小镇的中国之路

贾冬婷

三联生活周刊：上世纪80年代费孝通就提出了“小城镇，大问题”。目前的小城镇战略实际上是一种反思和回归？

李铁：这几年我们强调新型城镇化，发展特色小镇，其实出发点是促进实体经济发展。发展实体经济最核心的是寻找成本较低的有利于要素积累的空间载体，这也是小城镇最突出的一个优势。

特色小镇也不是现在才有。80年代费孝通的一系列研究中都提出小镇的问题，他当时去家乡苏南地区的几个小城镇做了调查。苏南地区可以说是全国的一个缩影，当时在全国最发达的广东、浙江、江苏、山东和福建，小城镇的发展都特别迅速，这五个省70%的经济总量都集中在县以下，主要是在乡镇一级。

李铁

那个时候全国小城镇发展得那么迅速，也是基于成本优势，而且最关键的不是经济成本，而是体制成本特别低。举例来说，因为上海本身管制得特别严，上海郊区在70年代形成的社队企业就逐渐蔓延到了浙江、江苏，在这个基础上形成了非常活跃的江浙乡镇经济。一开始还是分散的私营个体经济、集体经济、社队企业、乡办企业和村办企业，几个轮子一起转，转来转去就成了占国民经济半壁江山的乡镇企业。乡镇企业发展那么快，要有集中的空间载体，村一级太分散，城市一级管制又太强，而镇一级是行政管理体制的最末梢，于是乡镇企业逐渐集聚到小城镇，就像星星之火一样在沿海地区迅速蔓延了，也是当时中国经济的最大特点。

那时候我们在提到小城镇的时候，和现在小城镇完全不是一个概念。当时并没有考虑小城镇长什么样子，比如说它是不是有大的街道，有没有广场、有没有绿化。提起小城镇，就是活跃的民营经济的空间载体，就离不开乡镇企业。

回头再看2015年中央财经领导小组办公室主任刘鹤的浙江调查，他去了一系列小镇，袜子小镇、互联网小镇等，后来形成的调研报告的基本思路是，能不能再复制一种模式，再去发现低成本的、各种要素聚集的、活跃的民营经济，这种经济的能量是巨大的，吸引了大量的就业，而且形成了非常重要的创新精神。

刘鹤为什么一再强调发展实体经济，是因为他也注意到，房地产过热的状况已经大大冲击甚至淹没了实体经济的发展。在这个过程中，从省到市、到县，再到镇，全部都以发展房地产为主了。这种模式虽然给地方政府带来很大收益，但它的破坏也是巨大的，最大的问题在于把整个的创新机制给彻底摧毁掉了。企业开一个作坊，一个小工厂，一年的利润也就几十万，可是如果炒一个房子，就这么一投资，一贷款，一转手，就几十万了。形成财富不是通过苦心经营、加强管理、降低成本、实现利润，然后再去创新，最后形成具有竞争力的品牌。而是通过炒房，那么我们的创新发展的动力就都被投机所取代了。实体经济要发展，要走技术革新这条路，要通过一点一点积累形成品牌，我们才可能在世界上形成竞争优势，而房地产是没有竞争力的。

我也曾去浙江、温州做了大量的调查，那里的作坊一年的利润多了几十万，少了十几万。但是在80年代，我们的乡镇企业就是这么发展起来的，它们经过了优胜劣汰才能成长为大企业。最近鲁冠球去世了，他的万向集团也是从小作坊发展起来的。事实上全世界所有的大企业都产生于此，比如微软、苹果，都是几个刚毕业甚至没毕业的大学生在一个最简单最廉价的空间或车库里，形成了后来的产业帝国雏形。可是我们现在呢？

所以从80年代到现在，我们发展小城镇走了很长的路，但走着走着，突然发现走歪了。所有要重新反思“小城镇，大问题”，从当年费孝通的出发点来回顾，确实有很多值得我们思考的。

三联生活周刊：为什么80年代优先发展小城镇的“内向型”道路，后来被“外向型”道路取代了？

李铁：这段历史我是见证者。80年代我在中央农村政策研究室，90年代去了国家经济体制改革委员会农村司，1998年又牵头成立了国家发改委城市与小城镇改革发展研究中心，在上世纪90年代初小城镇问题开始得到重视，到了90年代末，十五届三中全会小城镇的重要性逐渐凸显出来。

