有机农业示范园区管理体制与运行机制研究*——以江西万载县为例

张 曾,乔玉辉，何雪清, 潘锡和

(1.中国农业大学人文与发展学院，北京 100083； 2.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；3.江西万载县有机农业办公室,宜春 336100)

·现代农业·

有机农业示范园区管理体制与运行机制研究*
——以江西万载县为例

张 曾1,乔玉辉2※，何雪清2, 潘锡和3

(1.中国农业大学人文与发展学院，北京 100083； 2.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；3.江西万载县有机农业办公室,宜春 336100)

目的有机农业在全球范围内迅速增长，具有良好的发展前景。进行现代农业示范园区建设，对于促进农业现代化转型具有重要意义。方法以万载县现代有机农业示范园区建设为案例，基于实地调研和文献材料，对万载县有机农业示范园区的管理体制和运行机制进行分析。结果江西省万载县利用生态资源优势，建设了以有机农业为特色的现代有机农业示范区，并逐步探索形成了有机农业示范园区的管理体制和运行机制，以此构建起了有机农业产业体系。结论该示范园区的管理体制与运行机制由管理考核体系、进行有机生产时的生产监控体系和产品追溯体系以及特色农业科技示范基地农业推广体系等部分构成，以产品质量监控为核心，园区建设与有机生产高度结合，政府与市场在园区建设中的角色因发展阶段而变化。在总结前述园区建设经验的同时，文章还提出了相应政策启示。

有机农业 管理体制 运行机制 政府定位 现代农业示范区

0 引言

过去20多年里，有机农业在全球范围内经历了快速的增长，全球有机产品生产面积达到了4 370万hm2[1]。自2005年发布有机产品国家标准以来，我国有机农业也得到了飞速发展， 2013年中国有128.7万hm2符合中国有机标准的有机耕地，占全国总耕地面积的0.95%，占世界有机面积的3.5%[2]。2014年国内市场销售额达到37亿欧元，成为世界第四大有机农产品市场[1， 3]。近年来，国家对生态文明建设和农业可持续发展高度重视，支持发展有机产业[4]。有机产业具有广阔的发展前景，是发展现代农业、推进生态文明建设、实现可持续发展的重要途径[5-6]

我国现代农业园区建设始于1994年，农业部在2009年启动了国家现代农业示范区的创建工作，农业部认定示范区对提升示范区农业竞争力和区域经济发展均有显著促进作用[7-9]。现代农业示范区的建设与发展，是探索传统农业转型的重要途径[10]。

万载县从2000年开始进行有机产品的出口贸易，于2012年成功申报为国家现代农业示范区，系全国唯一的以有机农业为产业特色的国家现代农业示范区，目前已经成为中国发展有机农业的重要区域。文章基于对江西省万载县的实地调研结果，考察了万载县有机农业作为产业的整体推进过程，从现代农业产业体系构建的视角，归纳分析其在有机农业示范园区管理运行中的创新机制与经验，为当前各地蓬勃兴起的现代农业示范园区建设提供参考。

1 万载县有机农业发展情况及资料收集与分析

1.1 万载县有机农业发展概况

万载县地处赣中西北边陲，西接湖南浏阳。全县总面积17.166 3万hm2，现辖9个镇和7个乡1个街道办事处，共计181个行政村和19个居委会。2015年末，全县总人口56.501 2万人，其中乡村人口30.565 4万人，占总人口的54.1%。2015年农村居民人均可支配收入为9 268元。

截止2015年底，万载县有机认证土地面积达2.066 7万hm2，其中耕地面积5 933.33hm2、野生采集面积1.4 733万hm2，被国家认监委认定为“国家有机产品认证示范区”； 目前拥有省、市龙头企业21家，农民专业合作社596家。已开发粮油、果蔬、畜禽三大类38个农产品、160多个有机加工产品，产品遍布欧、美、日、港、澳、京、沪等国内外市场。现代(有机)农业核心区面积达到666.67hm2，供港蔬菜、芦笋、蓝莓等种植基地不断扩大，成功创建了国家级现代农业科技示范园、江西省4A级乡村旅游点等， 2015年接待游客近10万人次。科技示范作用日益突出，成功摘取“国家农业科技园”称号。2015年，全县有机食品综合产值达25.7亿元。

