构建系统完整的环境污染第三方治理监督体系

文 林震 陈霈弦

构建系统完整的环境污染第三方治理监督体系

文 林震 陈霈弦

环境污染第三方治理的制度创新

第三方治理是生态文明体制改革的一项制度创新。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快生态文明制度建设”部分明确提出要“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。一年之后，2014年底国务院办公厅在总结一些地方、部门和行业先行探索经验的基础上，发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，将环境污染第三方治理定义为“排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式”，要求以市场化、专业化、产业化为导向，营造有利的市场和政策环境，推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制。2015年4月国务院印发的《水污染防治行动计划》（“水十条”）在第四条“强化科技支撑”中将第三方治理作为加快发展环保服务业的一项内容，要求“明确监管部门、排污企业和环保服务公司的责任和义务，完善风险分担、履约保障等机制……以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理。”2016年11月出台的 《“十三五”生态环境保护规划》三次提到第三方治理：一是作为推进节能环保产业发展二是要求加大财政资金投入，三是要求适时扩大环境污染第三方治理试点地区、行业范围。目前全国多数省份都出台了推行环境污染第三方治理的实施意见、管理办法或实施细则，开展了相应的试点和推广工作取得了一定成效，但与预期目标相比，作为新生事物的第三方治理总体进展缓慢，依然面临着资金、责任能力、效益、监管等诸多问题。为此，环保部于今年8月出台了《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》，明确第三方治理责任，创新第三方治理机制和实施方式，同时加大对第三方治理进行引导和支持，并继续开展试点示范，及时推广成熟经验及做法。

环境污染第三方治理遭遇的困境

7月17日，工作人员在内蒙古托克托工业园区一家污水处理厂查看净化后的水质。据介绍，托克托县是呼和浩特市确定的环境污染第三方治理改革试点县，当地依据“谁污染、谁治理”“谁污染环境、谁破坏生态、谁付费”的原则，积极推进环境污染治理改革工作。

环境污染第三方治理是要变传统的“谁污染谁治理”的原则为“谁污染、谁付费、专业化治理”的新模式，它所希望克服的是排污企业治污成本高、不专业、难监管等问题，而更主要的目的是要防止排污企业偷排漏排、违法排污的情况，从而切实改善环境、服务民生。然而，在国务院意见出台之前，就有专家担心在现行法律框架下，第三方治理会存在一些障碍，包括追责障碍、税收障碍和融资障碍等。两年之后，这些问题依然存在：一是排污企业环保投入不足，没有主动达标排放的意愿；二是环境服务业秩序亟待规范；三是第三方和排污主体责任明晰难；四是委托治理税费征收增加了全社会污染治理成本。今年环保部实施意见出台后，有关专家在解读时将存在问题进一步归纳为六个方面：一是责任不明晰，排污单位和第三方治理单位责任界定不清，易导致漠视责任、推诿扯皮甚至相互勾结的现象；二是一些地方政府职能定位不清，既当裁判员又当运动员，重经济轻环保，在制定规则、监督执行、提供服务等方面缺位、错位；三是第三方服务市场环境存在一定缺失，政府和企业还缺乏契约精神、市场经济的环境以及法治意识，实践中不履约、毁约现象频发，在项目招标中暗箱操作、低价中标，民资企业参与难度大，服务质量差等问题较为突出；四是行业不规范，第三方治理企业技术服务水平参差不齐，违法违规行为依然存在，影响到环境治理成效；五是行业信息缺失，第三方治理企业信息的完整性、准确性和公开性还有待提高；六是未建立完善合理的价格机制和制度规则，同时对于环境服务的细化、效果评估、责任界定等规则仍较为缺乏。

