山东省社会救助体系建设研究

◎张泽胜

山东省社会救助体系建设研究

◎张泽胜

社会救助是政府免费为符合条件的城乡居民提供的重要基本公共服务项目。本文从基本公共服务均等化视角出发，以山东省部分社会救助项目发展历程为考察视角，详细阐述了城乡低保、医疗救助、临时救助和特困人员供养制度等社会救助制度体系发展现状、呈现出的特征及取得的成效，并提出了优化山东省城乡社会救助均衡发展的路径。

基本公共服务；社会救助；均等化

社会救助是现代社会保障体系中的重要组成部分，与社会保险、社会福利和优抚安置等一起构成了具有中国特色的社会保障体系，并在其中发挥着“社会稳定器”的重要作用。社会救助是指国家和社会对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。由此可见，社会救助是最基础和最低层次的社会保障形式，其根本目的是为无法维持最低生活水平的公民提供最低程度的社会保障。

在现代社会，社会救助具有公共产品（服务）属性，是各级政府义不容辞的责任，在保障低收入群体基本生存权益、调节收入分配差距和促进社会融合方面发挥着无可替代的作用，是各级政府应当首先提供的基本公共服务之一。在实践中，各级政府都以促进社会救助基本公共服务均等化作为政策目标。所谓社会救助均等化，主要是指政府要为贫困或陷入困境群体提供基本的、在不同阶段具有不同标准和范围的、最终大致均等的社会救助服务，从而帮助他们摆脱生存危机，体现社会公平和进步。党的十八大报告明确提出到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标，这不仅对我国城乡基本公共服务均等化的发展提出了更高的要求，也为今后一段时间内我国城乡基本公共服务均等化的发展指明了方向。因此，城乡社会救助均等化必然成为完善社会救助制度的基本目标之一。

本文的基本公共服务均等化包含两个方面：一是居民享受基本公共服务的机会均等，如公民在面对生活困境时都有平等享受社会救助的权利；二是居民享受基本公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在什么地方，城市或乡村，享受的最低生活保障和医疗救助等公共服务，在数量和质量上都应大体相同，即结果相对公平。要想实现基本公共服务均等化必须推进二者融合统筹发展。本文试图在基本公共服务均等化的视角下，考察山东省社会救助均等化发展的现状，探索进一步优化山东省城乡社会救助均等化的实现路径。

发展现状

随着山东省经济社会发展和财政投入的加快，全省社会救助的总体水平不断提高，城乡间社会救助的差距逐步缩小，城乡社会救助均等化速度明显加快，为保障和改善民生，有效缓解城乡收入分配差距，促进社会公平正义发挥了重要作用。

1.保障范围由城乡有别逐步过渡到城乡整合阶段

（1）最低生活保障制度由城乡分立到城乡一体。根据国家部署，1994年，山东省启动城市低保制度建设试点工作，1997年底，全省17个市（地）和139个县（市、区）全部出台了城市低保工作建制文件，标志着山东省城市低保制度的全面建立和实施；山东省农村居民最低生活保障制度建设起步比较早，从1996年就开始了探索和实践，经过多年努力，于2006年底全面建制；纵观城乡低保项目发展历程，可以发现山东省城乡低保制度建设体现出了先城市后农村的特征。2014年，根据《社会救助暂行办法》的精神，结合山东省经济社会发展水平和社会救助工作实际，出台了《山东省最低生活保障管理办法》，彻底打破了城乡二元社会救助工作格局，在制度层面明确了城乡居民享有同等的最低生活保障政策、申请审核审批流程等，城乡低保制度实现了在享受条件、办理流程和管理监督体制等方面的城乡均等化，有条件的地方已经实现了城乡低保制度的一体化。

（2）城乡医疗救助制度全面实现了城乡一体化。根据中央统一部署，山东省农村医疗救助、城市医疗救助分别于2004年、2005年开展试点工作，农村医疗救助在2005年全面建制。为顺应城乡一体化，山东省于2012年对农村医疗救助、城市医疗救助制度进行了整合，出台了《山东省城乡医疗救助办法》，打破了城乡户籍壁垒，明确了城乡医疗救助的对象、方式、程序和标准，使城乡医疗救助对象享有同等医疗救助政策，全面统一了医疗救助资金的筹集、拨付和管理使用规定，建立起了覆盖城乡困难群众的统一医疗救助制度。

（3）覆盖城乡居民统一的临时救助制度全面建立。2009年，山东省在省级层面印发了《关于进一步建立健全城乡临时救助制度的通知》，临时救助制度在全省全面建立。临时救助不分城乡户籍，为有需要的符合条件的困难家庭提供临时性生活救助，统一了城乡居民临时救助范围、救助受理流程、救助标准和资金发放流程，确保困难群众基本生活得到有效保障。

