提升京津冀农村基层治理的几个着力点——以公共服务均等化为视角

宋晓敏 陈 敏

提升京津冀农村基层治理的几个着力点
——以公共服务均等化为视角

宋晓敏 陈 敏

在推进京津冀协同发展过程中，农村基层治理的难题和症结在于公共服务不均衡。要推动农村基层治理，就要实现公共资源的有效供给和均衡分配，提升治理主体能力以及推动治理的制度化、法治化，从而形成适合本地实际的、可持续发展的治理路径和模式。

京津冀 农村 基层治理

京津冀农村基层社会治理面临基本公共服务以及公共资源差距较大、乡村治理主体间缺乏有效沟通等主要问题

基本公共服务差距较大导致的治理难题。基本公共服务方面存在的差距主要反映在城乡差距，先发展地区与后发展地区、核心区与外围区域之间的差距等。京津冀由于地理条件及历史因素，形成了北京、天津两大城市较为发达，河北发展相对滞后的情况，河北在基本公共资源和公共服务方面与京津相比存在较大差距。

基本公共资源和公共服务方面存在的先天差别，导致农村基层社会治理过程中存在一些特殊矛盾和问题，集中体现于教育、医疗卫生等涉及民生的基本方面。尤其是农村和城市在基本公共服务方面的差距有加大的趋势，这就导致了农村教育、医疗卫生乃至交通等基本公共物品和服务的短缺。比如越来越多的行政村不再开办小学，不少村里只有条件比较简陋的卫生所，中心乡镇和县城才有医院等。这些基本公共服务和公共资源的不均等分布，给农民生活带来了很多不便。

基层政府治理能力有待提升的问题。基层政府正由原来的全能型政府向服务型政府转变，但是在角色转变的过程中，还存在一些不适应。当手中不再拥有较大的行政权力，尤其是财税方面权力的时候，基层政府在提供公共管理和服务方面就出现了方向不明、主体责任不够、政策指向不清晰的问题。基层政府如何更好地促进村民实现有序自治，如何更好地调节村中的利益和矛盾，是凸显基层政府治理能力、全面推进社会主义新农村建设的关键。

乡村治理主体之间缺乏有效的联通协调。农村基层治理需要政府发挥主导作用，尤其是要处理好基层政府和地方社会组织的关系。基层政府尤其是乡镇政府肩负着提供乡村基本公共服务的职责，但是由于现代公共服务多元化的发展趋势，基层政府在变革创新能力、治理绩效等方面面临的挑战越来越大。京津冀三地的公共服务政策存在差异、同质性不高，政策对接和协同还有一些困难，导致治理主体间信息、政策、创新等方面难以有效沟通和协调。京津冀的农村还存在发展差异化不明显、同质竞争的问题。

京津冀协同发展战略给农村基层社会治理带来的历史机遇

京津冀协同发展战略将为推动三地公共资源和公共服务均等化带来机遇。长期以来，困扰京津冀发展的瓶颈就是三地的公共资源和公共服务存在巨大差距，公共政策难以协同推进和实施，影响了三地资本、人才和技术等经济要素的积极流动，甚至出现了环京的京西贫困带，形成了发展差距。京津冀协同发展给实现基本公共资源和公共服务均等化带来了机遇。基本公共服务均等化将为三地深入推动协同发展注入强大的动力，从根本上带动经济要素的合理有序流动，缩小三地发展差距。

京津冀协同发展战略将有序解决农村基层治理中的“公地悲剧”问题。京津冀协同发展战略的内核是要实现一体化，而在市场经济发展之后，农村的个体化和私人化在经济领域迅速影响到了农村的公共事务，村民对村庄的集体事务普遍缺乏关注的热情，更多关心自身的利益，京津冀协同发展将为村庄的公共治理提供另外一种可能，重新唤起村民对集体事务的关注，尤其是调动和吸引“新乡贤”参与村庄集体事务治理的积极性，将为提升农村治理水平带来更多的人才。

