推进深度贫困地区的精准扶贫治理

◎覃志敏

推进深度贫困地区的精准扶贫治理

◎覃志敏

深度贫困地区致贫原因复杂，是当前我国脱贫攻坚的坚中之坚。实施精准扶贫是解决深度贫困地区特殊贫困问题的治本之策，需要从基础设施建设、特色产业发展、有序推进城镇化、加快公共服务建设、加强生态保护扶贫及培育内生动力等多个方面共同发力。

深度贫困地区；成因；精准扶贫

近年来，我国精准扶贫工作取得显著成绩，农村贫困人口规模从2012年的9899万人下降到2016年底的4335万人，年均减贫规模超过1300万人，累计减贫5564万人，平均每年减贫1391万人，贫困发生率由2012年的10.2%下降到2016年的4.5%，下降5.7个百分点，平均年均下降1.4个百分点[1]。

今年6月23日，习近平总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话，强调深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚，要深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚[2]。这表明，随着贫困人口的进一步减少，深度贫困地区已成为“十三五”时期我国脱贫攻坚工作的重中之重。

深度贫困地区的成因及特点

我国深度贫困地区集中在革命老区、民族地区、边疆地区和连片特困地区等区域。从区域分布上看，西藏和四省（青海、四川、云南、甘肃）藏区、南疆四地州（喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州以及阿克苏地区）、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等连片深度贫困地区生存条件恶劣，致贫因素多样，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率在20%；深度贫困县分布在全国14个省区，贫困发生率平均为23%；深度贫困村基础设施和公共服务严重滞后，村两委成员能力弱，村庄无合作经济组织、无集体经济，无人管事、无人干事及无钱办事现象突出。从群体分布看，深度贫困地区的贫困人群多是残疾人、孤寡老人及长期患病等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众[3]。

1.成因

（1）客观性因素。如在自然条件差、地理位置偏远、基础设施建设难度大、维护成本高等客观性因素作用下，深度贫困地区缺乏经济发展的区位优势和资源开发优势，经济发展长期滞后。地方财政能力弱，基础设施和公共服务的建设投入严重不足，难以为贫困人口发展提供机会和支持。

（2）主观性因素。分为扶贫客体（对象）因素和扶贫主体因素。由于交通和信息发展滞后，深度贫困地区的贫困人口与外部交流机会少、经济联系弱，传统社会特性浓厚，缺乏现代性社会的发展意识；公共服务发展滞后，农村贫困人口人力资本水平低，缺乏自我发展的意识和技能，“等、靠、要”思想较为严重。从贫困干预因素看，因财力限制和出于扶贫绩效考量，地方政府倾向于稀缺的扶贫资源配置到条件相对好、能有效发挥扶贫投资效益的贫困乡村和贫困人群，这就导致最为贫困的乡村和人口获得帮扶的资源和措施相对较少，与其他地区的发展差距越拉越大。

2.贫困特点

深度贫困地区具有区域性整体贫困特点，农村贫困人口长期处于相对封闭状态，陷入物质资本匮乏、人力资本水平低、社会资本不足的“三维贫困”叠加困境，扶贫成本高、难度大。

（1）经济发展长期滞后。尽管深度贫困地区长期获得一定的政策扶持和帮扶支持，但其区位条件、资源条件处于劣势。其所在区域的经济快速发展对深度贫困地区的扩散效应大于回流效应，形成累积性因果循环，导致深度贫困地区经济发展滞后。

（2）基础设施和公共服务设施薄弱。资源开发条件差、难度大，自然灾害多发，地理位置偏远，使得深度贫困地区基础设施建设的经济价值远低于其他地区，加上当地政府财政能力弱，基础设施和公共服务设施建设投入长期不足，导致基础设施和公共服务远低于全国平均水平。

（3）人力资源水平低，开发难度大。人力资源开发不充分、水平低，贫困人口现代意义的发展意识不强，贫困家庭生计依赖传统/地方性知识，且这些地方性知识很少与现代性知识实现对接或融合。

深度贫困地区精准扶贫治理的特点

精准扶贫是党的十八大以来我国扶贫开发战略的创新性调整。经过近几年的发展和完善，精准扶贫逐步形成以“六个精准”（扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）、“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）、“四个切实”（切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织）为核心的贫困治理理念，构建了精准扶贫治理的责任体系、政策体系、投入体系和监督考核体系[4]。

1.双重瞄准

对深度贫困地区实施精准扶贫治理，既要建立以贫困片区和贫困县为重点的区域扶贫瞄准机制，加大投入力度，解决深度贫困地区区域性整体贫困问题（如交通运输骨干网络不畅、公共服务整体滞后、环境恶化等），缩小区域发展差距；也要建立以贫困户为核心的贫困个人瞄准机制，通过建档立卡和精准帮扶，解决深度贫困人口脱贫问题。因而，深度贫困地区的精准扶贫瞄准具有区域瞄准和个体瞄准相结合的特点。

