等。“雨露计划”保障贫困群体教育问题，中专学历职业教育开班630个，招收贫困家庭子女1.23万人；举办农村实用技术、劳动力转移培训班及贫困村干部培训班5220期共26.14万人次；转移贫困劳动力5.4万人，带动贫困人口10多万人增收脱贫，贫困地区小学适龄儿童入学率达到98.2%，初中阶段入学率达到96.3%。

从以上数据可以看出，在效率导向扶贫战略的作用下，借着经济增长东风已经成功地使一大部分的贫困群体完成脱贫任务。但随着时间的推移，还没有脱贫的贫困群体在收入差距不断拉大的情况下，必然脱贫难度更大，需要更多的帮助扶持。目前，海南全省还有农村贫困人口47.7万人11.6万户。贫困人口主要分布在临高、白沙、琼中、五指山、乐东、东方、昌江、儋州等山区、半山区的中西部地区，少数民族相对集中，土地较为贫瘠，产业基础薄弱，社会经济发展速度较慢。

二、精准扶贫工作制度的难点

（一）精准识别机制不全

1.贫困户申请人财产信息核查机制效率低、准确率不理想。在没有大数据整合的情况下，多数识别贫困群体的权限下放到村级，先由行政村民主评议，再由村“两委”和驻村工作队逐户核实并填写《贫困户登记表》。但基于人口流动量增大的现实，尤其对“空心村”“空壳村”现象较为严重的农村，对外出人口经济财政状况的掌握并没有准确的数据支撑，扶贫政策宣传不够，基层群众参与贫困识别积极度不高，部分干部落实责任不到位等因素，贫困户申请信息需要镇、市级干部对贫困申请者信息再次核查。但市县内各部门信息独立，扶贫部门人员权力有限，没有相关的数据整合及政策平台支持下，无法得到各个相关部门的统一配合，需核查的贫困申请人数较大时，核查人员无法提高贫困人口信息进行对比、核查效率。同时，人员流动不断加大，跨市县核查贫困申请者财产信息更加困难，无法保证精准识别。

2.贫困户申请家庭收入评估机制不精确。判断其收入来源及数额是精准识别其是否为贫困人口的前提，但入户调查时常面临两项困难：一是收入价格评估难。农村贫困户群体大部分靠农业生产及家畜养殖，这都是自给自足，不进行商品交易的自然小农经济状态；加上土地耕种率及出产率有差异，虽原则上对自用和结存的家庭经营产品按出售该产品的综合平均价计算，但实际得出的结果往往无法保证精确。同时农村住户在二次分配中的所有收入情况难以全面估算，没有银行对账单的馈赠财产情况及具体数量，价值难以把握。二是劳动力劳务收入判断难。农村剩余劳动力转移涉及多种行业，人口流动务工区域不定，甚至跨省务工情况频繁，各个地区的收入标准不一，导致外出人员是否从业或从业纯收入判断难以准确确定。例如农村外出劳动力从业较多为建筑业及社会服务业，除非有合同或明确税费收入证明其实际收入，剩下的基本按照最低工资标准、最少工作时限等基本市场劳务回报进行评估。同时不少贫困申请人员存在隐瞒外出劳务，不报或低报务工收入情况，所以难以保证收入评估的准确性。

（二）精准帮扶制度不完善

1.缺乏帮扶责任人帮扶能力培训机制。从国家扶贫政策和村情、户情出发，了解分析被帮扶人致贫原因，帮助贫困户理清发展思路，借助现有资源及被帮扶人自身优势制定符合发展实际的扶贫规划是现今儋州市扶贫开发，达到扶贫“人力”直接精准到户目标的方式之一。但实际的帮扶产生的效果不一，主要是帮扶人帮扶能力的差异性。一是缺乏帮扶责任人前期扶贫能力培训及信息闭塞。帮扶工作最重要的作用之一就是辅助被帮扶贫困户通过自身的优势规划发展思路，但帮扶政策的制定自上而下，政策信息止步于政府组织内部，分散的信息时常使帮扶责任人获取信息不对等，学习扶贫政策信息过程存在获取渠道不明确、获取知识不全面、获取信息滞后性，导致帮扶技巧不到位，浪费帮扶人力资源现象。二是帮扶责任人自身条件差异大，直接对口发生作用不强。帮扶责任人的职位高低不同，自身经济条件、扶贫工作经验及享有社会资源不均衡等导致帮扶能力存在差异。

