试论地方志工作法治化进程

游桃琴

（江西省地方志编纂委员会办公室年鉴处 江西 南昌 330006）

试论地方志工作法治化进程

游桃琴

（江西省地方志编纂委员会办公室年鉴处 江西 南昌 330006）

编修地方志是中华民族的优良传统，历代统治者都非常重视，颁布过与地方志相关的诏令、训令或条例、规划纲要，梳理这些文件的相关规定，对于推动地方志工作规范化、科学化、法治化有重要作用，对于依法治志也有重要启示。

诏令；条例；规划纲要；法治化

编修地方志书是中华民族的优良传统，其起源于先秦，历经魏晋南北朝隋唐的发展，定型于两宋，至明清达到鼎盛，民国时期实现由传统方志向现代新方志的转型，新方志经过几十年的发展进一步完善。历代统治者都十分重视修志工作，最高政府颁布过近50份与之相关的诏令、训令、政策等，对地方志工作进行规范管理。当今地方志服务社会、服务大局的作用日益显现，党和政府多次对地方志工作作出指示和命令，特别是国务院发布的《地方志工作条例》和《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》，既是对历代修志命令的继承，更是把地方志工作提升到新的高度，使其走上法治化的轨道。

一、历代修志规定促进修志工作规范化

历代中央政府曾多次下达诏令、训令或命令，对地方志工作进行规范和指导。

有史可查的最早与修志有关的命令在西汉，《隋书·经籍志》中记载，“武帝时，计书既上太史，郡国地志，固亦在焉。”(1)而东汉时，皇帝曾直接诏令编修地志，《隋志·杂传》记载，“后汉光武始诏南阳撰作风俗，……郡国之书，由是而作。”(2)其后，历代统治者曾对修志下达过多份诏令，其中9份诏令（政令）是极具历史价值的，对地方志工作进行了规范和统一。

《隋书·经籍志》记载，“隋大业中，普诏天下诸郡，条其风俗物产地图，上于尚书。”大业年间，隋炀帝诏令天下诸郡，分条记述各地风俗物产地图，并上报于尚书，这是第一次确立了志书官修的性质，确立了地方志书在传统文化中的正统地位。

《唐会要》卷五十九·职方郎中记载，“隋为职方郎。武德三年。加中字。龙朔二年。改为司城大夫。咸亨元年。复为职方郎中。职方员外郎（改复与郎中同。）建中元年十一月二十九日。请州图每二年一送职方。今改至五年一造送。如州县有创造。及山河改移。即不在五年之限。后复故。”唐德宗建中元年，规定兵部职方司为掌管图经的部门，其职官为郎中、员外郎，五年造送一次图经，特殊情况除外。这是首次明确规定中央对地方修志统一管理、中央管理修志工作的部门、修志年限、报送方式等。

《五代会要》卷十五·职方记载，“后唐天成三年闰八月， 诸道州府，每于闰年合送图经地图，今后权罢。长兴三年五月二十三日，尚书吏部侍郎王权奏：伏见诸道州府，每遇闰年，……其有山岭溪湖、步骑舟楫，各得便于登涉者，亦须备载。奉 ，宜令诸道州府，据所管州县，先各进图经一本，并须防勘文字，勿令差误。所有装写工价，并以州县杂罚钱充，不得配率人户，其间或有古今事迹、地里山川、土地所宜、风俗所尚，皆须备载，不得漏略。限至年终进纳，其画图候纸到，图经别 处分。”后唐明宗的这份诏令，写明了修志送志时间（闰年年终送图经）、修志经费出处（州县杂罚钱出）、图经需记载的内容分类（古今事迹、地里山川、土地所宜、风俗所尚）、纸张材料（蔡侯纸）、质量要求（文字不得有差误）。诏令既是第一次涉及志书记载的主要类目，也是首次提出修志经费须由地方财政出资，不得分摊到老百姓身上。

