党政同责推进生态文明建设

文 禹明

党政同责推进生态文明建设

文 禹明

面对愈加严重的环境污染问题，自20世纪中叶后各国普遍把强化行政监管作为重中之重，通过建章立制，重典治理。从立法通例情况看，除对强调执法监管等后端环境保护责任予以明确或强调外，有关环境保护、改造、评估、引导等内容成为新的方向。在我国，《环境保护法》沿袭和确立了环境保护政府治理的核心理念，以之为基础形成了监督管理、保护改善、防治污染等框架体系：明确了各级政府应对环境质量负责的直接性环境监管责任；明确了各级政府保护和改善环境的泛环保责任；政府未能依照规定履行行政职责的,也应承担相应的法律后果，即第二位责任。诚然，从立法和实践看，政府环境责任已为各方高度重视并付诸实施，但依然严峻的环境形势要求我们进一步完善环境保护责任体系的体制机制构建。

环境保护责任机制需完善

一是党政部门及不同层级部门间责任不够明晰。理论上讲，环境保护责任不单是政府行政责任，党委也应负相应领导责任，特别是在政治、组织和思想方面。我国立法体例上对此少有论及，在政府主导环保制度构建的前提下，一般性管理办法显然难以做出党委责任的越权安排，各级党委的环境保护领导责任虚化问题较为明显。为此，有必要把党委责任纳入理论研究和制度构建视角。二是地方人民政府负有发展经济和保护环境的双重责任。三是政府承担相关环境责任规定不具体。环保法对于地方政府的环境责任，虽有原则性规定，但并不具体。有关其他环保法律法规条文在政府责任条款的规定方面，可操作性不强，问责主体问责机制等也不够清晰。四是第三方主体难以有效监督政府履行法定职责。环保法规定了“公众参与”的环保机制，但这一制度还没有充分发挥出作用

环境保护“党政同责”内涵和要求

针对责任立法以及现实执法的现状，理论和实践上逐步清晰地指向了“党政责任”，特别是国家和地方近年来的一系列政策文件相继作出明确表述。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》规定各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责，《生态文明体制改革总体方案》提出实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，《生态文明建设目标评价考核办法》规定考核实行党政同责，地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责。

结合理论实践，笔者认为，“党政同责”就是指各级党委和政府对环境保护工作共同负责，按照权责一致原则对环境发展综合决策、污染防治和生态保护环境监管、生态环境损害承担领导责任。与之相应的“一岗双责”是指，各级党委、政府及其有关部门的领导成员在承担本职岗位任务责任的同时，又须承担生态环境保护工作职责，并承担生态环境损害终身责任。

关于党政同责的基本要求，体现为“第一位责任”和“第二位责任”两个方面。就第一位责任来说，首先，从大原则上概括来说，各级党委、政府要牢固树立绿色发展理念和地方生态环境保护主体责任意识，建立健全涵盖党委、政府、领导班子成员及其部门的生态环境保护责任体系。其次，从党委和政府责任关系上看，各级党委和政府要共同对本行政区域生态环境保护工作和环境质量负总责；党委和政府主要负责人承担主要责任，其他有关负责人在职责范围内承担相应责任。再次，从各级环保部门和其他部门责任关系上看，各级环境保护主管部门应对本区域范围内环境保护工作实施综合统筹、协调和监督，并在本部门职责范围内实施监督管理；其他有关部门按照管发展必须管环保、管生产必须管环保的要求，在各自职责范围内对生态环境保护工作实施监督管理。

就党政同责的第二位责任，即失职渎职的责任追究上，2015年8月起实施的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》做出了原则规定，相关追责案例开始陆续出现。特别是2017年7月20日，中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报对外公布，通报内容涉及“落实党中央决策部署不坚决不彻底”“在立法层面为破坏生态行为‘放水’”“不作为、乱作为，监管层层失守”“不担当、不碰硬，整改落实不力”等多个方面。该案例无论在追责机制还是在责任主体、追责形态方面都体现了新的实践，对今后的问责工作将具有重要指导意义。

从体系构建角度看，实践中党政同责面临不少问题亟待创新完善。一是从长远来看确有上升到立法层面的需要和空间，并需在法理和制度设计上做出进一步的深入研讨。二是各级政府党政同责一、二位责任体系的具体构建上尤需凝聚共识、建章立制，配套细则、集腋成裘，实现权责统一、分工清晰。三是在问责的保障机制上仍需不断探索完善，促进责任制度真正落地生根。