2.城乡居民社会救助标准和水平差距逐年缩小

（1）城乡最低生活保障标准差距逐年缩小。城市低保标准由2011年的314元/人/月提高至2016年的497元/人/月，人均月补助水平由208元提高至335元。农村低保标准由1661元/人/年提高至3814元/人/年，人均月补助水平由94元提高至192元，分别占城乡居民人均消费支出的31%和43%，全省274.65万名低保对象从中受益。同时，紧紧围绕城乡经济社会一体化的改革目标，充分考虑当地经济社会发展水平、消费水平以及公共财政的承受能力，科学制定缩小城乡低保标准差距的政策措施，鼓励有条件的地方率先实现低保标准城乡一体化，全省城乡低保标准之比由2011年的2.27∶1缩小到2016年1.56∶1,预计到2020年将达到1.5∶1。

（2）进一步提高农村五保供养标准。全省五保集中供养标准由2011年的3189元/人/年提高到2016年的6370元/人/年，分散供养标准由1986元/人/年提高到4575元/人/年，农村五保集中供养率达到25%以上。

3.政府支出责任由城乡有别到城乡统筹

（1）城乡低保所需资金渠道逐步统一。在建立城市低保制度时，山东省明确规定城市低保所需资金，属政府承担的部分，由市、区两级财政按比例分担，省属低保对象由省财政负担；在建立农村低保制度时，按照分级负担、多方筹措的原则，由各级人民政府列入财政预算，以市、县（市、区）、乡（镇）财政投入为主，省级财政根据各地经济发展水平和财力状况，对农村低保对象给予适当补助。2013年，为促进城乡低保均衡化发展，山东省首次将城乡低保省级以上补助资金按照“因素法”进行统筹分配，城乡低保资金渠道实现了统一，有力促进了社会救助基本公共服务均等化。

（2）城乡医疗救助资金筹资机制实现城乡一体化。城市医疗救助制度建立之初，市、县（市、区）两级是财政投入的主体，省级财政每年筹集的城市医疗救助资金主要用于省属单位低保对象医疗救助，同时对财政特别困难地区予以适当补助。农村医疗救助制度建制之初省级财政并未安排预算，只是要求各级财政要安排资金对农村五保户、贫困家庭等困难群体给予医疗救助。随着2012年《山东省城乡医疗救助办法》的出台，山东省医疗救助制度实现了城乡一体化，筹集机制进一步健全，报销比例明显提高，大多数地方大病救助占个人政策内自负费用比例提高到70%以上。

（3）临时救助资金从制度建立之初就实现了城乡一体化筹资机制。为了进一步健全临时救助制度，2015年山东省政府印发了《关于贯彻落实国发〔2014〕47号文件建立健全临时救助制度的通知》，对临时救助项目资金筹集机制提出了明确要求，要求各级政府多方筹集临时救助资金，财政部门要将其列入年度预算，户籍不再是筹集资金的考虑因素，实现了临时救助筹集城乡一体化。

4.社会救助水平区域差距逐年缩小

与全国区域经济发展水平不一的情况相类似，山东省内区域经济发展也存在着不平衡的现象，综合考虑人均财力等因素，可以将全省分为东部发达地区与中西部欠发达地区两个区域，一般将济南、青岛、淄博、东营、烟台和威海6市作为东部发达地区，将其他市作为中西部欠发达地区。首先，从城乡低保标准来看，东部发达地区与中西部欠发达地区之比已由2011年的1.27∶1和1.37∶1下降到2016年的1.18∶1和1.29∶1，区域间低保保障水平呈明显下降趋势；其次，从五保（保吃、保穿、保住、保医、保葬）集中供养和分散供养标准来看，东部发达地区与中西部欠发达地区之比已由2011年的1.6∶1和1.62∶1下降到2016年的1.49∶1和1.43∶1，区域间五保供养水平也呈现出明显下降趋势。可以发现，山东省社会救助水平区域差距呈逐年缩小趋势，较好地体现了社会救助项目区域均等化的特点。

优化路径

统筹城乡社会救助均衡发展，是保障改善民生的重要举措，是完善我国社会救助体系的必由之路，更是全面深化改革的必然要求。实现城乡社会救助服务均等化必然要求我们不能区别对待城乡，必须根据城乡救助对象的现实需求，提供相对均衡的社会救助服务，进一步缩小城乡间社会救助标准、水平等方面的差距，实现有利于促进城乡一体化发展的社会救助基本公共服务的均等化。

1.继续整合和优化城乡社会救助项目

在目前以基本生活救助为主要内容的基础上，整合和优化城乡医疗救助制度，缓解政策的“断崖效应”，避免制度“碎片化”。一是整合基本生活救助，逐步将农村“五保户”、城市“三无人员（无劳动能力、无收入来源、无法定赡养人）”供养等生活救助项目统一到城乡居民最低生活保障制度框架内，提高基本生活救助制度整体性、协调性。二是进一步完善促进城乡一体化发展的专项社会救助。以解决群众看病难问题为导向，进一步优化城乡医疗救助政策，提高医疗救助水平，加快建立完善大额医疗救助制度，做好与职工基本医疗保险、居民医疗保险制度的衔接，积极建立健全医疗救助定点医院医疗费用总额控制制度，确保有限的救助资源发挥最大的社会效益。以提高临时救助制度的时效性、有效性为目的，健全完善城乡临时救助制度，科学确定救助事项、救助标准和救助程序，建立救助资金多方筹措机制，解决好群众面临的突发性、临时性生活困难。以促进城乡人力资本提升为目的，完善教育救助政策，保障贫困家庭学生享有同等的基本教育权利，推动社会救助向发展型转变。以提升城乡居民就业能力为重点，加大基本生活救助与就业救助政策衔接，将外来流动人口、低保家庭有劳动能力的人口及时纳入就业救助范围，提高困难群众家庭收入。