1.2 实地调研、资料收集与分析

为深入了解和把握万载县有机农业的进展情况特别是现代有机农业示范区建设的经验、问题及相关政策诉求，中国农业大学课题组于2015年8月组织团队赴江西省万载县进行了实地调研。在咨询了万载有机农业管理部门的基础上，调研团队选取了有着不同有机农业操作时间的3个乡镇进行，分别是茭湖乡、仙源乡和赤兴乡，在每个乡镇选取了3个进行有机农业操作的村庄进行调查。同时，在万载县有机农业管理部门的协助下，对万载县有机农业示范区及其核心区、示范区管理委员会以及多家龙头企业、合作社等进行了调查访问，同相关单位和部分县、乡、村干部进行了深入访谈，获取了关于万载县现代有机农业示范区建设的详细信息。

在调研过程中，主要运用半结构性访谈，对政府官员、乡镇干部、企业负责人以及普通农户等有机农业的不同参与者进行了调查，访谈内容主要包括有机农业示范区发展历程、组织结构及管理制度、运行机制及推广模式、有机认证及质量监控、市场状况和政府公共服务等方面。

2 有机农业示范园区的管理体制

2.1 园区管理体系的组织结构

2004年3月，万载县成立了有机农业产业化工作领导小组，设立了办公室负责全县有机农业的技术指导、培训服务、组织协调和监督检查工作。各乡镇也相应成立了有机农业产业化办公室负责有机生产实施工作。2007年起有机办开始和县农业综合开发办合署办公，根据有机办的职能与工作需要，办公室内分设了有机农业技术培训、有机认证和有机食品行业协会3个股室，同时兼有有机农业技术服务中心的职能，行业协会主要负责联系有机加工企业，为规范市场并提供市场信息服务； 而有机农业监控服务大队主要负责对各乡镇的有机生产区域进行监管，因工作带有执法性质而单独定为副科级事业单位。万载县国家现代农业示范区管委会主要负责核心示范园区的建设和示范及健康产业园衔接工作，万载县有机农业管理服务体系见图1。

图1 万载县有机农业管理服务体系组织结构

同时，还设立了现代农业示范区管委会，专门负责示范区建设日常管理工作，并整合农、林、水各部门的政府资源投入到示范区建设。此外，聘请专家团队编制了《万载县国家现代农业示范区建设规划》，用3～5年的时间推动有机食品生产基地、加工基地、贸易基地和生态休闲旅游基地建设，使之对周边县市具有辐射带动力。

以三兴镇为中心建有一个规划总面积为1.2万hm2、涵盖3个镇的核心区，是管委会的主要业务范围。截止2015年底，核心园区经营规模达1 720hm2。引进入园龙头企业6家、培育农民专业合作社25家、家庭农场12家、种植大户13家，建成高标准生产大棚300hm2以上、喷灌及滴灌设施100hm2以上，建成供港蔬菜基地、高产油茶基地、有机水稻基地、有机毛豆基地等共计666.67hm2以上。核心区建设了生态农业旅游新村、有机农庄、创新与研发中心、有机畜牧园、有机果园、有机精品果蔬园、有机水稻展示园、垂钓文化园等“一村一庄一中心五庄园”工程，集有机农业生产研发示范、成果展示、技术培训、休闲观光等功能于一体，是万载县现代农业示范区集中人力、物力进行建设的重点项目。

通过招商引资，已有多家农业领域的上市公司在示范园区建立种植基地，围绕本地主导产业，在科技示范园内开展新品种、新技术的引进、培育、集成和示范等，为现代农业体系建设起带动作用。如2014年，香港恒晖投资集团投资16.8亿元的万载国家现代(有机)农业示范区核心园综合建设项目开工建设，目前一楼(综合科技大楼)、四馆(有机馆、农博馆、农梦馆、太阳能智能馆)、十大基地(供港蔬菜、有机水稻、芦笋等10个示范基地)已建设完毕。