宋·朱弁的《曲洧旧闻》卷五记载，“本朝《九域志》，自大中祥符六年修定。至熙宁八年，都官员外郎刘师旦言，自大中祥符至今六十年，州县有废置，名号有改易，等第有升降，兼所载古迹有出于俚俗不经者，乞选有地理学者重修之。乃命赵彦若、曾肇就秘省置局，删定今世所刊者是也。崇宁末，诏置局编修，前后所差官不少，然竟不能成。”宋神宗熙宁八年（1075），朝廷诏令在秘书省设置官署，删定当时已出版的志书，这是首次出现朝廷在中央常设的修志机构。其后，在《乾道四明图经·序》（黄鼎）记载，“徽宗大观元年，朝廷创置九域图志局，命所在州郡，编纂图经。”可以印证，在宋朝已出现中央修志常设机构——九域图志局。

明永乐十六年颁降的《纂修志书凡例》记载，“分建置沿革、分野、疆域、城池、山川、坊郭、镇市、土产、贡赋、风俗、户口、学校、军卫、郡县廨舍、寺观、祠庙、桥梁、古迹、宦迹、人物、仙释、杂志、诗文。”这份诏令规定了地方志书的门类及体例，统一了全国的方志编纂工作，是中央颁布的地方志质量标准。

《清实录·世宗实录》卷七十五记载，“一统志总裁官、大学士蒋廷锡等奏称：本朝名宦人物，各省志书既多缺略，即有采录，又不无冒滥，必得详查确核，……请敕谕各该督抚，降本省名宦、乡贤、孝子、节妇一应事实，详细查核，无阙无滥，务于一年之内保送到馆，以便详加核实，祥慎增载。”《清实录·世宗实录》上谕记载，“朕惟志书与史传相表里，其登载一代名宦人物，较之山川风土尤为紧要，必详细确查，慎重采录，至公至当，使伟绩懿行逾久弥光，乃称不朽盛事。今若以一年为期，恐时日太促，或不免草率从事。……著各省督抚，将本省通志重加修葺，务期考据详明，采摭精当，既无阙略，亦无冒滥，以成完善之书。如一年未能竣事，或宽至二三年内，纂成具奏。如所纂之书，果能精详公当而又速成，著将督抚等官俱交部议叙；倘时日既延，而所纂之书又草率滥略或……徇情率意者，亦即从重处分。至于书中各项分类条目，仍照例排纂，其本朝人物一项，著明所请，将各省所有名宦、乡贤、孝子、节妇一应事完，即详查确实，先行汇送一统志馆，以便增辑成书。钦此。”这份上谕，表明志书与一统志相依从的关系、志书与史书相表里的关系，同时对志书内容提出统一要求、特别是人物的采录要公正得当，修志时间要服从志书质量，中央修志机构为一统志馆，更为重要的是第一次提出根据志书质量的好坏对修志人员进行奖惩。这也是历史上文字最多最详细的一份修志诏令。

“乾隆三十一年，朝廷严禁私修志书，令学臣对志书严加查核。”(3)这份诏令不长，但与隋大业年间的诏令相呼应，从反面再次强调地方志需官修，严禁私人或民间修志。这也体现出地方志在传统文化中的强大的生命力和重要地位。

民国十八年（1929），国民政府内政部颁布《修志事例概要》，共有 22条内容，规定各省成立通志馆及馆员设置、经费、职责，志书编纂指导思想、分类、内容、装帧等要求，各省市县实施办法。

载于《中华民国国民政府公报》第二六六六号的《地方志书纂修办法》，共9条，规定地方志书分省志、市志、县志三种，省志30年一修，市志和县志15年一修，事宜由各省市县的文献委员会负责办理。志书编纂完成后，志稿交内政部核定，印刷完成后分送行政院、内政部、国防部、教育部、中央图书馆备查，在修志程序中规定先拟定凡例、纲目及编纂期限，还规定图照、表格的种类和科学制作，大事记、艺文、文献等门类的内容要点等。(4)

封建社会中央政府的修志规定命令开启了中华民族志书官修之路，初步建立和形成了中央对地方修志的监督管理和质量要求，造就了种类繁多、数量巨大的地方志资源宝库；民国时期虽因战乱频仍，修志成果不显，但是中央对修志工作管理的科学性、系统性是远胜于封建社会的。主要代表就是《修志事例概要》和《地方志书纂修办法》，除命令地方修志外，主要规定了成立省级修志机构通志馆和未成立通志馆的成立文献委员会，第一次在确定建立修志机构的同时，还建立平时征集资料文献的机构，理顺了两者的关系。两者都具体强调了志书的实用性和重点反映国计民生内容，还规定每轮修志的间隔时间、志稿审定、志书门类等要点，特别强调要以科学方法和手段修志，破除迷信。至此，修志工作程序、门类要求、间隔时间、审定机构等都已经规范化、程序化。