2.帮扶资源整合制度不完善。因国家体制改革和社会转型的加快，扶贫攻坚需要多层次多主体参与，有效动员和整合扶贫资源的参与是最大限度集中发挥社会优势与力量推动扶贫进程高效的趋势，但实践中仍有不少的困难。一是政府部门扶贫资源整合缺乏统一。贫困家庭的致贫原因是多元的，其需求也是多层次的，但基本被当成个案或小群体需求分散于各个部门的作业中，缺乏基础数据统筹指挥。在扶贫项目工程根据各自部门进度规划进行，缺乏沟通与统筹的情况下，往往造成项目重复申报、施工的现象，同时也使扶贫资源的投放缺乏准确性和高效性。例如公共服务基础设施的铺设上没有协调统筹计划，一条刚铺设好的道路短时间内因为电缆、光纤、排水等问题被挖开重铺多次，造成资源浪费并影响居民通行。而贫困户个人需求也往往得不到统筹的解决，需要个人向多个部门进行求助，缺乏帮扶资源投放的主动性。二是资源整合及投放机制效率不高。如社会资金主要形式是小额信用贷款，政府机构借助小额信贷重点扶持有助于直接解决农村贫困人口的种植业及农副产品为原料具有还贷能力的项目，但金融部门基于其商业化获利的本质，在审批放贷投入扶贫项目程序繁琐，需要花的工作周期较长，容易造成延误农时。同时中央专项扶贫款分属不同部门管理，资金使用管理分散，在急需扶持项目进行产业扶持脱贫阶段无法快速统筹安排资源，导致资金使用效益和时效性差。

3.机制激活被帮扶者劳动致富动力不大。贫困人群自发生产发展的活力及适应社会发展的能力是解决贫困问题的根本因素，但在现实帮扶实施过程中，动员工作难度不小。一是贫困人群“等、靠、要”思想顽固。经过几十年的区域性经济扶贫战略的实施，大部分贫困群体通过区域经济产业的发展快速脱贫，但剩余没有脱贫的困难家庭则是需要更多的扶持和帮助，这是前阶段扶贫工作后遗留下来难以消化的难点。为快速见效，我国长期以来以救济、救助方式扶贫为主，促使部分贫困人群养成了“等、靠、要”的懒惰和自我能力否定思想，这种思维甚至会经过家庭的教育传导到下一代，是精准帮扶动员工作的普遍难点。二是普遍缺乏高质量劳动技能。贫困家庭往往享受到的教育资源较少，个人生产能力的提高缺乏必要的条件。在市场劳务上，当前经济领域从传统制造业向服务业、信息高科技行业的结构调整情况下，缺乏高质量生产能力的贫困群体更多是从事体力“微卑工作”劳动行业，相对“高精尖工作”领域的高收入，“微卑工作”低收入不断壮大贫困人群队伍，逐步拉开贫富差距，部分缺乏高质量劳动技能的贫困者因受教育条件的限制甚至对自己的生产能力产生质疑，继而畏惧就业劳务。同时缺乏高质量劳动技能的贫困者往往也无法依靠科学手段提高扶持产业的生产效率，甚至出现产出低于投入的困境。