环境保护党政同责的体系建设

关于党委责任

从各地探索经验看，党委的环境保护职责主要从以下几个方面来理解：首先，宏观决策上，按照《生态文明体制改革总体方案》总体要求，党委要把推动绿色发展和生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程；要建立健全生态文明制度体系，将生态环境保护工作纳入党委重要议事日程，定期听取环境保护工作汇报，及时分析生态环境保护工作形势，研究解决生态环境保护中的体制机制、政策措施等重大问题。其次，队伍管理上，要注重深化环境保护管理体制改革，加强环保部门领导班子和干部队伍建设，并在整合社会力量，调动全社会环保积极性上持续发力。再次，责任落实上，要完善健全领导干部生态建设和环境保护目标责任评价考核体系，加大对党政领导干部生态环境和资源损害责任的追究力度，实行严格的“终身追责”制。在党委内部，两个方面的分工应有所考虑：一是地方党委应当明确1～2个常委分管或协调环保工作，并加强党委政府日常工作上的汇报沟通。二是党委常委之间的职责需要互相协调配合。

关于政府责任

各级政府要对本行政区域的环境质量负总责。归纳各地做法，具体应突出以下几个方面：要将生态环境保护工作纳入国民经济和社会发展总体布局，综合运用政策、规划、产业布局、资金投入等手段，促进绿色发展；要严格落实环境空间管控，构建生态安全战略格局；要推动生态环境保护法治体系建设，推进人居环境综合整治；要加大保护和改善生态环境财政投入，支持鼓励生态环境保护科学技术研究和先进适用技术和装备推广应用；要加强环境应急管理，保障环境保护公众参与等。

在政府内部，要按中央要求，修订政府分工规则，使分管环境保护的副职领导干部承担环境保护综合监管的领导责任，其他副职领导干部要在分管的业务领域承担环境保护直接监管的领导责任。

关于环保部门和其他部门责任

环境保护部门综合承担环境保护和监督管理责任，其他有关部门在各自职责范围内落实监管和保护职责。同时按照“管发展必须管环保、管生产必须管环保”基本要求，进一步明确和细化各有关部门的生态环境保护工作责任，对一些职能交叉、职责不明的进行逐一明确，尽量明确一项职责由一个部门负责，厘清部门职责，减少部门之间相互扯皮、推诿现象。

关于责任主体，各有关部门、审判机关、检察机关的领导干部既要履行职务对应的岗位业务工作职责，又要履行生态环境保护工作职责。部门领导班子成员对分管工作职责范围内的生态环境保护工作负分管领导责任，主要领导成员是本部门生态环境保护工作的第一责任人，负主要领导责任；其他领导成员在职责范围内负领导责任。

完善环保问责的保障机制

建立健全环保督察制度。建立从中央到地方的逐级环境保护督察制度,对地方政府及有关部门开展环境保护督察。特别是要考虑以下制度设计，一是明确将环保督察工作作为环境保护部门的重要工作内容，明确协调机构。二是建立常态化环保督察工作机制，明确地方党委政府每年制定环保督察工作计划，定期对各级政府以及有关部门落实生态环境保护主体责任情况，中央环保督察反馈问题整改情况以及贯彻中央、省、市重大生态环境保护决策部署情况开展督察。三是完善督察措施，通过督办落实、挂牌督办和问责等手段持续传导压力、压实责任。对重大突出问题实施挂牌督办，对推诿扯皮、措施不力、遵守执行生态环境保护法律法规不严等不作为、慢作为、乱作为问题依规依纪问责，并将督察结果纳入绩效评估指标体系，定期向社会公开。

完善环境保护评价考核体系。将各级党委、政府及有关部门生态环境保护“党政同责、一岗双责”的落实情况纳入考核体系。各级组织人事部门应将考核结果作为单位评优评先和个人任免使用的重要依据。特别是针对主要领导，应将履行环境保护纳入“五责联审”以及领导干部离任审计范围，强化问题导向和结果应用。

严格生态环境损害问责。对不按照规定履行生态环境保护工作责任，导致生态环境损害明显、责任事件多发地区或领域的，以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。考虑区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以追责。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。就责任追究形式，可结合公务员法的规定以及党纪政纪和法律规定，根据不同情节严格适用。

在重大环境事件问责机制构建上要把握以下几点，一是注重建立科学评估机制，“对重大追责事件确定合理的追诉时空边界和进行全生命周期影响评价。”二是注意与现行法律法规的衔接，并结合环境规划、环境监测、生态红线等相关制度要求进行综合实施。三是考虑试点推进。鉴于生态环境问题的复杂性、多样性以及发展与环境的演变规律，可选择不同类型问题和不同地区优先开展试点，开展地方制度探索。四是建立社会公众参与机制，推动信息公开，扩大公众参与，强化社会监督，力争环境损害追责在更加公开透明的环境下进行，提高党委政府的公信力。

(作者单位：深圳市人力资源保障局政策法规处)