大庆市流动人口管理与服务存在的问题及其对策

曹荣辉

摘 要：流动人口是伴随着我国经济社会的发展所产生的一种社会经济现象。未来三十年是大庆市改革开放不断深入、城市转型发展不断加快的一个重要时期，在这样的时代背景下，将会有更多的外来人口以各种方式流入城市，因流动人口产生的各类问题也必将越来越引起重视。为此，从三个方面阐述了流动人口管理与服务取得的成就、存在的问题以及做好流动人口管理与服务应采取的对策措施。

关键词：流动人口；人口管理；城市服务

中图分类号：F24 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）32-0106-03

流动人口是伴随着我国经济社会的发展而产生的一种社会经济现象，在城市化和现代化进程中扮演着重要的角色，起着非常重要的作用。作为新兴的二线城市，大庆虽不属于沿江、沿海、铁路沿线等流动人口首要聚集地区，但随着区域经济一体化的推进和城市转型升级的不断加强，城镇之间人口流动将日趋活跃。目前大庆市常住人口320万人，其中，户籍人口276万人，流动人口的数量已经达到了44万人。未来三十年是改革开放不断深入，城市转型发展不断加快的一个重要时期，在这样的时代背景下，将会有更多的外来人口以各种方式流入大庆市，因流动人口产生的各类问题也必将越来越引起重视。

一、大庆市流动人口管理与服务取得的成就

（一）建立流动人口保障工作体系，形成完善的工作体制

公安机关在市委、市人大和市政府的大力支持下，充分借鉴外地市先进经验，与政法委共同制定了《关于开展流动人口管理综合试点工作的意见》等规范性文件。公安、卫生、教育、民政等39个部门组成流动人口服务管理领导小组，在县、区设立流动人口服务管理办公室，在街道（镇、场）设立流动人口服务管理中心，在社区（村）居委会设立流动人口服务管理站，建立了自上而下、责任明晰、分工合理的工作体制，形成了“党政领导、综治牵头、公安为主、部门参与”的工作格局。

（二）实施居住证管理制度，开创流动人口管理服务新局面

自2011年10月起，大庆市在全省率先推行了流动人口“居住证”制度。市政府以文件形式出台了《大庆市居住证管理暂行办法》和《大庆市将农民工转化为“市民”的指导意见》，明确了居住证申领、查验、使用等具体问题。按规定，16周岁到70周岁之间的流动人口，在大庆市务工、经商居住一个月以上的，在旅馆及其他经营性服务场所住宿超过一个月的，都要申领《大庆市居住证》，持有《大庆市居住证》的流动人口，在大慶市规定的相关住房保障、子女的幼儿教育、义务教育收费、在大庆市办理社会保险、在传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健等方面享有与市民一样的福利待遇。市公安局通过技术攻关突破壁垒，确保了“居住证”具有抗压、耐磨、便于携带保管、芯片内存容量大、承载信息丰富等特点，在全国处于领先地位。

（三）狠抓信息采集，提高流动人口动态管控水平

市公安机关抓住流动人口管理过程中信息采集这一关键环节，延伸工作触角，对流动人口信息做到“应采尽采”，随时对流动人口进行信息采集核实，做到随时掌控、随时更新，最大限度保证流动人口信息采集的广度和深度。

（四）齐抓共管，形成流动人口管理服务合力

市政府将流动人口服务管理工作纳入全市整体范畴进行谋划，政府各职能部门纷纷结合自身工作职责合力推进，确保持有《居住证》的流动人口与大庆市常住人口享有同等待遇，实现了流动人口由“被动管理”到“主动登记”、由“单纯”管理到“服务”管理的转变。

二、大庆市流动人口管理与服务存在的问题

（一）理念上，对流动人口作用认识上仍存在偏差

流动人口在涌入城市后，由于自身以及所从事的工作的原因，导致了其与城市居民在外在形象、生活水平、居住环境、素质等方面的差异性，这种差异性是客观存在的，使得城市居民不仅产生一种优越感，而且在对待流动人口时，常带有岐视眼光，认为流动人口影响城市社会治安、破坏城市环境、扰乱城市社会秩序。基于这样的认识，相关管理部门并不认为他们有为流动人口提供与城市居民相同服务的必要，流动人口一些正常的权利要求在相关部门很难实现。