（三）精确管理机制仍不够完善

1.扶贫事权与操作缺乏精确监督机制。一是扶贫资源分管缺乏精准专项管理规定。扶贫资金管理权限在逐渐下放，由各个部门依据自身规划使用，没有详细规定到每一个使用项目范围。政府部门作为公共权力使用和分配公共资源者，在道德理论上是公平和科学的，碍于政府部门及政府“领导干部”的权威性、引导性地位，也没有人敢对扶贫资金使用进行监督。在地方政府追求政绩利益最大化趋势下，缺乏有力监管的扶贫领域挪用挤占专项扶贫资金用于政绩利益突出的非扶贫项目、侵占私分扶贫资金“扶假贫”、收受贿赂摆布扶贫项目等现象屡禁不止，而各级政府扶贫领导小组议事机构及其下设的扶贫办，只是对扶贫资金管理部门之间实施协调，并未被赋予相应的管理或追究权限，导致扶贫资源管理缺乏统一的监控。二是资源到户过程缺乏定期效果回馈机制。扶贫工作人手有限，具体的贫困信息收集上报及资源统计发放都是依靠村级干部作业，对资源发放情况的了解基本根据回收资源签收表确定，短时间内不再进行信息复核和关注资源投放效果回馈，对村级干部扶贫工作的具体操作缺乏应有的监督。

2.贫困户网络信息动态管理机制不健全。一是缺乏统一网络信息化管理，无法使信息使用效果最大化。传统的贫困数据测算是通过抽样统计得出的，近年开展精准扶贫行动后，逐步为贫困户建档立卡，将贫困信息存档及贫困情况调查细化到个人。但对贫困户建档立卡的信息目前未完全建立网络信息化筛选管理，既没有专项贫困户数据系统，大部分的建档立卡由扶贫小组协助完善后逐个汇总到市扶贫办，由镇、市两级管理档案。没有开辟贫困户网络数据库，无法充分利用大数据整合分析后的对策。二是贫困情况精确动态跟踪管理机制有待完善。基于脱贫攻坚的任务以年度为计划时间单位，现今扶贫工作重点偏向于资源发放与帮扶，因此出现贫困户被帮扶后减贫情况的跟踪滞后和评估延后，对贫困户收入的增加及致贫症结的分析不够，甚至因部分政策优势或二次财产的意外获得已超出贫困标准的情况都不能及时反馈在建档立卡上，致使存在部分贫困户在年度扶贫任务时间中段完成脱贫任务的状态下继续耗费扶贫资源情况。如征地补偿款的发放、大额福利彩票意外收入等经济收入增长被村委会及乡镇政府部门掌握，但缺乏动态管理途径录入信息，对当下阶段收入是否为稳定脱贫状态没有动态实时精确跟踪机制。

3.减贫评估机制有待建立。一是减贫效果自我监测评估机制不完善。缺乏贫困人口生产状况评估、贫困人口自我发展能力评估、贫困地区环境效益评估等，就会使扶贫战略、政策的调整出现滞后性，拉长治贫周期，浪费扶贫资源。二是个人帮扶绩效评估激励机制的缺失。目前对扶贫工作的落实更加强调惩罚，即对事后直接帮扶工作出现重大纰漏责任人的“责任倒追”机制，但缺乏对直接帮扶责任人帮扶减贫绩效的考核评估及相应的激励机制，即干得一般与干得好的没有实际意义上的价值体现区别。这导致出现部分干部只要工作过得去，不出大错也不出全力的敷衍现象，对帮扶开发重点难点工作缺乏主动性，无法彻底调动帮扶责任人的帮扶活力。

三、精准扶贫制度管理建设的建议

儋州市位于海南省西北部，目前是全省贫困人口最多的市县，传统产业比重高，产业发展基础条件差，脱贫难度大。2016年初，儋州市开展扶贫开发进村入户调查工作后，确认共有贫困户12271户56790人，约占全省贫困人口总数的12%。涉及自然村1466个，占全市1522个自然村的96.3%。全市贫困人口达5000人以上的镇有木棠、中和、大成、雅星等4个镇。贫困人口主要集中的区域为北部火山岩干旱地区、中部黄泥沟贫瘠地区、南部少数民族地区和农垦退场队，贫困人口数41254人，占全市贫困人口72.6%。为了继续推进开发式扶贫工作，使扶贫工作由“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变，就必须瞄准对象，瞄准需求，因人施策，对症下药。

