生态补偿中的第三方治理及其实现机制

文 祁毓 徐欣欣

生态补偿中的第三方治理及其实现机制

文 祁毓 徐欣欣

党的十九大报告提出“加大生态系统保护力度，建立市场化、多元化生态补偿机制”。生态补偿机制是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态产品（服务）价值基础上，采用市场交易或财政转移支付机制等方式，对生态保护者给予合理补偿的集中机制，通过明确生态保护者与受益者权利义务，来实现生态保护经济外部性内部化的一种公共经济制度安排。中国的生态补偿机制可以追溯到20世纪90年代开启的退耕还林制度，进入新世纪以来，尤其是十八大以来，在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地、重点生态功能区等领域（地区）建立了覆盖面广、制度化的补偿机制，在激励和约束利益相关方生态保护行为方面产生了巨大积极作用。但是，中国生态补偿机制还面临着许多制度机制障碍，伴随着第三方治理机制的引入，生态环境领域正在经历着一种全新的治理结构和治理模式的创新，通过引入新的技术、标准和激励，可以解决传统生态补偿机制中的诸多问题

何为生态补偿中的第三方治理

生态环境保护与治理是一项专业性、技术性很强的工作，在这种情况下，环境污染第三方治理（简称第三方治理）模式应运而生，发展迅速。第三方治理是生态环境产品（服务）购买者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托第三方进行生态保护或污染治理的新模式。生态补偿机制中的第三方治理是在传统利益相关方的合作补偿框架中，引入具有专业技术优势、信息优势和资金优势的第三方，在补偿标准制定、生态环境质量监测、生态修复、生态修复监管等方面发挥其特定优势。根据补偿主体及其所涉及的领域，适合作为第三方治理主体的组织可以包括环保服务公司、社会组织、上级政府等。在生态补偿过程中，进行第三方治理的具体事务可以包括生态补偿标准制定、生态修复、生态监测、生态保护监管、生态补偿资金绩效评估等。理论上讲，所涉及的这些业务也可以由补偿双方通过协商一致的原则来进行分工，但是由于偏好的非一致性和技术障碍，使得双方很难进行有效的合作并达成一致。

安徽省庐江县汤池镇双墩村天鸣花海，以“企业+贫困户”的发展模式，积极融入旅游扶贫。

发挥环保服务公司、社会组织或上级政府的资金技术优势、信息优势、公允优势，通过委托代理、三方协商、政府与社会资本合作等形式激励生态补偿双方达成机制，实现生态绩效的改善。具体说来，生态环保服务公司的优势在于，引入交易市场机制，发挥这一类组织的专业优势，由生态补偿利益双方委托环保服务公司建立生态保护补偿统计指标体系，制定和完善监测评估指标体系，评估生态产品（服务）价值；在生态修复领域，发挥技术优势，对森林、土壤、耕地、小流域进行修复；在生态监测领域，可以尝试通过利用生态补偿资金，向社会（主要是生态环保服务企业）购买环境监测服务，生态补偿利益双方以签订治理合同的方式，委托环境服务公司对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造，并按照合同约定支付污染治理费用。还可以以签订托管运营合同的方式，委托环境服务公司对已建的污染治理设施进行运营管理、维护升级改造等，并按照合同约定支付托管运营费用。社会组织可以发挥分布广泛、公益性强的优势，通过以奖代补的形式发挥第三方组织在生态环境监管方面的优势，尤其适合对零散小的领域（污染源），发挥社会组织监督信息优势。上级政府同样可以成为一种类第三方机制，对下级政府之间生态补偿（主要是生态转移支付）在财政资金扶持、监测数据权威性、生态绩效评估等方面发挥其独特优势。

生态补偿为何需要第三方治理

一是标准非一致性。实际生态补偿机制设计中，利益相关方很难就生态补偿标准达成一致，这与信息不对称、信任机制缺失以及基准数据不明确等主客观原因有关。以新安江生态补偿为例，双方就补偿标准争论了相当长的时间，最后不得不采取了折中方案，由双方以及上级政府（中央政府）三方分别设立水界断面监测点。在生态补偿机制中引入第三方机制，在不偏不倚的条件下，通过三方协商机制，制定有效的标准，实施科学监测。

二是资金压力。生态补偿涉及资金量大，涵盖了直接成本和间接成本，这些都是显性投入。双方往往是根据最终的生态绩效进行补偿，生态补偿的投入方往往是经济发展相对落后或者收入能力较弱的贫困群体，需要在前期垫付大量的成本，进而使得投入方在环境保护治理投入上捉襟见肘。第三方机制可以在一定程度上缓解资金压力，发挥专业机构（组织）办专业事的优势，提升生态环境质量，实现补偿双方的双赢。

三是技术压力。目前，生态补偿中最大的障碍在于技术层面，即缺乏技术支撑，生态服务价值评估核算体系、生态补偿标准体系、生态环境监测评估体系建设滞后，没有统一、权威的指标体系和测算方法。第三方组织相比较直接补偿主体双方具有这方面的优势。

总体上看，将生态保护和污染治理责任通过合同方式向第三方转移，可以实现生态环境污染集中保护与治理，使环保部门的监管对象大为减少，有利于执法成本的大幅降低。引入第三方市场主体，将生态保护、污染治理和环境监管过程交由具体承担保护与治理任务的专业化中介机构和社会组织；或者由生态补偿双方以签订治理合同的方式，委托第三方对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造，并按照合同约定支付污染治理费用，由此可使得排污者的直接治理行为转化为间接的经济行为，实现污染治理行为的社会化、产业化，从而实现环境污染治理绩效的最大化。