2.2 管理体系的目标管理考核

表1 2010～2014年万载县制定的有机农业工作目标管理考评办法

一级考核指标一级指标权重二级考核指标二级考核指标2010201120122013201420102011201220132014组织领导及工作措施1022153030领导分管3441010专职经费51551010发展规划2361010监管体系及监管质量3636554040监管体系553055专人纠偏55555肥料/农药销售66566路口告示牌33333垃圾处理33433生态环境保护33生产者质量联保33433投入物准入334无安全事故441212无使假时间44市场开拓及产业发展3220153030落实生产订单201061515有机会展活动6441010招商有实际进资66555体制创新101010引导建立合作社555——政府退出经营222——土地流转租赁333——技术引入及培训12125主导品种亩均产66——开展农民培训66加分项目接受县级检查位列前三每次分别加3/2/1分，召开省市县工作现场会每次加5/4/3分扣分项目检查或接待客商过程中发现违规用肥/药1人次扣5分，有机认证检查每发现一个不合格项目扣3分。奖励与处罚全年考核排名，对有机农业工作先进乡镇和人员予以奖牌和现金奖励。

万载县有机农业办公室每年会制定有机农业工作目标管理考评办法(表1)，除平常田间检查指导外，一般依据考评办法检查两次，其中半年检查得分占40%，年终检查得分占60%。考评办法对有机产业发展过程中的各个方面作了直接的规定。譬如，在监管体系及监管质量部分中包括了生产园区及农户生活区的垃圾是否进行无害化处理(占3分)、有机生产农户和有机农民专业合作社内部是否建立了有机产品质量联保责任制(占3分)； 在体制创新部分中包括了引导建立有机农民专业合作社的情况(注册达标并落实有机生产订单6.67hm2以上的每个0.5分，最高5分)，配合产业招商和产业集约化发展情况(租赁流转土地每6.67hm2计0.5分，最高3分)； 在技术引入及培训部分则对农民开展有机农业技能培训每百人次计1分(最高6分)。此外，还有加分项目和扣分项目，主要是接受检查和接待有关会议等、检查出现问题等有直接的对应关系。

不同的产业发展阶段有不同的发展目标，管理考核体系的变化体现了各阶段重点发展领域的变化。比如办法中还提到“政府退出经营市场，但主动服务市场化运作全面到位”，从表中分值权重变化可以看到，在2010～2011年度，“市场开拓及产业发展”板块分值大幅降低，相应分值调到了“组织领导及工作措施”板块。在申报国家示范区项目的2012年，“监管体系及监管质量”板块权重加大，而在监管体系形成之后，有组织地进行产业融合与市场开拓成了重点工作，由此从2013年起“组织领导及工作措施”和“市场开拓及产业发展”权重增加，且不再考核“体制创新”与“技术引入及培训”等。自2013年之后，管理考评办法的各项权重标准基本稳定不变。从不同年份各项指标权重的变化可以看出，制定管理考核体系对于引导现代有机农业产业发展作用明显。

3 有机农业示范园区的运行机制

3.1 生产监控体系和产品质量追踪体系

有机农业生产的关键是严格按照有机操作标准进行农事操作。为了严守操作标准，万载县一方面制定了各种操作规程和乡规民约规范生产行为，另一方面在各道路要口设立有机农业违禁物质监控站，严禁化学农药化学肥料和各种禁用物进入项目区。发展初期，除了县乡两级均成立了监控队之外，还在村组设立了监控员，并制定了考核办法，在各交通要道设立监控站进行常态化监控。

