对央地土地博弈的制度分析

文/李万新

对央地土地博弈的制度分析

文/李万新

中国是一个人口众多但资源相对匮乏的国家。自1949年建国以来，中央一直实行自给自足和农业反哺工业的国家发展战略， 因此耕地保护是我国土地利用政策的核心。中央政府代表全国人民管理土地资源，并授权地方政府（包括省、市、县、乡镇、村）根据当地情况决定土地用途。法律禁止将未经政府征用的农村集体土地使用权出让给非农或商业用户（第43和63条）。但地方政府可以出于公共利益的需要征用和占用农村集体土地。但是，到底何为公共利益，政策法规并未明确界定，因此建设项目的公共利益属性完全由具有管理权属的政府自行定义。地方政府往往滥用其自由裁量权并过度征用或占用农村集体土地，将其转化为建设用地，然后将土地使用权出让给商业用户。被征地的农民所得到的补偿往往低于土地市场价，甚至难以维持基本生活。国务院中央财经领导小组办公室副主任陈锡文公开承认，由于征地和补偿标准的确定和发放缺乏公众参与，农民的利益得不到保护，土地抗争已经成为中国农村社会不安定的首要原因。

“制度是人类创设的，用以规范和制约行动主体在政治、经济和社会生活中的互动关系”。人类活动经过正式或非正式的制度化过程建立合法性。然而，已有文献尚未系统地分析在中国城乡二元结构的条件下，土地利用的相关制度安排如何规范农民及更广泛的公众与其他社会主体之间的互动关系。因此，本文旨在评价公众参与在土地利用决策中的制度化程度及其影响。通过对1947年至2012年中央制定的土地利用政策法规进行文本分析，可以阐释中央对地方土地利用问题的关注点及其历史演变，以及在特定历史条件下所采用的解决方案。分析结果可以揭示中国土地治理的制度变迁及其对治疗地方土地综合症所产生的效果，从而为讨论善治和中央地方关系提供新的资料。

研究方法

本文的研究对象是1947至2012年间由全国人大或全国人大常委会颁布的法律法规以及由中央政府制定的关于土地利用的政策规章，辅以国家统计局公布的土地利用数据和新闻报道，采用分析性叙事法进行数据分析和结果展示，阐释这些政策法规确立了哪些目标、赋权于哪些社会主体、建立了什么样的决策机制和程序，以及这三方面如何交织在一起，赋权或限制公众参与土地利用决策过程。

国家层面与土地利用相关的政策法规明确了13种不同的治理目标，包括保护个人财产权，为建设社会主义和共产主义社会而奋斗，维护社会稳定，提高农民福利，确保政府宏观调控，优化土地资源分配，增加农业生产确保粮食安全，促进工业化及/或城市化，自然保护或修建公共设施，满足除农民以外的其他个体的利益，保障政府税收，以及规范地方政府的土地决策。

共赋权于21个不同的社会主体参与土地利用的相关决策。包括两个集体组织：乡镇企业和村民委员会；四类私营机构或个人：商业机构（国有企业、其他商业机构），民间社会组织，农村和城镇居民；十五个分属于以下类别的公共机构：立法、行政、司法、经济、监督、纪律检查。

公众参与并对决策产生影响需要具备以下条件：可获得决策相关信息、具有充分时间思考和表达意见、拥有畅通的参与渠道。根据《奥胡斯公约》，当公众对既有决定持有异议时有权诉诸法律。针对土地利用的决策制定过程的各项要素，本研究提炼出中央就公众参与的机制和程序所做出的如下规定：（1）政府机构公布土地利用决策的相关资料；（2）政府在审批土地利用规划、土地开发项目和征地补偿方案之前，提请公众咨询的时间期限；（3）正当程序及救济措施；（4）对地方政府的问责机制。

研究结果

1.治理目标和土地利用决策主体及变迁

中央政府一贯秉承务实的精神，根据当时国家发展目标和面临的挑战与问题，决定哪些个人、团体和单位参与制定地方土地利用的相关决策。总体而言，政府占据主导地位，其他社会主体则被视为拥有人力、经济和社会资源从而可以帮助实现国家发展目标的工具。1947至1962年期间所颁布的十项政策法规中有九项都是以建设社会主义、共产主义社会和促进农业生产为目标。农民、村民委员会是实现这些目标所必须依靠的最重要的力量。在“三五”及“四五”计划期间（1966-1975），中国经历了大饥荒和文化大革命。在“五五”计划期间，中国开始推行家庭联产承包责任制，村委会再次承担起分田到户的责任并由其与农户签订土地承包合同。从此，经济增长成为国家发展的首要任务。“六五”期间（1981-1985），地方政府、农民和乡镇企业被多次提到，是中央实现政策目标所依靠的重要力量。