（二）管理上，现有管理模式行政性过强

大庆市流动人口的管理模式仍是以政府为核心，主体是各级行政机关，形成了以公安机关管理为主，计划生育、劳动、民政、农业等诸多部门共同组成的流动人口管理格局。不但影响流动人口管理的质量、降低管理效率和效能，使流动人口管理很难达到预期目标，而且在行政性过强的流动人口管理模式中，许多管理部门长期以来形成了管理就是收费、管理就是管制的思想。

（三）服务上，流动人口的基本权益保障困难

第一，流动人口很难融入到社会保险体系中。流动人口进入城市后，由于收入水平，各个企业为了利润而逃避履行为流动人口缴纳保险的义务，以及政府相关部门在对企业履行缴纳保险义务监督过程中的失位等原因，导致目前流动人口参保水平较低。第二，流动人口子女的教育问题突出。第三，流动人口的居住条件堪忧，流动人口进入城市后，主要分布在城市中卫生条件较差的区域，这些区域要么是城市中的棚户区，以低矮的平房为主，要么是城市中非常老旧的居民楼，几户聚居。第四，流动人口的政治权利流失严重。第五，流动人口缺乏相关的维权手段。流动人口在维权事件中常处于弱势地位，维护自身权利的方法十分有限。还存在拖欠农民工工资，农民工因缺乏劳保而致伤、致病、致残事件等情况，而且在事件发生后，很多人不能及时得到补偿，权益受到了极大的损害，很难得到保障和维护。

三、完善流动人口管理与服务的主要途径及措施

做好流动人口的管理和服务工作是实现社会和谐与公平正义的具体表现形式，是实现科学发展的重要内容之一。如何满足近44万流动人口一定的利益诉求，考验着大庆市的社会管理水平。

（一）进一步完善实有人口动态管理机制endprint

“实有人口”是相对于“户籍人口”而言的。一般来讲，实有人口包括常住人口、暂住人口、寄住人口（人户分离人员）、户口待定人口、境外拘留人口等等。实有人口管理概念的提出，是近年来社会管理体制改革创新过程中取得的一个巨大进步。近些年来，在人口管理理念方面，大庆市已经实现了从户籍人口管理向常住人口管理的转变，管理模式由过去的单一管理转变为综合管理，管理方式由以防范和控制为主的管理转变为综合服务管理，管理部门由以政府部门管理为主转变为社会化和社会依法自治管理、管理主体也由流入地政府管理为主转变为流入地、流出地政府协作配合管理。在此基础上，还要不断完善工作机构、壮大人员编制、改善工作机制，实现流动人口管理和服务的规范化、制度化。

1.加强流动人口基础信息的健全和共享。做好流动人口的管理与服务工作，首先应对流动人口的数量、主要居住地、主要从事的工作、成员状况、男女性别比例等基础信息有一个全面的掌握。因此，必须加强人口基础信息的健全和信息共享。按照《国家信息化发展战略（2016—2020年）》的要求，人口基础信息库的主体包括公民身份证号码、姓名、性别、民族、出生地、出生日期等基本信息，还包括各部门业务系统在利用人口基本信息过程中产生的、其他部门存在共享需要的人口信息等[1]。人口基础信息库一旦实现多部门共享，可以将政府的信息发布、管理、服务、沟通功能向全社会化网络迁移，优化政府和公共服务部门的管理能力，实现综合利用，提高管理和服务效能。

2.创新流动人口管理服务工作机制。在推行居住证制度的基础上，进一步创新流动人口服务管理工作机制。首先，在机构设置上，可以借鉴广东、浙江、北京等地的做法，建立專门的流动人口管理服务机构。该机构在党委和政府的领导下，直接面向全市流动人口，提供就业、医疗、保险、培训以及子女就学等方面的管理和服务。其次，在管理模式上，加强“以房管人”制度的实施。流动人口虽然处于流动状态，居住地和工作地不固定，但是在流动状态下有相对稳定的一面，即“住”，无论在哪个区域、从事何种工作，都必然有一个相对固定的落脚点。因此，必须做好出租房屋的管理工作，从源头上掌握和控制好流动人口。在以证管人、以业管人的管理模式下，加强“以房管人”。这是做好流动人口管理工作最直接、最有效的方式，也是预防解决流动人口犯罪，实现综合治理的一条有效途径。建议实行房屋出租登记制度，按照谁出租、谁负责的原则，明确房屋出租人的治安责任，加强对出租房屋的严格管理。这样，公安机关可以根据房主登记的租住该房屋的流动人口信息，建立起流动人口基础信息库，做到有多少流动人口数目清、主要聚居在哪里地域明，对实现各部门的资源共享，提高管理和服务的水平具有重要的意义。