二、当代修志规定推动地方志工作法治化

党和国家对多次对地方志工作做出指示，推动地方志工作法治化。

1956年，国务院科学规划委员会把编写新的地方志列为《十二年哲学社会科学规划方案》的12个重点项目之一。1958年，国务院科学规划委员会成立了地方志小组（下半年，科委的社会科学部分并入中国科学院，地方志小组也转到中国科学院）；10月，国务院科学规划委员会地方志小组向全国发出《关于新修地方志的几点意见》（草案），对新方志的体例、记述重点、原则、方法和种类等问题都做了规定，加强修志工作的领导。这是指导全国编修社会主义新方志的第一个带有行政法规式的“意见”。

1963年，中宣部转发了由中国科学院哲学社会科学部和国家档案局共同呈报的《关于编修地方志工作的几点意见》，提出要建立审阅制度，控制出版发行；有计划有步骤地进行编写；加强组织领导，发挥档案馆的作用等。

1983年，经中央同意，中国地方志指导小组成立，具体负责全国修志工作。1985年，国务院办公厅以国办发〔1985〕33号文件转发《中国社会科学院关于加强全国地方志编纂工作领导的报告》，要求地方各级政府根据实际情况，对地方志的编制、队伍、经费和出版等问题，加以适当解决，并把地方志工作纳入各级政府的工作议程。这标志着地方志工作从修好“一本书”走出了参与火热的社会生活生产的第一步。

1995年，在全国地方志工作第二次会议上，李铁映代表党中央、国务院提出“一纳入、五到位”（一纳入，即把修志工作纳入各地经济社会发展计划和各级政府的任务之中；五到位，即领导到位，机构到位，经费到位，队伍到位，条件到位）的工作要求。距离1985年国务院提出的“纳入工作议程”到被明确规定为“纳入各地经济社会发展计划和各级政府的任务之中”，地方志工作进入制度化阶段，地方志用自身服务社会、积极参与社会生产生活的丰硕成果，证明了自身的价值和重要性。

1997年，根据国务院办公厅《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》（国办发〔1996〕47号），中国地方志指导小组通过《关于地方志编纂工作的规定》，规定了地方志工作的指导思想、理论方法、科学性要求、资料、体例、断限、体裁、时代性和地方性要求、印刷要求等。从此，中央权威业务指导部门制定公布法规性规定，在全国修志系统贯彻执行，极大地推动了新方志工作的开展。

三、《地方志工作条例》确立地方志工作法治化

在社会主义市场经济大环境下，地方志工作涉及社会生活生产的各个方面，仍靠过去的行政命令方式组织编纂地方志，难以适应新形势发展的需要；同时，由于没有全国性的法律法规可以遵循，修志工作随意性大、主观性强，各地发展不平衡等问题突出，迫切需要通过立法加以规范。为充分体现党中央关于“加强文化法制建设”和“要重视哲学社会科学领域立法工作”的精神，保障地方志事业的健康发展发挥积极的作用，2006年 5月18日国务院颁布了《地方志工作条例》。这是第一部有关地方志的全国性法规，它结束了地方志工作无法可依的历史,标志着新编地方志工作从此进入依法修志的新阶段和大规模、正规化修志的新时代。

《条例》共有22条，内容涵盖地方志工作的地位、性质、领导机制、职责、要求、目的和队伍建设、续修年限、审查验收、版权署名、开发利用、奖惩问责等方面，既突出对地方志工作的保障，也强调官修信史的质量；既有对历代修志规定的继承、保留和发扬，同时结合地方志在社会实践中的作用和价值，更强调地方志工作是一项重要的文化基础事业，也是各级地方政府管理和发展文化事业的重要职责，要加强地方各级政府对此的领导和规范。