如万载县赤兴乡发布了《赤兴乡有机农业发展公约》，严禁销售、运输和使用化肥、农药、除草剂、转基因种子以及任何激素、牲畜浓缩饲料等，规定凡有运输上述禁用物的罚款50～500元，凡有经销的罚款500～1 000元，而一旦使用则罚款重达1 000～2 000元。此类公约协议以可操作的管理细则来约束农户的生产作业行为，通过村民相互监督各生产环节，达到农户生产行为从传统方式到有机方式的转变。

图2 万载县有机农业生产监控体系和产品质量追踪体系

万载县有机农业监控体系包括生产监控和质量追踪体系等2个方面(图2)：一是建立基地生产监控体系，包括为有机农产品建立生产过程档案，把每个农户、每一田块、每季生产所使用种子以及病虫草害防治、施肥、轮作、采收、贮藏等每个农事操作的数量、时间、程度都作详细记录，以及建立内部检查员制度随时对生产过程进行监控； 二是建立生产企业追踪体系，加工企业要对生产过程作详细如实记录，包括原料的数量来源进出库情况、加工工序、产品达标及顾客不满意意见的处理等方面的记载。为维护有机品牌信誉，确保产品通过收购公司的抽检，所有农民专业合作社必须与农户签订《遵守有机农业操作协议书》。

乡镇专门派驻村干部对有机农业生产进行全程监管，督促各个专业合作社在发展有机产业时指导农户填写《万载县有机生产农事活动登记本》，而专业合作社则要填写《内部检查记录表》，这两项材料将作为有机认证的重要依据，一旦专家核实验收时因材料不全导致认证未过关，将追究乡镇负责人、驻村干部以及涉事相关责任人的工作职责。

3.2 特色农业科技示范基地农业推广体系

农业推广是现代农业体系构建中的重要环节，是农业生产系统对消费者需求的回应以及对环境变化的适应[11]。而特色农业科技示范基地是指在县域范围内对种养相对集中、种养农户相对聚集、产业发展潜力大的某一类优势特色农产品，通过培育扶持，使之成为对提升区域特色农业经济起重大作用的规模化生产区域[12]。农业科技示范基地能够有效促进农业新技术推广，通过整合和吸纳农技推广体制内外资源，推动现代农业的发展与升级[13-14]。

因此，如何在特色农业发展进程中有效发挥科技示范基地的引领作用，便成了地方现代农业实践中应该探索的重要问题。在有机农业产业化建设的过程中，万载县目前已构建了以特色农业科技示范基地为核心的有机农业推广模式。

(1)园区建设与生产基地互动，以不同形式实现有机农业的推广目的。企业投资建立的农业科技示范园区，以企业化的管理机制运行，通过“订单农业”和“公司+基地+农户”等形式与农户利益形成联结。这种农业企业在进行规模生产时，会先实施示范种植，组织基地范围内农民观摩培训，再依托基地实行订单化生产。通过政府投资由地方政府主导的现代农业示范区，依托于基层农业技术推广机构，提供农业新技术试验、示范、优良种苗繁育、实用技术培训等主要服务内容，在特色农业产业建设中具有显著的示范推广效果。

(2)以标准化的技术推广作为发展特色农业的核心。万载县在推进有机农业建设过程中按照有机生产标准要求编制有机农产品生产技术操作规程，在结合有机农产品的市场前景和本县种植基础上，参照欧盟有机农业标准，选定优势农产品制定出相关的生产技术操作规程和标准并进行推广，做到了用标准化的技术指导全县的有机农业生产。标准化技术规程产生于适合当地条件的有机农业标准化的生产试验当中。如早在2006年就在茭湖乡建立了1个有机农产品标准化示范区，通过选取不同覆盖物、不同施肥种类和不同生物农药防治方式，观察对比各种措施对作物生长和产量的影响，以完善标准化技术操作规程。

4 政策启示

经过近15年的发展，万载县有机农业产业已经形成规模，而之在有机农业示范园区的管理体制和运行机制方面，则积累了诸多有益经验。基于前述讨论分析，万载经验可以为其他地区探索特色农业发展道路提供以下几点启示。