2.多元干预

深度贫困地区属于多维贫困，致贫原因复杂，既有贫困个体致贫因素也有整体致贫因素（如当地产业发展条件差、就业机会少，基础设施和公共服务设施普遍落后等）。采取一种或几种贫困干预往往难以实现贫困人口稳定脱贫。对深度贫困地区的贫困干预需要采取多元扶贫路径：在区域层面以基础设施建设作为破解深度贫困地区发展制约的重点方向和首要任务，解决深度贫困地区区域外连接能力弱、区域内连接整合程度低等问题；在贫困农户个体层面，针对具体致贫原因和贫困对象脱贫需求，因地制宜实施“五个一批”精准脱贫路径，建立扶贫对象脱贫长效机制。

3.内生性

深度贫困地区贫困人口市场观念淡薄，呈现出“等、靠、要”等贫困文化特征，通过简单的现代理念输入很难改变其发展的观念问题，因而，精准扶贫须将扶贫（帮助其解决物质层面的贫困）与扶志、扶智相结合，甚至将对贫困人口的“扶志”和“扶智”工作作为精准干预的优先选项，促进贫困人口转变发展观念，激发其内生动力。

深度贫困地区精准扶贫治理内容

深度贫困地区精准扶贫治理既要整体联动，致力于解决区域性整体贫困问题，又要突出重点，加强对贫困村和深度贫困人口的帮扶，既要注重外部物质和技术帮扶，又要注重扶贫与扶志、扶智结合，激发贫困群众发展内生动力。

1.加强基础设施建设促进互联互通

基础设施是区域连接内外发展资源流动的重要通道，也是市场经济条件下深度贫困地区加快发展的基础条件。要积极发挥财政、税收、金融、投资、产业和土地等领域优惠政策的杠杆作用，以政府投资为基础，调动社会投资积极性，按照统一规划、合理布局、环境保护和协调推进原则，统筹区域交通、水利、能源和通信等基础设施建设，加快构建深度贫困地区连通内外、功能配套、安全高效和适度超前的现代化基础设施体系。

2.促进优势资源开发和产业发展

深度贫困地区蕴藏较好的特色产业发展资源。要引导和鼓励各类企业、资本有序开发这些特色优势资源，推进技术创新，培育壮大特色优势产业。深化深度贫困地区农村各项改革，完善农产品价格形成机制，完善农业补贴办法，完善农村土地经营权流转政策。立足深度贫困地区县域特色优势资源积极发展农业特色产业，以市场为导向，推动土地规模适度集中，引导下乡资金、技术和返乡农民工有序进入农村，发展现代农业和乡村旅游业。

3.推进深度贫困地区城镇化

做好深度贫困地区的城镇发展规划，依据各区域资源优势特点，选择一批有发展前途、具有增长潜力的地区支柱产业和城镇，作为投资重点。加快小城镇基础设施建设和户籍改革，引导农民有序进城落户。加大扶贫移民搬迁投入，对生存环境极其恶劣的地区实施移民搬迁工程。充分考虑资源条件，因地制宜，有序搬迁。有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力。

4.加强基本公共服务建设

全面实施教育扶贫工程。大力发展现代职业教育，完善职业教育对口支援机制，广泛开展职业技能培训，继续推进面向深度贫困地区定向招生专项计划和支援中西部地区招生协作计划，不断增加深度贫困地区学生接受优质教育的机会。进一步健全深度贫困地区卫生计生服务体系，加大重大疾病和地方病防控力度，采取有效措施逐步解决因病致贫、因病返贫问题。建立农村支出型贫困家庭（因大重病、子女上学、突发事件等形成的贫困家庭）社会救助制度。

5.抓好生态保护扶贫

按照“谁受益、谁补偿”原则，在深度贫困地区开展生态综合补偿试点，健全森林生态效益补偿标准动态调整机制，鼓励获益地区与深度贫困地区中的保护地区建立横向补偿机制，探索碳汇交易等市场化补偿机制。实施生态公益岗位脱贫行动，通过购买服务、专项补助等方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分建档立卡贫困人口转变为护林员、草管员、护渔员与护堤员等生态保护人员。

6.培育内生动力

加快培育深度贫困地区贫困人口内生动力可以从文化和贫困社区组织化角度着力。大力弘扬中华民族勤劳致富、勤俭持家和扶贫济困等传统美德。积极倡导现代文明理念和生活方式，改变落后风俗习惯，激发深度贫困地区贫困群众奋发脱贫的热情。创新村干部培养选拔机制，打破城乡、地域和行业界限，从致富能手、农民经纪人、外出务工返乡农民党员等人群中选拔优秀人才担任贫困村的村党支部书记，建设坚强有力的领导班子。积极探索选派机关干部到贫困村任职。深入开展服务型党组织创建活动，强化深度贫困地区农村基层组织服务功能。引导社会力量参与培育致富带头人，强化农业技术培训和金融扶持，鼓励农民创业，不断提高扶贫对象脱贫致富能力。

[1]精准脱贫成效卓越 小康短板加速补齐——党的十八大以来经济社会发展成就系列之六. [2017-07-05]. 国家统计局门户网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201707/t20170705_1509997.html

[2][3]习近平. 在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话. 人民日报，2017-09-01.

[4]刘永富. 不忘初心 坚决打赢脱贫攻坚战. 求是，2017，（17）.

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广西大学公共管理学院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.12.015 ■ 编辑：田佳奇