京津冀协同发展将为农村基层治理提供制度发展空间，从而形成可持续发展的长效机制。制度供给是京津冀协同发展战略给农村基层治理带来的新影响。三地协同发展为农村基层治理的制度创新提供了现实条件，在解决基本服务均等化、协同治理、一体化治理的过程中有效提升治理绩效，迫切需要制度供给和支持。

提升京津冀农村基层治理水平的可能路径

全面推动实现三地基本公共服务均等化。推进治理均等化过程中的关键问题，是供给短缺与农村日益增长的公共服务需求之间的矛盾。京津冀协同发展的过程是推进基本公共服务均等化的过程，在这个过程中如何推动基本公共服务的供给是关键问题。目前，影响基本公共服务提供的核心问题，是实现公共资源的权威性和均衡性分配。因此，需要着力解决基本公共服务供给过程中遇到的障碍，实现公共资源的均衡有效供给。

找寻有效的治理路径，形成适合本地区的治理机制。治理的关键是机制问题，完善社会治理机制是京津冀协同发展、实现基层有效治理的关键和根本。治理路径的选择要依托本地的实际情况，确定治理的重点突破口，形成可持续的政策和机制。珠三角和长三角一体化程度较高的区域，在基本公共服务方面很好地调动了第三方的积极参与和协同联动，政府、居民和社会组织都较好地履行了自己的职责，形成了发达都市群和市场化程度较高的治理模式。相比而言，京津冀地区由于特殊的政治、文化和地理因素，在基层治理的过程中，政府要充分发挥主导作用，积极调动公民和社会组织的积极性和主动性，逐步探索适合本地区的农村基层治理模式，形成成熟完善的农村基层治理机制。京津冀协同发展的过程中要处理好顶层设计、机制建设完善以及多元主体互动的关系。

改善治理主体动力不足、能力不足问题，从根本上建设服务型政府。京津冀协同发展中的关键，是要解决治理主体即地方政府当前面临的动力和能力不足的问题。基层政府在京津冀一体化中的职能定位、行政能力都需要有新的思考，需要创造性地解决新出现的问题。地方政府不仅要提供基本的公共服务，还要积极引导社会组织参与到基层治理过程中来，调动其积极性和创造性，实现治理主体间有效的沟通和合作，解决公共资源不足带来的一系列问题。这对于当下的京津冀农村基层政府提出了更高的能力要求。因此，政府的能力建设要突出公共服务的提供能力、治理主体间的协调和联动能力、制度的建设能力，这些能力是当前京津冀农村基层政府需要提升的基本能力。

积极培育公共服务的第三方，提升公共服务的市场化供给能力。相较于市场经济发达的长三角和珠三角，京津冀在农村基层治理过程中存在较为突出的第三方主体培育不足、参与不足、公共服务市场化程度低的问题。基本公共服务绝大部分是要由政府提供，但是发达的市场化公共服务不仅仅是由政府提供，而且要依托多元的主体，尤其是社会组织的优势，为基层提供公共服务，从而形成一套完整成熟的基层治理体系。从京津冀当前的实际出发，在协同发展的过程中，合理引导、积极培育第三方组织，比如农村的理事会，各种养殖业、种植业协会等，都可以在基层治理中发挥独特的作用。

（作者分别为河北省中国特色社会主义研究基地研究员；唐山学院经济管理系副教授）

【注：本文系河北省科技厅软科学项目“京津冀协同发展中的农村基层社会治理对策研究”（项目编号：15456130）的阶段性研究成果；“京津冀协同治理视角下的唐山市基层社会治理机制创新”（项目编号：14140207a）的阶段性研究成果】

①《京津冀协同发展目标：到2030年一体化格局基本形成》，新华网，2015年8月23日。

②《京津冀协同发展将资源环境承载力作为刚性约束》，新华网，2015年8月23日。

③《京津冀协同发展规划明晰 三省市明确功能定位》，新华网，2015年8月24日。

④《深入推进京津冀协同发展 积极落实〈规划纲要〉》，新华网，2017年2月20日。

⑤《历史性工程 历史性一步——京津冀协同发展3周年实地探访记》，人民网，2017年2月20日。

责编/贾娜 美编/于珊

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