黑龙江省提高产业扶贫的路径研究

◎刘小宁

黑龙江省提高产业扶贫的路径研究

◎刘小宁

今年是黑龙江扎实推进脱贫攻坚战的关键一年，也是实现精准扶贫、精准脱贫的深化之年，扶贫开发工作已经进入攻坚拔寨的冲刺期。本文指出黑龙江省产业扶贫过程中面临的主导产业带动不强、增收途径有限、利益联结松散、政策效应递减、集体经济薄弱和产权归属不清等问题，并提出破解对策。

产业扶贫； 路径；探析

按照党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战决定的部署，2016年1月，黑龙江省委出台了《关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》（简称《意见》），《意见》提出，到2020年确保全省现行标准下211万农村贫困人口实现脱贫，28个贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的攻坚目标。近年来，黑龙江省立足贫困地区资源禀赋，以市场为导向，发挥农民合作经济组织、产业化龙头企业等主体作用，围绕促进扶贫产业发展壮大，建立健全产业到户到人的精准扶贫机制进行了诸多实践探索，取得了一些成效，也遇到了亟待破解的问题。

产业扶贫主要路径

1.发展县域特色主导产业

围绕创新发展实施“五大规划”（《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体方案》《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2013-2020年）》《全国老工业基地调整改造规划（2013-2020年）》和《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》）和建设“龙江丝路带”，“十三五”时期，省级每年安排不少于5亿元的产业发展资金，用于扶持贫困县域主导产业发展和专业市场建设。着力发展一批带动脱贫能力强的龙头企业和特色市场，加快农村一二三产业融合发展，增强县域经济内生发展动力和活力。鼓励贫困村招商企业入驻县（市）产业园区，县级财政给予贫困村同等税收额度扶持，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。

2.实施“一村一品”产业行动

每年在省财政专项资金中，安排不少于200万元资金支持贫困村“一村一品”发展及配套设施建设。重点发展一批“两牛一猪”、禽类等特色养殖基地，发展一批食用菌、蔬菜等绿色有机特色种植业基地，发展一批“互联网+农村淘宝网店”等新兴业态，发展一批红色游和民俗游等特色旅游业。鼓励贫困户以扶贫资金入股、土地入股和带地入社等形式参与合作经营，获得更多产业收益。

3.扶持新型农业经营主体

发挥“两大平原”（松嫩平原、三江平原）现代农业综合配套改革先行先试优势，鼓励省级以上农民专业合作社示范社带动脱贫，对带动100户以上贫困户带地入社的合作社，给予200万元资金折股入社支持。鼓励支持贫困村组建现代农机合作社，对达到建设标准的，给予不低于农机装备规模20%的专项扶贫资金支持。鼓励产业化龙头企业和其他经营主体带动贫困户脱贫，对带动能力达到100户以上或整乡整村带动的，给予200万元资金支持。各类带动贫困户脱贫的经营主体和产业化龙头企业，均享受金融低息再贷款政策。

4.建立产业资产收益机制

省财政资金投入贫困村建成的产业项目、形成的资产产权归村集体所有，村集体可自营或通过承包、租赁和股份合作等方式交由新型农业经营主体经营。项目区域内的贫困村、贫困户和贫困人口是主要受益主体，具备条件的，特别是丧失劳动能力的贫困户，可将资产折股量化给贫困户。

面临的问题

1.产业带动不强

产业扶贫首先要为贫困地区找到适合发展的主导产业，同时要选择有能力拉动产业发展的扶贫载体，并调动一切社会资源来推动产业发展，以此带动贫困户脱贫致富。尽管，目前黑龙江各贫困县已经初步形成了“一村一品、一乡一业”、整区推进的扶贫产业发展格局，但至今仍然面临产业规模偏小、持续增效面临风险、产业带动能力薄弱和产业选择缺乏系统规划等问题。

2. 增收途径有限

尽管黑龙江省各贫困县目前已经初步形成了玉米、大豆、水稻、白酒、乳制品和畜产品等九大产业链条，产业带动能力持续提高。但整体上，多数贫困村、贫困户仍然面临着增收渠道相对狭窄、收入来源比较单一的困局，部分贫困户的收入来源还主要依赖单纯的承包土地经营收入。尤其是许多贫困村在发展特色种养业的过程中面临着销售市场不稳定和流通渠道不通畅等问题。

3.利益联结松散

产业精准扶贫的关键是形成合理的利益联结机制。分散的农户特别是贫困户在市场中通常处于弱势地位。由于新型经营主体与贫困户利益联结机制不完善，甚至有的产业化龙头企业一股独大，导致现实中存在着贫困户缺少话语权、受益不多等问题，在资源整合和利益分配的过程中需要政府的协助来保障自身利益。

4.政策效应递减

经过多年扶贫攻坚，以往的普惠式扶贫政策效应正在逐步递减，产业扶贫政策支持亟待由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。