3.以社区为基础对社区实有人口提供服务和管理。社区是综合的群众基础机构，是在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，也是社会有机体最基本的内容。以社区为基础，发挥好社区在流动人口的管理和服务方面的作用，是提高流动人口管理和服务水平的重要途径。首先，流动人口服务与管理应纳入社区工作和社区建设的内容。提高流动人口的认同感和归属感，使流动人口与当地居民和睦相处，更好地融入当地社区生活。其次，完善社区服务体系，提高服务水平。加强社区服务功能建设，使社区服务体系覆盖全体成员，完善各项服务功能，使服务主体向多元化、专业化、优质化方面发展。最后，要完善社区保障机制，加强社区工作人员的数量投入和培训，使社区工作者的力量和作用真正发挥出来。

（二）提高对实有人口的管理服务水平

在管理体制机制日益完善的前提下，需要从各个方面着手，不断完善和提高针对实有人口的管理服务水平。

1.推动户籍制度改革，逐步实现流动人口的市民化待遇。正是因为户籍制度的存在，才形成了具有当地户籍的本地人和没有当地户籍的流动人口的区分。户籍制度是城乡二元结构的基础性制度，是阻碍流动人口实现社会融合的主要制度性障碍。在城乡经济发展水平和公共财政水平日益扩大的现实条件下，户籍制度和附属在其之上的社会福利体制对城乡差异扩大化的影响也日益加大，对劳动力的自由流动城市化的推进也形成了制约[2]。按照大庆市的规定，凡持有《大庆市居住证》的流动人口，在住房保障、义务教育收费、社会保险等方面都享有与市民一样的福利待遇。但是应该看到居住证制度改革还没有触及户籍改革，城乡之间的壁垒和城市内部的壁垒还没有完全打破，制度上仍然在很大程度上排斥和限制了流动人口融入城市体系，不能使流动人口均等化地获得城市发展所带来的经济和社会效益。因此，还要继续改革户籍制度，适当放宽在大庆市落户的条件。建议考虑外来人口的受教育水平、技术资格、工龄、社保缴纳年限、居住时间、职业的稳定性等情况，制定外来人口落户的相关标准，使符合条件或者具有一技之长的外来人口转变为市民。此外，还应该大力发展县域经济，改善县城和中心镇的就业创业条件和人居环境，加强基础设施建设，提高综合承载能力，吸引一些流动人口及其家属就地就近向小城镇和小城市聚集[3]。

2.创新劳动就业制度，实现平等就业。大量的外来流动人口为当地经济社会的发展提供了劳动力基础，为就业岗位的创造做出了很大的贡献。但是，流动人口一般从事比较艰苦的工作，工作环境、生活待遇、收入水平等方面均没有保障，这些年来也没有得到明显的改善。主要表现在，一是流动人口就业主要集中在劳动密集型行业，其收入水平和增幅均低于全国平均水平；二是青年人群的失业问题日益严峻，且失业保险购买比例较低、作用十分有限。因此，第一应加强流动人口就业工作的组织领导和统筹协调，进一步发挥公共就业服务机构的主导作用，完善就业服务体系。第二要顺应产业结构升级的要求，提升流动人口的就业能力，加强对流动人口的培训，比如组织开展“千校百万”进城务工青年培训、“农村劳动力技能就业计划”、农村劳动力转移培训“阳光工程”等培训活动，不断提高农村劳动力的就业能力。第三要打破就业歧视，优化就业环境，建立起以市场为导向、公平招聘、择优上岗的就业机制，制定合理的工资标准，保障流动人口的劳动报酬权。第四是重视青年流动人口的就业问题，循序渐进地落实与就业相关的社会保障。比如，完善劳动保护制度，保障流动人口的人身安全；严格执行高危行业流动人口持证上岗制度，加强安全生产培训教育，避免一些不必要的职业伤害发生；建立并有重点地实施失业保险制度，努力提高流动人口参加工伤、失业、医疗保险等基本社会保险的参保率等等，逐步实现对流动人口公共服务的均等化。endprint