80年代之前，因为粮食供给不足，我们没有给农村释放太多的活力，没有提供更多的发展机会。一直到1984年迎来粮食大丰收，农产品的基础性条件发生了变化，政策才开始放松。乡镇一级管理成本低，土地成本低，就迎来了乡镇企业的大发展。

从乡镇企业开始的这条内向型道路是怎么发生转折的呢？一是1984年提出城市体制改革，国有企业也开始进行改革，从厂长负责制一直到最后的股份制，民营经济在城市开始扎根;二是80年代中期以后，我們面对的最大问题是国有资源向哪里去。那个时候我们开始把全国城市分成两类，一类是大城市，一类是小城镇。后来最主要的基础设施的投入，还有土地供给，基本都向大城市倾斜了。

回头去看，小城镇后来为什么没有发展起来，包括我们曾经在国家经济体制改革委员会时曾提出的“搞活县域经济”也没有太大的奏效，主要原因是面临与大城市之间资源再分配的竞争。当时的财政体制还是统收统支，无论是乡镇还是村里创造的财富，被税收拿走的那部分一定要进县以上财政的。那么小城镇怎么发展呢？主要是靠乡村两级企业的社队经济多余的一块，没有来自上一级的任何支持。

另一方面源自当时乡镇企业自身的粗放发展。一是在竞争压力下降低成本或者破坏环境，在80年代末90年代初，政府管理层提出了对“村村点火、处处冒烟”的严厉批判，另外还有对乡镇企业假冒伪劣商品的大量报道，那也是乡镇企业发展相对困难的时期;二是土地利用的粗放，企业盖个厂房来投资就行了，没有土地成本，因为可以带来大量就业，村里也可以通过出卖厂房获得一定的股份收益。农村滥用土地，而城市土地的管制依然严格，造成了城市和乡村发展的矛盾。

三联生活周刊：小城镇问题在国家政策层面是怎么推进的？

李铁：1992年，国家经济体制改革委员会农村司第一次提出研究小城镇。我记得当时建设部、农业部、住建部，还有国家计委，很多部门都提出了发展小城镇的思路。一大背景是，大城市病已经开始显现，人口越来越多、农民工越来越多，城市出现了一系列问题。而且90年代初我们最大的一个参照系就是拉美国家，那时候墨西哥、里约热内卢、布宜诺斯艾利斯等城市发展得过大过快，产生了严重的社会问题，比如貧民窟和黑社会问题特别突出。我们决心要避免这些问题，于是提出“控制大城市，发展小城镇”，就地转移，降低成本。

但是在实际决策中，“控制大城市，发展小城镇”并没有做到。因为生活在城市的决策者们总有一种根深蒂固的观念，担心小城镇发展得过多过快，土地资源的滥占、环境治理的困难等。更关键的是在资源分配的优先级上，小城镇处在最末端。城市的发展更多依赖传统的国有企业经济改革，于是政府调配资源，为城市打造投资的空间环境。我们可以注意到90年代的城市工业园区，相较80年代的农村工业园区有了根本性的升级，当时最典型的就是苏州的新加坡工业园，专门划出一大片地，形成优良的管理模式、服务体系、环境空间，吸引一批中高端企业进驻，摒弃了过去的低成本模式。对投资商来说，有较低的进驻成本，农村来的劳动力，大幅度提升的管理水平，还有符合企业发展理念的环境，招商引资的力度跟村镇一级就有了根本区别。

到了1998年十五届三中全会时，中央发现，未来中国的发展不能停留在人口的两栖状况，促进经济发展活力的关键是我们如何带动农村的发展，重点就是怎么把农村劳动力转移出去——“减少农民，才能富裕农民”。农民往哪里转呢？当然是城市，于是1998年第一次提出“城镇化”。

之前我们一直都不敢提“城镇化”，城里人对农村人是严格排斥的。而一旦面对城镇化问题，就涉及农村人能不能进入城市，怎么进入城市。当时“农转非”还非常难，大城市落不下户口，就先从小城镇入手，十五届三中全会提出“小城镇，大战略”。实际上1995年我们就开始推进户籍改革，到1998年三中全会变成了中央文件，将落户界限推进到县以下，后来又突破到了县级市，开始逐步放开对农村户口的办理。户籍改革的放开起到了很大作用，2001年一年就转移了1000多万农民工到中等城市周边的城镇落户，很多问题得到了解决，但是大城市一直没有放开。