“七五”期间（1986-1990）国家共颁布了七项土地利用政策法规，城市化首次成为国家的发展目标之一，中央政府也将开发商写入了政策文本，在历史上首次确立其在国家土地决策制定中的重要地位。国家土地管理局于1986年成立，成为隶属于国务院的最重要的土地管理部门。1986年颁布的《土地管理法》第25条规定了省政府对耕地转做其他用途的批准权限。1987年，国务院和国家土地管理局开始采用行政和经济的手段限制农业用地转化为建设用地。1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条指出国有土地使用权可以通过协议、招标和拍卖三种方式出让给有兴趣的土地使用者，却并没有规定这三种方式分别在何种条件下适用。“八五”期间（1991-1995），国务院1994年颁布的《基本农田保护条例》第二十六条、二十七条在历史上首次赋权环保部门参与制定土地利用决策。

“九五”期间（1996-2000）中央共颁布了七项和土地利用相关的政策法规，要求地方政府坚持保护耕地，将省政府在征用和占用农业用地的审批权限由1986年的不超过1000亩调整为525亩。农业部第一次成为土地利用决策制定的参与者，说明耕地流失和粮食安全问题受到中央的高度重视。此外，监察部开始被赋予监督地方土地利用的职责，在土地利用决策制定方面发挥重要作用，提高了中央政府的威慑力。

为了加强宏观经济调控、维护社会稳定，仅“十五”期间（2001-2005）中央又颁布了28项和土地利用相关的政策法规，意在控制地方政府违规将农业用地转化为建设用地、征地补偿水平低而且不到位、地区之间为了招商引资竞相减免土地使用费、政府官员参与土地使用权的违法交易和其他腐败活动，并逐渐推进系统性的政策改革。通过颁布《报国务院批准的土地开发用地审查办法》，国务院和国土资源部将土地利用的决策权收归中央。2003年7月18日，国务院颁发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》。同月30日，国务院办公厅发布了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，加强宏观调控、规范开发区的建设。2004年，国务院针对土地管理开展了四项执法行动，国家审计署、中纪委、监察部成为中央倚重的监管和纪律检查部门，中纪委也会就耕地保护和土地利用的宏观调控对地方政府进行问责。此外，国务院要求人力资源和社会保障部制定相关政策为被征地农民提供就业培训和社会保障。

“十一五”期间（2006-2010），中央政府着力抓政策落实并推出新的机制以加强对地方土地利用的控制和改善农民福利。在此期间中央一共颁布了24项国家层面与土地利用相关的政策法规。人力资源和社会保障部在土地利用决策中的参与程度越来越高。2006年其颁布《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，提出“确保被征地农民生活水平不因征地而降低”的原则，这为保障农民利益提供了一个重要的政策依据。 从2011年开始实施“十二五”规划以来，先后出台了四项和土地利用相关的国家政策。其中三个都旨在提高农民的福利和优化土地资源配置。农业部、国土资源部、地方政府、村民委员会以及农民都是重要的持份者。相对于政府部门，土地使用者等经济主体和民间社会组织在国家层面的土地利用政策法规中出现的频次较少。

2.土地利用决策和问责的机制和程序

在国家利益至上的中国社会，官本位的思想导致国家政策法规所建立的土地利用决策的机制和程序不断巩固政府的核心地位，并体制性地视其他社会主体尤其是农民为实现国家发展目标可供使用的工具，而非平等参与土地利用决策制定的利益相关者。政府甚至不需要征得相关人士同意，能够单方面决定征地补偿的标准并征用和占用农村集体土地。1986年制定、1998年修订的《土地管理法》第二条明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。 1986年的《土地管理法》第二十三条甚至明确要求“国家建设征用土地时，被征地村集体和单位应当服从国家需要，不得阻挠”（全国人大常委会，1986）。同样，《城市房屋拆迁管理条例》第五条也要求“被拆迁人必须服从城市建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁”。公众参与公共决策制定的必要条件包括信息透明、公众咨询、社会问责的机制和程序基本不存在。

《国土资源听证规定》中明确了公众咨询的时间期限。一般来讲，公众咨询的时间范围为十天到三十天，但没有任何一项政策说明有关政府在进行相关决策时如何处理这些公众意见。有六项政策法规允许公众要求举行听证会。当对土地利用决策有异议时，有四项法律法规和政策允许公众向当地政府提出上诉，其中两项于土地改革时期制定， 一项于人民公社时期制定，另外一项是2002年颁布的《国土资源部信访规定》。虽然向法院提起诉讼始终是公众进行维权的途径之一，但是因为中国的司法体系缺乏独立性从而降低了通过法律诉讼维权的有效性。

值得指出的是，中央政府主要依靠内部检查向政府官员进行问责。分别有二十七项政策法规指出政府官员的错误做法将会被内部调查、四项指出中纪委会介入调查、十一项指出监察部及其下属机构会介入调查。在缺乏社会问责的情况下，单靠党和政府内部进行自我约束、自我检查，其威慑力到底如何值得怀疑。