生态补偿中的第三方治理实现机制

第一，重视生态补偿过程中的第三方治理机制，丰富第三方治理的内涵。与传统的环境治理领域的第三方治理相比，生态补偿过程中的第三方治理具有一定的特殊性，前者往往更为看重技术优势，后者则需要技术、信息和权威优势，生态补偿过程中的第三方治理主体不仅包括企业，还包括政府组织和社会组织第三方治理的模式除了传统的市场交易机制之外，还包括日益兴起的多元共治机制。

第二，多渠道筹集资金，加大生态保护补偿力度建立自然资源有偿使用—收益分享机制。完善森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法，逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。建立“生态扶贫+第三方治理”机制，利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿。中国现有1392个5A和4A级旅游风景名胜区60%分布在中西部地区，70%以上的景区周边集中分布着大量贫困村，不少地方通过发展旅游扶贫、搞特色种养，找到一条建设生态文明和发展经济相得益彰的脱贫致富路子。

完善生态保护区域财力支持机制。建立稳定投入机制，综合考虑不同主体功能区生态功能因素和支出成本差异，切实加大对限制开发区域、禁止开发区域特别是重点生态功能区的财力支持力度。以长江生态经济带为例，分步探索建立长江流域跨省流域生态“共建共享”机制。可以率先建立生态文明交流合作机制争取发改委、环保部、财政部和水利部等部委支持，建立年度流域生态保护联席会议制度，达成共识；第二步，由环保部牵头委托第三方，尝试开展基础数据摸底和生态环境价值测算工作；第三步，根据成本分摊和受益分享比例，确立各相关利益主体的责任和收益范围，筹资建立补偿基金池；第四步，试运行横向生态转移支付。改革省以下国家重点生态功能区转移支付制度，建议将中央下拨国家重点生态功能区转移支付全部转拨至县，编制生态转移支付公式，严格按照生态环境绩效标准进行拨付。

第三，建立有效生态产权制度，形成有效的委托代理机制。建立自然资源和环境要素的初始产权分配机制，包括水权、排污权、碳排放权初始分配等，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台。扶持和鼓励专业环境服务公司发展。在环境治理领域引入PPP模式，充分尊重市场经济投入产出、成本效益的可算规律，建立多种形式的环境服务价格形成机制、付费机制和调价机制。可按质论价、按量或浓度计价、按污染因子分类计价、按总包的方式计价，或由行业协会按社会平均治理价格提出环境服务指导价，在此基础上按适度比例上下浮动计价。加快自然资源及其产品价格改革。坚持保护优先的原则，充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，探索引入第三方评估，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。建立生态保护发展绿色产业基金。以三江源为例，可以考虑建立三江源生态保护发展基金（绿色产业基金），由中央财政及上下游省级政府共同出资作为引导资金，吸引社会资本、保险资本、养老金和世界银行、亚投行等国内外开发性金融机构参与，投向三江源生态保护与建设，环境治理，绿色产业发展，探索发行“三江源和祁连山生态彩票”。

完善绿色信贷担保和绿色保险产品。建立健全覆盖省市县三级政策性和商业性绿色信贷担保政策体系，鼓励市（州）级以上地方政府设立地方绿色债券担保基金，通过央行再贷款和地方政府财政贴息、专业化担保机制支持绿色信贷和绿色债券。推广环境污染强制责任保险，积极开展森林、草原、湿地保险试点。鼓励保险机构研发环保技术、农牧业灾害保险等产品。建立完善与气候变化相关的巨灾保险制度。创新和完善农村环保项目运行机制，明确环保设施运行管理责任主体，建立维修、运行规章制度，探索财政补贴、村镇自筹、群众付费等方式解决运行维护资金的渠道。探索开展集中运营和委托第三方运营，促进设施运行维护的专业化、市场化。乡（镇）政府要明确环保管理机构，配备专（兼）职环保人员。

第四，建立政策扶持机制。可以考虑设立生态清洁基金，从自然资源使用费、国有自然资源交易金、排污费等中提取生态清洁基金，建立生态产业基金，发挥杠杆作用，积极撬动和引导民间资本进入生态环境保护和污染治理领域。在贷款利息和期限上适当放宽条件，并采取“先试点，后推广”方式进行。合理利用经济政策杠杆。从财政、税收、贷款、证券、保险等经济政策方面给推行第三方治理模式的环境服务公司以相应的奖励、优惠，放宽条件限制，助其解决融资难题。放宽资本准入限制，创新民间资本进入方式，优化民间投资服务环境，加强环境服务业公共信息平台建设，并充分发挥环保产业协会的作用，重点引导资金投向水污染、大气污染和重金属污染治理等领域。包括完善成本核算机制、绩效评价标准机制、第三方中介支付机制。大力支持环保社会组织发展，在税收优惠、财政补贴、政府购买服务等方面向环保社会组织倾斜。

第五，建立协同会商机制。建立三方协商会商决策机制，在技术上，结合新一轮环保机构垂直管理改革，克服“属地管理”模式局限，在横向和纵向两个维度，将生态保护科层管理与治理横向合作视为一个整体，建立一整套集理论基础、技术体系和政策框架为一体的系统解决方案。根据主体功能区规划和生态保护的目标以及区域间经济社会发展水平，按照“谁污染，谁付费补偿”和“谁受益谁补偿”原则，探索构建多层次生态补偿机制，共同监管。打破条块分割，实行信息共享，积极探索“部门联动”的新模式。

（祁毓系中南财经政法大学财税学院副教授、硕士研究生导师，香江学者、文澜青年学者；徐欣欣系中南财经政法大学财税学院硕士研究生）