5.集体经济薄弱

村级集体经济是农村经济的重要组成部分，没有村级集体经济的发展壮大，很难实现贫困户根本脱贫。目前黑龙江省许多贫困村的集体经济薄弱，有的甚至成为空壳村。从根本上破解贫困村脱贫问题，关键在于发挥好村党支部的战斗堡垒作用和村集体经济的组织带动作用。

6.产权归属不清

目前正在贫困村实行的农业家庭承包制，大多只是解决了农村集体产权归属中耕地的承包经营权问题，而农村集体资产中的其他部分，如由村集体经营的山地、林地、耕地和池塘，以及在贫困村集体土地上建设并由集体经营或出租的企业厂房、门店仓库等资产，多数还是归集体所有，村民权益、权利在这类集体资产中的权属区分不清，导致村民的合法权益和合理权益难以得到有效保障。

对策思路

1.针对产业带动不强的问题，重点抓好“一村一品”产业扶贫工作

（1）坚持规划先行。各级农业部门要立足当地实际，组织编制好产业发展规划，并与当地“十三五”规划、脱贫攻坚规划、农业发展和新农村建设规划等有机结合起来。

（2）瞄准市场需求。变“生产导向”为“消费导向”，适应消费结构升级的新变化，在做优、做强、做精和做特上下功夫，确保产品适销对路。

（3）抓好品牌建设。打造一批区域公共品牌，培育一批企业知名品牌，延长产业链价值链，促进一二三产业融合发展，提高产品附加值。

（4）创新营销模式，积极利用农产品电子商务、“互联网+农业”等新兴业态，助推“一村一品”发展。现阶段，建议积极支持贫困村发展电子商务营销，探索推广“一村一品一店”模式，运用互联网、大数据克服交通瓶颈，及时对接市场供求，实现特色优势产品优质优价。

（5）推进“村村联建”“乡乡共建”。在推进资源共享基础上，建立产业联建机制。实施产业发展计划，联建村党组织在定期召开产业发展联席会议，交流借鉴产业发展经验，通过统一规划、统一发展和统一销售的方式，联合发展村级集体经济，构建符合区域发展的新型农业产业链及农业产业小区，为联建乡村打赢扶贫攻坚战增添动力。

2.针对增收途径有限的问题，有针对性地发展扶贫产业

（1）从贫困村、贫困户的实际出发，从发展产业、完善基础设施等方面考虑，每年整合资金并有计划地推进一批产业项目，加快发展特色优势产业，拓宽脱贫增收渠道。

（2）发挥新型经营主体的带动作用。针对有经营意愿但经营能力不强的贫困群体，充分发挥现有种养大户、龙头企业、家庭农场和专业合作社的辐射带动作用，以合作、联营和入股等多种方式，实现互帮互助，增加贫困户经营性收入。

（3）利用电子商务拓宽增收渠道。建立农产品、农村手工制品上行和消费品、农业生产资料下行双向流通格局，整合商务、扶贫等部门，加强政企合作，大力推进农产品特别是鲜活农产品电子商务，重点扶持贫困村、贫困户利用电子商务开展特色农业生产经营活动。

（4）探索增加贫困户财产性收入渠道。推进宅基地合理有序有偿流转，鼓励村民集中居住，将挂钩项目结余建设用地指标多途径变现，增加建设用地使用收益。探索承包经营权股份制改造，鼓励土地向新型经营主体流转，促进土地合理利用和集中规模经营，提高村民财产性、经营性和工资性收入，增加承包权收益。探索盘活农房产权，通过租赁、自主经营等方式，引导村民将闲置房使用权参股企业发展乡村旅游业，增加财产经营收益。探索推广财政生产性资金量化为村民股份，通过将财政性生产项目补助资金按受益人口和流转土地面积量化给村民，村民持量化资金组建专业合作社，专业合作社再参股企业，把项目资金用于贫困村产业发展，村民通过经营效益按比例分红，增加资产及经营收益。探索完善担保体系建设，通过推进政策性保险、实施反担保质押贷款、完善地权抵押贷款、开展农户信用等级评定和小额信用贷款等方式，增加经营权融资能力。探索盘活货币资产，通过引导村民将活期存款变更为定期存款等方式，指导村民用好结余资金，增加货币资产理财收益。

3.针对利益联结松散的问题，建立健全各类经营主体与贫困户分享产业发展红利的利益分享机制

（1）把贫困户精准受益作为政府扶持扶贫产业发展和对龙头企业等新型经营主体给予财政金融支持的必备前置条件。各级政府和金融部门投入龙头企业等新型经营主体的财政和信贷扶贫资金收益权都归贫困户所有，而经营主体只有其使用权，这些资源带来的利益主要由贫困户受益。

（2）建立精准投入机制。将扶贫项目审批权下放到县，将扶贫项目选择权直接交给贫困村、贫困户，让各种惠民政策、项目和工程向贫困人口倾斜，着重解决扶贫项目“不对路”的问题。