讨论：土地利用政策的变迁和中央与地方的博弈

除了GDP增长，中央政府在土地利用政策法规中也列出值得追求的其他目标。根据出现频次（括号内的数字）由高到低的顺序可以将这些治理目标罗列如下：规范地方土地利用决策（55）、提高农业生产（33）、改善农民福利（29）、建设社会主义社会（25）、优化土地资源配置（16）、城市化（13）、宏观经济调控（12）、工业化（10）、基础设施建设和生态保护（10）、个人财产权（7）、搞活民间经济（7）、社会稳定（5）、政府税收（5）。可见在土地决策方面，地方政府和中央政府所追求的目标及优先顺序未必完全一致。

从改革开放到1986年成立国家土地管理局（于1998年升格为国土资源部）之前尚处于工业化的初期，地方政府对土地使用权的需求不明显，中央政府尚无迫切需要规范地方土地利用决策。一旦意识到地方政府以发展工业园区为名大量圈地改为其他用途，从1987年到2002年间，中央政府采用收取土地使用费、限制地方政府对农用地征用的审批权、制定土地利用规划、保护耕地等策略，希望能够控制这种局面避免继续恶化。但是，从1996年到2004年间，房地产公司已经征用但尚未开发的土地的面积持续增加。从2003年开始，中央直接干预土地使用权的交易，并频繁开展执法行动以提高违规的成本来威慑地方政府。即便如此，在2004年，房地产公司征用但未开发的土地面积高达396.353平方公里，较2003年同比增长82%。绝非巧合的是，单单2004年中央就开展了四项土地利用的全国执法行动，到目前为止是历史之最。此外，中央政府在2004年颁布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，认可土地市场化改革并强调国家严格监管的必要性。2005年，国务院制定《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地保护纳入政府绩效考评的指标体系，加强对地方政府官员的控制并为其保护耕地提供激励。2006年，劳动与社会保障部发出《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，为被征地农民提供了可持续的生计，维护社会稳定。

中国土地利用综合症的症状可以总结如下：过度征用农业用地、政府出让土地使用权的过程信息不透明、土地使用权交易和征地补偿分配过程中存在贪污腐败行为。这些都严重影响了土地的优化利用、助长社会不公、破坏了公众对政府的信任、并导致社会不稳定。 为了改变这种状况，中央政府以颁布新的法律法规和政策的方式频频向地方政府传递信号，表达其在土地利用方面的偏好，旨在规范地方政府的行为。以一年中所颁布相关法律法规和政策的数量计算，1986年、1998年、2004年和2006年是中央颁布国家层面的土地利用政策法规的高峰，见证了土地利用在地方层面已经严重失控，成为国家土地利用政策变迁的重要时间节点。

当然，在公众参与方面也有个别好的例子。为了推进基层民主政治建设，沟通干部与群众的感情，松门镇于1999年6月25日率先举办了首期“民主恳谈”活动，150多名农民自发前来参加，镇党委、政府有关同志对他们提出的问题进行了当场答复、承诺、解决，并对一些一时解决不了的问题做出解释。1999年底，温岭市委肯定了松门镇的做法，在全市推广温岭民主恳谈制度，村民直接参与包括基础设施建设、土地利用、预算等村集体事务的决策。温岭民主恳谈制在国内外都获得了广泛的认可。

结论

农民对土地的依赖是制度性的，土地对农民来说既是创收又是抵御风险的工具，但在农村集体所有的土地转为其他用途的决策过程中，他们只具有极小的发言权。地方政府本来应该代表中央政府和人民决定国有和集体土地如何集约化有效地使用，却滥用其自由裁量权从土地使用权交易中获利。对此，中央政府以颁布新的政策法规的方式向地方政府传递信号，表达其偏好并试图治疗地方政府的土地综合症。但是缺乏自下而上的公众参与和社会监督，那些自上而下的努力往往徒劳无功。被剥夺的农民不得不上访或者走上街头以求被公正地对待。

随着时间的推移，国家土地利用的政策法规更加重视农民的权益。但是从决策机制和程序来看，公众尤其是农民却仍然被体制性地排除在政府的土地利用决策之外。法律所规定的征地补偿的最高水平已经远远低于土地的市场价格，这更加限制了农民的议价能力，体制性地处于劣势。地方政府征用和占用农村集体土地并出让土地使用权从中获利。缺乏公众参与的机制，农民和其他弱势群体在土地利用决策中无法表达自己的意见和偏好，也难以在体制内寻求救济和进行维权。公众对政府的信任发生动摇，社会不稳定的风险增大。显然，社会公正和中国政府公平执政的水平有待提高。

【作者系香港城市大学公共政策学系副教授；摘自《中国地质大学学报》（人文社科版）2017年第1期】