2.加快社会救助立法，推进社会救助规范化管理

2014年，国务院印发了《社会救助暂行办法》，结合实际，在充分调研论证的基础上，山东省及时出台了《山东省社会救助办法》，标志着全省社会救助工作立法创制取得了突破性进展，为依法依规救助提供了坚实基础。为统筹城乡社会救助均衡发展，使救助工作有法可依、有章可循，必须尽快推动《社会救助法》的出台。通过社会救助立法，进一步规范城乡社会救助实施主体、救助对象、救助标准、监督管理及法律责任等内容，依法约束社会救助管理机构及其工作人员、被救助对象的行为，切实推动城乡社会救助走上规范化、法治化和科学化运行轨道。同时，根据不同社会救助项目的特点，由省人大出台有关救助项目地方性法规，切实提高社会救助项目立法层次，为依法救助提供强有力的法律支撑，确保城乡社会救助各项任务落到实处、困难群众得到实惠。

3.提高社会救助标准，缩小城乡和区域差距

虽然山东省近年来在缩小城乡社会救助标准和水平方面做了大量的工作，但现阶段山东省各地社会救助水平和实施效果仍存在着较大差异，这与山东省城镇化水平不高密切相关，更与各地方政府制定政策的能力有关。下一步，建议围绕城乡经济社会一体化的改革目标，采取有力措施，缩小区域之间和城乡居民之间的社会救助水平差距。一是社会救助资源要适当向经济困难地区、农村地区倾斜，提高经济困难地区和农村地区社会救助标准，特别是要加快提高农村最低生活保障标准和补差水平，逐步缩小城乡低保标准差距；同时，多方筹措资金，切实加大医疗救助、临时救助资金投入力度，切实提高医疗救助和临时救助水平。二是统筹调整社会救助标准。根据经济社会发展水平、公共财力承受力以及居民消费水平等情况，综合考虑物价指数、最低工资标准、社会平均工资水平、财政收入以及人均医疗费用支出等指标，科学制定有关社会救助标准和补助水平，实现救助标准与经济社会发展水平同步增长，真正实现社会救助标准动态有序调整。

4.明确事权范围，规范政府间财政转移支付制度

当前我国正在全面推进财税体制改革，改革主要内容包括合理界定政府间事权和支出责任，健全统一规范透明的财政转移支付制度，进一步完善省以下财政体制，加强县级政府提供基本公共服务财力保障能力。社会救助作为基本公共服务项目，应属于中央和地方的共同事权，所需政府性支出费用应由中央和地方各级政府共同承担。因此应明确厘清各级政府的支出责任，规范政府间转移支付制度。

一是合理划分各级政府社会救助支出责任。通过立法明确中央和地方政府在社会救助方面的权责划分，建立健全省级以下各级政府在社会救助方面的权责制度，逐步构建由中央政府负责制度建设和主要财政资金的提供，地方政府负责社会救助支出的认定、发放与监督等管理和配套资金提供的社会救助事权划分机制。

二是改进财政转移支付方式。当前，我国财政转移支付的目标定位是确保全国各地区都能提供均等化的最低标准的基本公共服务。对于最低标准的基本公共服务来说，城乡社会救助制度可以说是基础的基础，应重点给予保障。改进财政转移支付形式，逐步提高社会救助资金的统筹级次，使社会救助资金在省级内部可以横向调节和纵向转移，为实现社会救助基本公共服务均等化提供财力支撑。

三是规范转移支付标准。在社会救助转移支付中，用“因素法”替代传统的“基数法”，对财政转移支付的标准给予统一和规范。在选取因素时，注重选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，对于社会救助项目来说，可以根据贫困人口数量、低保对象人数、人均收入水平、人均GDP、人均财力系数以及绩效评价情况等作为确定各地转移支付标准的衡量指标。

四是建立健全财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面，要在认真总结城乡低保绩效评价经验基础上，根据每个社会救助项目的不同特点、实施范围和制度目标定位等情况，对每个社会救助项目分别设计出一套科学、合理且具有操作性、量化性、客观性的绩效评价与考核指标，通过政府购买服务的方式由有资质第三方机构对财政转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，要通过利用信息化手段、实地检查、加大信息公开力度等方式建立健全有效的社会救助监督制约机制，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程和经济效益进行跟踪反馈，确保社会救助资金安全、有效的使用。

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（作者单位：山东省民政厅核对中心）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.012 ■ 编辑：田佳奇