三联生活周刊：当时的“小城镇，大战略”是为了寻求城乡二元体制的突破口？

李铁：对，当时“城镇化”才刚刚放开禁忌，户籍问题更是没人敢提。几千年来确保农产品供给问题似乎成为一种现实的担忧，已经形成的城乡福利上的二元差距，更是各级政府不愿意推进户籍管理制度改革的借口。只有在小城镇寻找突破口，因为福利差距没那么大，基础设施和公共服务条件没有那么好，与农村有着天然的接壤和联系，而且许多乡镇企业又在小城镇，在这里实现有关城镇化的一系列体制上的突破，引起的社会波动会比较小。

除了户籍问题，当时还要解决其他一系列改革问题。比如集体土地改革，集体土地能不能进入市场;还有行政管理体制问题，能不能向小城镇放权，不再把财政收入全交到上级。为什么90年代中期以后县城越来越好、小城镇越来越不行，就是因为各镇的钱全都上交了，拿去搞城市的面貌，自己剩下的只是零头。

但是到2000年后，又对小城镇砍了两刀。最重的一刀是工业园区，当时全国8000多个工业园区项目，只保留了2000多个县以上的工业园区，砍掉了6000多个县以下的工业园区，这就把绝大多数小城镇未来可能的发展空间给切断了。另一刀是税费改革，把农村一大批项目的税费全部取消了，大大缓解了地方政府和老百姓的矛盾，但带来的一个问题是，乡镇土地来源没有了，乡镇政府的财政来源没有了，乡镇经济发展的活力也丧失了。

三联生活周刊：2013年党的十八大重提城镇化，强调“人的城镇化”，依然将小城镇作为从农村到城市的一个过渡？

李铁：我曾经和一些市长在一次访谈时谈到农民工市民化问题。所有的市长表达一个观点就是农民工落户别到我们这里来，最好还是回到自己的家乡。所以我们提出小城镇，也是为了回避体制的矛盾，选择一个新的空间载体。但这是一种理想的设定，事实上，当产业不那么集中的时候，人也不那么集中。你看在城内就业的农民工，他们从事的产业一类是工业，一类是服务业，遍布城市每个角落，他们要是走了大城市活不下去，这些人去偏远的小城镇也不行，没有就业机会。

所以现在要利用小城镇来缓解压力，不能回避一个问题，就是小城镇是哪里的小城镇。比如说这次中央颁布“新型城镇化”政策的时候，最重要的一个要点就是严格控制超大城市人口。但我们坚决反对把大城市的主城区和辖区放在一块儿，因为大城市辖区里还包含了很多小城镇，比如北京下面有100来个乡镇，这些大城市周边的镇其实是最有能力来承载产业和人口的地方。

三联生活周刊：推动“特色小镇”，是为新型城镇化寻求一个供给侧改革路径？

李铁：当我们把各种资源集中到城市之后，城市反而因为越来越高的成本压力，不能再吸纳。于是我们又开始重新思考小城镇问题。在作为特色小镇先行者的杭州，互联网小镇、袜子小镇，都是因为主城区成本太高，就到城区边缘低成本的地方去。镇一级普遍两类成本低：一是制度成本低，没有太多的管制;二是经济成本低，要素聚集从高处往低处流。这两类聚集到一起就能形成创新，形成规模，进一步带动空间转移。

现在特色小镇热了，人们希望用它来解决农民转移的问题、劳动聚集问题、产业要素的低成本问题、实体经济发展问题，但要防止随之而来的利益诱导把这一出发点淹没了。

一方面，特色小镇为房地产找到了一个新的由头。由于特大城市控制人口，控制土地出让，导致房价过高，在大中城市中房屋空置率越来越高，过去那种房地产过度扩张的形式已开始出现严重危机，房地产要升级必须寻求新的发展空间。而特色小镇的拿地成本远远低于大中城市，而且既有以特色为名的创意空间，又有大量人口，必然为房地产商带来新的机遇。但一旦被房地产商介入，就会大大提高创业成本，特色小镇的特色就很难实现。另一个问题是产业园区模式的转移。过去的城市发展大概都是按照这样一种模式：政府招商，低价供地，同时投入基础设施，吸引各类产业和产业园区的进入，政府通过土地出让金来弥补招商引资形成的亏损，然而现在这种模式在大中城市已经难以为继了。而眼下打着特色小镇旗号的小镇中，除了文化旅游、体育特色之外，很多正是产业园区的高成本模式简单地向小镇转移。