构建系统完整的第三方治理监督体系

针对上述问题，我们认为有必要尽快构建一个包括政府部门、排污企业、第三方治理企业以及社会组织和公众在内的系统完整的监督体系。

一是政府的单向监督。从政府的角度来说，环境治理的目的当然是希望企业的污染排放尽可能地减少甚至是零排放。按照传统“谁污染谁治理”的原则，政府主要是监督排污企业自觉按照国家政策法规的要求进行治污。例如《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）就指出，企业是大气污染治理的责任主体，要按照环保规范要求，加强内部管理，增加资金投入，采用先进的生产工艺和治理技术，确保达标排放，要求企业自觉履行环境保护的社会责任。现在引进第三方治理企业了，政府的监督理应变为督促排污企业缴纳必要的费用，同时只需要监管好环境服务公司即可。但是在实际执行中，由于存在排污企业认为交纳费用即转移责任，或者让传统的环保子公司做母公司的业务，或者同类企业成立环保公司互相投标治理工程等，都使得排污企业的治污责任没有得到有效落实；而第三方治理企业也存在准入门槛低、无序竞争、低于成本价竞争等问题，造成“李逵争不过李鬼”、劣币驱逐良币的现象。因此，《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》明确要求由排污单位承担污染治理的主体责任，但可依法委托第三方开展治理服务；第三方治理单位应按有关法律法规和标准及合同要求，承担相应的法律责任和合同约定的责任。第三方治理单位有弄虚作假和二次污染等行为，还要负必要的法律责任和相应的连带责任。而在环境污染治理公共设施和工业园区污染治理领域，政府作为第三方治理委托方时，可以对排污单位就其导致的环境污染进行追责。此外，对于专业治污的第三方企业，政府要尽快建立绩效考评标准，科学界定企业的信用级别，并将其纳入社会诚信体系。

二是排污企业与治污企业双方的相互监督。传统的治污方式强调排污企业的自我监督，也因此导致企业在利益成本等因素的驱动下违规造假、偷排超排，或者“俘获”监管机构和人员蒙混过关；而按照第三方治理模式的设计，排污企业与环境服务公司可以相互监督、相互制约，避免超标排污现象。排污企业也会与政府部门“同坐一条板凳”，共同监督第三方专业管理公司的运行和运营效果。但这种效果并不会完全自动实现，需要构建具有法律约束力的相互监督制约机制。国家发展和改革委员会、环境保护部等部委联合印发有《环境污染第三方治理合同（示范文本）》明确委托事项、治理边界、责任义务、相互监督制约措施及双方履行责任所需条件，并设立违约责任追究仲裁调解及赔偿补偿机制。例如，在建设运营模式的合同文本中规定，甲方（排污企业）的主要权利是，“甲方享有建设运营权授予方的各项权利，有权监督、检查环保设施的建设、运营、维护和管理，有权督促乙方全面履行义务并完成污染物控制任务”。在委托运营模式的合同中，甲方还可以按合同及有关的规定检查乙方的履职情况、检查并考核乙方的质量保证体系，甚至有权对乙方表现不良的个别职工提出辞退意见。当然，对于作为乙方的治污公司来说，只要不存在非正常的利益勾结，也肯定要严格要求排污企业提供客观、准确的数据，对相关的设施设备和工艺流程等进行监督。

三是全方位的社会监督。“天网恢恢，疏而不漏。党的十九大报告强调要构建政府为主导、企业为主体社会组织和公众共同参与的环境治理体系。为避免政府部门、排污企业和治污企业之间的相互勾结，还需要建立健全针对环境污染的社会监督体系。除了畅通传统的媒体监督和公众监督之外，可以创新监督的方式方法，例如引进第三方监督机构，开展专业的督查建立“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的共治共管新机制。在今年环保部出台的实施意见中明确要求营造良好的第三方治理市场环境，全面推进第三方治理信息公开，积极引导新闻媒体、公众和民间机构参与环境污染治理监督。我们希望这样的一个无缝对接的监督网络能够尽快建立完善起来。

（林震系北京林业大学人文社会科学学院院长地方绿色治理研究中心主任，生态文明建设与管理交叉学科博士生导师；陈霈弦系北京林业大学人文社会科学学院研究生）