（一）搭建贫困信息数据平台，开放专项扶贫识别数据权限，保障扶贫识别精准

精确的决策基于数据的分析，在人口流动频繁及经济快速发展的状态下，想要精确分析辨认贫困群体的信息，必须建立一个专项数据库，设立细化评判标准，使扶贫识别人员有明确的操作参照物。儋州着手开设市级网络扶贫工作平台，整合已收集的贫困信息数据，使操作环节公开透明。通过数据平台统筹各部门的扶贫意识，在政策法规的设计上支持帮扶责任人及责任单位专项扶贫信息识别核查数据权限，开辟公对公的业务信息查询渠道，使各部门的数据优势能得到有效的利用，避免识别信息完全依靠村级单线提供的情况，为精准识别贫困人群信息提供现实条件。同时监督帮扶责任人扶贫工作，督促帮扶责任人将扶贫工作做到实处。

（二）建立帮扶责任人培训机制，增强扶贫资源整合与投放力度，着重调整贫困人群技能与产业生产脱节问题

第一，建立干部包户帮扶机制，帮扶责任培训规范化。帮扶责任人帮扶能力的培训是实施精准帮扶中投放人力资源的重要环节。通过培训环节将现有自上而下的扶贫政策完整下达到位，提高帮扶人的理论水平，并通过传授帮扶经验帮助帮扶责任人在最短时间内高效、系统地提高扶贫技巧，为落实干部包户帮扶责任制度化奠定基础。儋州市的做法是在原来市镇村三级组织结构上构建起“市委市政府＋镇党委政府和市机关联系点单+驻村工作队＋村（居）委会＋贫困村第一书记＋市镇机关帮扶干部”六层叠加的脱贫责任落实机制，设置帮扶责任人驻村“3+1”工作制度，规定每周四、周五、周六3天全体帮扶责任人必须下到贫困户家中帮助落实各项脱贫举措，不能按要求完成工作任务的，周日必须补办。对驻村工作队、村第一书记实行“5+2”工作制度，确保随时掌握动态、适时优化措施、依时推进落实、按时完成任务。由市委市政府领导下的扶贫办整合所有扶贫政策信息，组织编制《市脱贫攻坚工作辅导读本》《市脱贫攻坚工作手册》，制定帮扶工作清单和政策清单，以各个单位“一把手”为主导人，保障各个单位帮扶责任人的帮扶知识培训的落实，让干部明白具体扶贫要干什么、怎么干。

第二，加强政府组织协调能力，在扶贫资源上做到开源节流，建立扶贫资源协调运作机制。利用政府自上而下统管及公共权力调控能力，最大限度整合政府部门内部扶贫资源。建立各部门扶贫信息、计划、实施的沟通渠道，使扶贫资源在符合程序的情况下最大限度地集中规划投放，提高使用的效率。加强社会资源整合力度，为非政府扶贫资源的引进建立公正保障机制，采取多种形式宣传实施扶贫的意义，组织、动员、引导非政府力量对扶贫领域的支援。儋州市的做法是利用广播电视台、政务网等新闻媒体，加大对习近平总书记扶贫开发战略思想和中央、海南省委关于脱贫攻坚工作的重要部署的宣传力度，宣传脱贫政策。坚持广泛动员社会力量参与，在组织全市机关事业单位干部参加脱贫攻坚工作的基础上，动员全市各类企业通过投资兴业、吸纳就业、开发乡村旅游、捐助救助等方式，参与脱贫攻坚工作。建立扶贫资源协调运作机制，组织和引导群团组织、志愿团队、慈善机构、爱心人士等各界贡献力量，形成多点发力、各方出力、共同给力的脱贫攻坚格局。