对比《条例》与之前的地方志文件规定，发现《条例》舍弃了过去地方志文件关于“方志编纂”的具体要求，强化了行政管理的职责与内容；同时，还对修志对象、范围进行了符合实际的调整，从法规的角度突出了条文性、准确性、规范性、原则性、中立性、全局性，具有高屋建瓴的指导意义。《条例》颁布后，各地政府相继出台相应的实施细则，地方志法制法规不断健全，依法履职不断规范，地方志工作法治环境不断优化。

四、《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》出台，推动依法治志新进展

从党的十一届三中全会提出保障人民民主、健全社会主义法制的目标开始，中国开始了依法治国的历史性征程。2014年召开的十八届四中全会，进一步明确：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，又是全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的法治基础与法治保障。

从地方志事业发展自身来看，一方面，《条例》实现了地方志工作有法可依、依法修志的历史性进步，地方志事业经过多年的积累和提升，具备了进一步繁荣发展的条件；另一方面，社会实践发展对地方志事业提出了更高的要求，“修志问道，以启未来”是当前地方志承担的时代使命和责任；再次，修志、读志、用志需要社会力量广泛参与，地方志工作立体化格局初步形成，急需突破。

与社会主义法治国家建设的深入发展相适应，依法治志就成为了全面推进依法治国的应有之意，也是地方志事业发展的内在要求。2015年8月25日，国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》新增了一个提法——依法治志。

依法治志就是在全面深化改革，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的新形势下，以“一纳入，八到位”（一纳入，即把地方志工作纳入国民经济和社会发展规划、各级政府工作任务之中，八到位即认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位、设施到位、规划到位、工作到位）为总要求，使地方志从传统单一的依法修志向依法识志、依法修志、依法研志、依法用志、依法管志、依法存志和依法传志转型发展。

《规划纲要》的出台，体现了新形势下对新时期地方志事业发展形势的科学研判，对地方志做了四个提升：一是提升地方志工作的社会地位——地方志不仅是一项政府工作而且是一项社会事业，有利于各级政府深化对地方志工作重要性的认识和提高对地方志的重视程度，推动地方志法治化建设；二是提升各级政府对地方志工作的要求——各级政府要坚持“一纳入、八到位”的工作机制，这是地方志事业健康发展的重要保障和必然要求；三是提升对地方志工作的要求——到2020年全面完成第二轮修志任务，实现省、市、县三级综合年鉴全覆盖，形成以“五大体系”为主体的“五位一体”的地方志事业发展综合体系的总体目标，具体部署11项发展任务，这是硬指标，各级政府必须采取有力措施，抓好落实，有利于改变各地地方志事业发展不均衡的问题；四是提升地方志法治化要求——把坚持依法治志作为地方志事业发展的基本原则，为推动地方志法治化建设和制定地方志法提供了重要依据。

结语

党的十八大以来，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，已成为党和国家领导人治国理政的新方略被提到重要的议事日程。地方志作为历史智慧的结晶和维系中华民族血脉亲情的重要力量，越来越受到党和国家领导人及各级党委政府的重视支持。近两年，习近平总书记、李克强总理、刘延东副总理多次对地方志发表重要讲话、作出重要批示，对地方志事业发展提出了要求，指明了方向。

要加快地方志法治化进程，实现依法治志，就要推动《中华人民共和国地方志法》尽早立项，努力提升地方志工作的法律地位。当前各省市县要配合《条例》《规划纲要》，出台实施意见，制定相关的地方法规制度，形成完善的地方志法律法规体系，做到有法可依；另一方面，要加大严格执行地方志法律法规督查考核力度，切实将相关法规、制度、规定落到实际工作中，做到有法必依；再次，要建立督察机制，严格依法督查《条例》《规划纲要》落实情况，针对不落实或落实不到位的，严格加以惩处，做到执法必严，违法必究；最后，要积极开展普法宣传，培育全社会依法治志的意识，营造守法光荣、违法可耻的社会氛围，激发全社会对地方志事业的参与热情，切实做好依法治志这一社会系统工程。

注释：

(1)来新夏：《方志学概论》，福建人民出版社1983年版，第46页。

(2)来新夏：《方志学概论》，福建人民出版社1983年版，第48页。

(3)黄苇;《方志学》，复旦大学出版社1993年版，第865页。

(4)黄苇：《中国地方志辞典·修志文献》，黄山书社1986年版，第686页。