三联生活周刊：和80年代相比，现在面对的小城镇问题有何不同？

李铁：现在的问题是如何激发新经济活力。小城镇如果发展起来，一是有利于土地的节约利用，因为土地利用最粗放的不是农村而是城市，农村就那么一块地，会精打细算来使用;二是有利遏制无效占地，以前城市占地是低成本征用，现在如果农村集体来参与谈判，无限占用的可能性就会受到约束，一大块土地拆迁不可能再出现;三是有利于小的创新体制和实体经济在这里生长，这是比较成本问题;四是可以为国家获得新的税收资源，既然纳入了土地管理范畴，就会大大遏制地产商和政府从土地上获取利益的欲望。

其实80年代的小城镇也面临几个劣势。第一是起点太低;第二是管理水平太低;第三是没有环境约束、集约使用约束、生态约束等硬性约束条件;第四是村集体对村民的组织约束不是特别强。现在这些约束都有了，就取决于政府的规划和管理思维模式的变化，比如怎么解決发展规模问题，发展空间问题，加强规划管理问题。首先要面对一种新的利益机制，过去说拆就一大片都拆了，现在得跟村集体谈判，而且村民的自我约束也在加强，有利于形成长期有效的发展机制。

三联生活周刊：现在重启小城镇，政策层面给了更大权限吗？

李铁：现在正面临选择，分类放权。一是对于5万以上人口的886个特大镇，它们是新经济的最重要载体，给它们一定的活力，这些镇可以吸纳更多人口，发展更多产业;第二，对于都市圈的小城镇，也应该允许有更多的发展机会，这样就可以解决城市人口低价住房问题，然后把低端的产业迁过去，形成一种新的活跃空间;第三，我们的“逆大城市化”现象也逐渐产生了，消费发生了变化，旅游人口大幅增加，有特色景观的小镇随之涌现，这一阶段特色小镇的含义也不一样了。

十九大习总书记的报告中提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。这句话实际上也非常清晰地表达了未来的城镇化发展战略基本思路。在小城镇发展的问题上，不是要不要发展，而是要如何放在大战略格局和区域发展格局下发展。要发展，但不能一刀切，要根据不同的区域进行不同的战略选择。当然更不能刮风，搞运动，而且不能再以大规模的房地产开发模式来谈论特色小镇，而是来培育实体经济聚集的载体，这样才有可能形成新的经济增长的空间。

三联生活周刊：“特色小镇”在浙江兴起，浙江经验也适用于其他地域吗？

李铁：其实各地都有不同类型的特色小镇，而且其特色都有历史基因。比如浙江发展乡镇企业的时候，是以个体民营经济为主体，而江苏省则是以集体经济为主体。浙江之所以是民营经济为主，是因为浙江人有传统的经商经历和创业心理，习惯于立足于某一个项目、某一个产业，聚集在某一个空间。浙江发育最快的有200多个市场，比如台州的路桥镇，1994年我去的时候还叫破烂市场，各种废旧产品在那里销售，现在已经成路桥区了，发展成为专业化市场。而且浙商是外向型的，走南闯北带回大量的商业经验，这些经验在任何空间都可以加以利用。比如温州最有名的小城镇桥头镇，就在偏僻的大山里头，现在形成了全国最大的纽扣市场。这和浙江的人文、地理、传统有直接的关系。

西部也不是没有特色小镇，但西部的小镇又是另外的类型，最大特点就是旅游小镇比较多。比如贵州省今年的旅游投入特别快，去年“十一”贵州旅游人数已经超过了云南，就是因为贵州小城镇太多了，以旅游为主的生态小镇相继出现。这在过去30年是想不到的，少有游客去贵州。但是现在有深度旅游需求的时候，人们就会去找更自然的、更生态的地方。中国目前有13.7亿人口，城镇人口7.8亿，这其中有四五个亿的人会进行旅游消费，所以旅游小镇也是产业小镇，旅游经济也一样可以带来实体经济发展。一方山水养一方人，养一方产业，不能一概而论。

（实习记者李南希对本文亦有贡献）