（3）建立精准受益机制。探索形成以股份合作为基础的权益增收机制，通过扶贫资金入股、土地入股、宅基地入股和劳务入股等多种模式，将贫困户增收与扶贫产业发展紧密联系起来，着重解决扶贫产业开发中，真贫、特贫难受益等问题。

（4）鼓励将农村承包土地经营权、村民住房财产权等折价入股，使村集体经济组织成员享受集体收益分配权，同时在有关财政资金不改变用途的情况下，将投入设施农业、种养殖、光伏、水电和乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的折股量化给贫困村和贫困户。

（5）通过推广订单帮扶等模式，鼓励新型经营主体和具有产业发展能力的贫困户，共同开发特色产业，依法签订利益共享、风险共担的合作协议。鼓励贫困户以承包土地入股等形式与新型经营主体合作，在不断提高贫困户资产性收益的同时，做优做强扶贫产业，使扶贫产业真正成为农村贫困人口就地就业的重要渠道，促进农村三产融合、产业升级和利益共享。

4.针对集体经济薄弱的问题，着力提高“村两委”的组织带动能力

（1）注重发挥村党组织带领群众在扶贫攻坚中的战斗堡垒作用。对贫困村党支部书记进行全员培训、精准培训，鼓励在村民合作社、专业协会和示范园区等产业组织中建立党组织，发挥基层党组织带领群众脱贫攻坚的战斗堡垒作用。鼓励和支持贫困村党员带头领办创办新型农业经营主体，推广新品种、新技术，发展农产品电子商务，发挥党员干部带领村民脱贫致富奔小康的示范带动作用。

（2）加强对村干部企业经营管理能力培养。建设一支具备一定知识素养，思想解放，敢闯敢干的村干部队伍，以村两委为核心发展壮大集体经济实力。引进一批懂经营、善管理的人才负责村集体经济组织的运营。引入现代企业制度，开展试点运行，大胆探索村集体经济发展的新路子。

（3）培育壮大合作经济组织。支持村集体领办、创办农村土地股份合作社、农业生产经营合作社和村民劳务合作社等新型服务实体，为各类市场主体尤其是种植业、养殖业生产主体提供加工、流通、仓储、营销和劳务等有偿服务，促进贫困村农业发展由生产环节向产前、产后延伸，在更高层次、更大范围实现一二三产业融合发展。

（4）健全集体经济积累机制。支持贫困村探索财政资金直接投向符合条件的村集体，财政补助资金形成的资产转交村集体持有、管护和作为村集体股权的政策措施；在贫困村探索财政补助资金形成的资产折股量化为村集体和村民持有的股份，建立股权扶贫机制；完善村集体公益金、公积金制度，增强村集体积累、保障能力；探索通过政府优先购买村集体提供的相关服务，不断提高村级公共服务质量和能力。

（5）挖掘村集体资产保值增值潜力。支持贫困村流转或利用村集体机动地、荒地以及耕地和村庄整治、宅基地复垦等节余土地，发展特色农林业、品牌农业和生态循环农业；盘活村集体闲置办公用房、学校、仓库及礼堂等不动产，开展租赁经营，增加村集体资产和物业经营收入，拓展村集体经济发展空间；鼓励村集体以集体资产、资源参股村民专业合作社和经营稳健的工商企业；探索设立扶持村级集体经济发展基金，积极探索扶贫产业发展基金使用运转方式，实现集体资产保值增值。

5.针对产权归属不清的问题，在有条件的村（非空壳村或非负债村）把农村集体资产量化到人

（1）通过成立类似村集体股份经济合作社等模式的组织载体，将村集体所属的经营性资产和资源性资产全部折股。通过这种股份化改革，将村级集体资产量化到人，使集体经济的管理、运行、发展与村民的利益直接挂钩。

（2）深入推进“三权”促“三变”改革。鼓励贫困户以土地承包经营权、林权、技术和资金等入股企业、合作社或其他经济组织，按股份获得收益；将财政定向投入的发展类资金转变为村集体和村民持有的资本金，以入股形式投入到经营主体，增加村民的经营性收入和财产性收入，实现资源变资产、资金变股金和村民变股东三个转变。

（3）将新注入扶贫资金的产权归属于村集体经济组织，增强村集体精准扶贫精准脱贫的能力和手段。专项扶贫资金补助建设项目形成的固定资产，按投资比例确定资产份额，扶贫部分的资产所有权归贫困村集体，经营权归被依托的新型农业经营主体，盈余分配权归贫困户和新型主体。贫困户稳定脱贫后，盈余分配权归村集体和新型经营主体。此外，国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产若直接投给村集体，村集体再以投资的形式投入到合作社，合作社应将盈余部分的60%返还给村集体，村集体将这部分资金留10%的村级发展基金后，按贫困户在村里应享有的股权分红，剩余40%作为新型经营主体的盈余分给成员。

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★本文系黑龙江省经济社会发展重点研究课题《产业项目带动贫困户脱贫增收路径研究》（编号：16301）的阶段性成果。

（作者单位：黑龙江省社会科学院应用经济研究所）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.021 ■编辑：张涵