4.1 政府准确定位是园区体制机制正常运作的保证

万载县将有机农业作为区域发展战略，自本世纪初开始探索建立针对有机农业长期发展的政府有管制的规划框架，前期以政府财政支持为主要推力，建立了良好的组织管理体系和生产监控体系，充分利用政府资源，在规范有机生产、提供技术咨询服务、吸引社会资本共同参与有机农业的产业建设以及促进合作社在村级有机生产中发挥核心作用等方面取得了显著的效果。而后期将政府作用定位为“监控、服务、协调、指导”，划定了政府的职责范围，也说清了政府与市场的关系。

4.2 政府从主导向引导转变，为园区发展提供持续动力

现代农业的发展具有其技术体系特征，即在现代农业技术体系中，生产性的“硬技术”会越来越多地被经营性的“软技术”取代[15]。随着以有机农业为特色的现代农业在万载县的初步建设完成，市场逐渐成为了有机农业的主要驱动力量，以政府为主导的传统运行机制就要逐步过渡到以利益联结为纽带的市场运行机制。与此同时，政府则积极调整思路，依托农业科技示范园区，运用市场机制吸引社会资本参与有机农业科技创新和推广应用，有效满足了有机农业体系中不同主体的需求。

4.3 严格管理生产环节，确保有机农产品质量安全

有机农业在生产基地选择和环境控制、土壤转换与平行生产、作物栽培、病虫害防治等各生产环节均有严格的技术要求[16]。而要对有机农产品进行严格质量监控和内部跟踪审查则可以通过建立集中的有机农业生产基地而实现[17]。万载县利用现有基础，以有机农业为切入口，赋予原先的农业推广体制以生产监控的职能，建立了全方位的有机农业生产监控体系和农产品质量追踪体系，同以科技示范园区为中心的农业推广体制相结合，共同形成了一整套保障地区特色农业系统能够稳定发展的运行机制。

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STUDYONTHEMANAGEMENTSYSTEMANDOPERATIONMECHANISMOFORGANICAGRICULTUREDEMONSTRATIONPARK*——ACASESTUDYINWANZAICOUNTY,JIANGXIPROVINCE

ZhangCeng1,QiaoYuhui2※,HeXueqing2,PanXihe3

(1. College of Humanity and Development, China Agricultural University, Beijing 100083,China;2. College of Resources and Environment Sciences, China Agricultural University, Beijing 100193,China;3. Office of Organic Agriculture in Wanzai County, Wanzai,Jiangxi 336100,China)

Organic agriculture is growing rapidly in the world, and has good development prospects. The construction of modern agricultural demonstration park is conducive to the transformation of traditional agriculture to modern agriculture. Based on on-site survey and related literatures, this study analyzed the management system and operational mechanism of the modern organic agriculture demonstration area. Based on the ecological and environmental resources, local government of Wanzai county, Jiangxi province as the initiator made a great achievement in the organic farming development including the establishment of the modern organic agriculture demonstration area, and gradually explored the mechanism of the organic agriculture demonstration park management and operation, which included the appraisal system, the organic production monitoring system, traceability system and organic techniques extension system in Wanzai county. In addition, the roles of government and market were also discussed in the process of constructing agricultural demonstration park. Finally, the construction experience of Wanzai organic agriculture was summarized and several policy implications were put forward.

organic agriculture; management system; operational mechanism; government role; modern agriculture demonstration park

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170924

2017-04-07

张曾(1996—)，男，江西宜春人，在校学生。研究方向：农村发展、农业经济 ※通讯作者：乔玉辉(1970—)，女，山东青岛人，博士、副教授。研究方向：生态农业、有机农业。Email：qiaoyh@cau.edu.cn *资助项目：中国农业大学国家级大学生创新训练项目“社会学视角下农地流转与新型农业经营体系建构研究”(201710019283)； 国家社科基金资助项目“基于环境保护与食品安全的农业生产服务体系研究”(11AZD095)

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A

1005-9121[2017]09174-07