第三，提高贫困人口对扶贫工作的参与度，使他们从过去被动接受扶贫模式转变为自主需要脱贫模式。在尊重被帮扶人的真实意愿基础上，依据其自身优势，有组织的对其生产能力进行培养，如实施产业项目扶贫的，保证其了解产业项目生产基本技能并实施跟踪服务，实行专家技术实时支持机制。对实施劳务输出脱贫的，要配合企业部门对其进行有效的岗前业务培训，提高劳务人员的劳动技能。设立劳动脱贫致富标杆赶超鼓励制度，通过加强扶贫政策及脱贫致富效果宣传，引导、鼓励更多的贫困人群树立劳动致富光荣的价值意识，逐步改变部分贫困人群“等、靠、要”思想。儋州市积极落实脱贫夜校学习制度，以村委会为单位，集中贫困户进行培训、励志、政策宣讲，让群众了解政策、看到希望，不断增强贫困地区群众自我发展动力和能力。

（三）完善扶贫权利监督，信息化管理脱贫动态，扶贫效果回馈途径，建立扶贫绩效监督评估机制

第一，强化主要领导干部责任意识，深化扶贫工作各项流程的公告公示公开制度，加强监督机制。在省、市级扶贫攻坚共轨及重点扶贫项目安排下，市级扶贫管理机构应为各扶贫项目部门搭建沟通平台，加大扶贫资金的整合力度，使各部门在统一扶贫攻坚目标下有规划地履行各自事权。同时加强对扶贫资源使用程序、方法的管理，逐步完善事前有监督、事后有问责的监管制度。通过组织监管、纪委监察、百姓监督的模式缩小扶贫权利滥用空间，避免出现挪用挤占扶贫资源、侵占私分扶贫资金、收受贿赂等违纪违法行为的出现。

第二，建立脱贫动态网络信息化管理。加强对扶贫生产及脱贫情况的监控，将脱贫动态跟踪归纳成数据进行网络监控与公示，加强对贫困群体脱贫效果的掌控。同时拓宽扶贫效果回馈途径，多渠道收集扶贫效果信息，为百姓搭建参与、监督扶贫工作的平台，避免单纯依靠村级干部、帮扶负责人汇报，甚至只依靠一张物资签收表就确定扶贫是否到位的做法。

第三，市级政府扶贫机构建立扶贫效果内测机制。扶贫工作不仅落实在履行扶贫项目上，也需要有阶段性扶贫效果的检测评估。在外部减贫评估机构进行评估前，市级政府根据扶贫工作实施阶段性情况，通过内测科学、客观、准确反映扶贫工作实施后贫困群体脱贫效果，并根据脱贫效果找准问题根本，实时调整扶贫开发重点。建立扶贫绩效评估激励制度，加强组织思想引导机制。将扶贫效果评估与工作绩效考核挂钩，开展阶段性督查通报奖励模式，树立干部扶贫典型，进一步调动干部帮扶积极性与责任感，促使干部自觉履行帮扶责任。儋州市的做法是成立由市委督查室、市政府督查室、市纪委等部门为成员单位的脱贫攻坚专项督导组，聚焦脱贫攻坚重点工作环节和重点工作领域，认真开展督查工作，有效传导压力，及时发现和解决脱贫攻坚工作中存在的问题，确保工作不漏项，落实无死角。

[1]海南调查总队.海南国定贫困县脱贫：成效与差距 [EB/OL].2016-05-20.http://www. hainan.gov.cn.

[2]海南省扶贫办公室.海南农村脱贫攻坚任务单[N].海南日报，2016-10-17.

[3]杨柳青.儋州采取10项措施确保5万余贫困人口于2018年脱贫 [EB/OL].2016-03-02. http://www.hinews.cn/news.

[4]韦雪梅.“四级包干”压实责任，“5+2”“3+ 1”入户帮扶，常态化督查抓落实我市4000干部户户对接“摘穷帽”[EB/OL].2016-10-30.http: //www.danzhou.gov.cn/dzgov.

（作者单位：中共儋州市委党校）

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1004-700X（2017）02-0036-05