权威缺失：精准扶贫实践困境的社会学解释

文/万江红 孙枭雄

权威缺失：精准扶贫实践困境的社会学解释

文/万江红 孙枭雄

精准扶贫是我国反贫困的新机制。自其提出以后，研究者多关注其“落地”情况，并从不同角度分析和解释其实践困境，认为精准扶贫制度设计欠佳、村级组织操作不当、村庄精英俘获扶贫资源、村民自利性及平均主义文化观等使之遭遇困境。但这种分析取向无法解释笔者在实践中看到的悖论，即花村村委认真执行了精准扶贫、公平地确立了贫困名单，却不断被村民质疑，遭到争贫闹访。因此笔者在充分汲取已有研究资源和深入调研的基础上，引入权威视角，对精准扶贫进行社会学解释。本研究资料来源于笔者所在的研究团队于2016年3-4月在我国中部地区花村所进行的田野调查。

权威缺失视角下的精准扶贫：一个社会学解释维度

何为权威？霍布斯、恩格斯、韦伯、丹尼斯等学者都给予了丰富的论述，一致认为权威是一种对权力的合法化认同。本研究所指的权威是建立在村庄共同价值基础上，被村民认可的村治主体的权力，这不仅使各项政策高效实施，而且能化解矛盾，减少治理成本。

从中国近代历史来看，国家政权在不断下沉，与之伴随的是村治主体从“士绅”权威到行政权威转变，也就是韦伯意义上的法理权威的确立，这推动着乡村社会的纵深变迁，但在其确立过程中也与地方政府发生冲突，阻碍其成为村庄的公共权威。为了顺利实现这种转型，我国于1980年代推行了村民自治制度来实现两种权威的平稳过渡，取得良好效果。但税费改革后，农业税取消，本由“税”连接的乡镇和村委、村委和村民之间的关系相对疏远，基层政府悬浮，而处于压力型体制下的乡镇政府仍需完成国家下派的任务，乡镇政府被迫干预村委选举，甚至直接指定村干部，将村委半纳入或完全纳入体制内，但这种非正式运作并未得到国家认可，村治主体在制度上被架空，同时也与村民的关系松散，处于一种尴尬境地，其结果是，农民增加了对中央的认同，而村治主体的权威却消失了，这在精准扶贫的实践中得到深刻体现。在对权威界定与我国乡村权威变迁梳理之后发现，权威是现代村庄治理的主要方面，公共性的行政权威与合法性的公共权威的缺失不仅导致了村治主体角色迷失、村社规则失效、村民利益受损，而且也使整个村庄治理陷入困境，任何一项涉利政策进入村庄都会遭遇困境，精准扶贫也未能幸免。

精准扶贫中的权威缺失表现

精准扶贫政策的直接承担者是基层政府，而基层政府行为受到整个治理、实践场域、治理主体的情境选择等多方面制约。本部分试图说明花村精准扶贫之所以发生困境，并非因为村治主体本身问题，而是由于村治主体公共权威缺失所导致。笔者将在“国家—社会（社区）”这一分析框架下，从吸纳式治理、规模控制、建档立卡制和权力替代层面来分析精准扶贫中权威缺失的表现。

（一）吸纳式治理

新中国成立以来，我国乡村治理经历了高度集权的人民公社到分权于社会的村民自治的转变。20世纪80年代的村民自治制度使村治主体兼具有政务和村务两种职能，进而也以“代理人和当家人”（徐勇，1997）身份而存在，这不仅使国家和社会相勾连，而且也有助于两种权威的平缓过渡。但税费改革后，基层政府和村民的距离疏远，压力体制下的乡镇政府为了实现责任目标，主动将村治主体非正式纳入到其治理体系中，村治主体也主动“被纳入”其中，“代理人—当家人”角色逐渐向“代理人”转变，吸附于乡镇政府。据调查，花村村委选举，赵某和钱某进行了激烈的争夺，赵某在村外有着丰富的社会资源，钱某在村内有着深厚的人脉基础，村民支持钱某，而乡镇支持赵某，认为具有丰富资源的赵某更适合做代理人，于是干预选举，4次投票把赵某选出。把村委“当家人”的角色“剥夺”了。

与此同时，村治主体也具有谋利化倾向，当无利可图时便消极应对。调研发现，花村村治主体权威缺失并非其谋利所致，而是“无利”导致的消极治理的结果。这从花村村委对项目制和精准扶贫的态度中能够得出。在花村有一个光伏发电项目，总投资85万，国家出资50万，村里自筹35万，村干部调动各方关系“争资跑项”；而精准扶贫政策在村庄中宣传却很缺位。笔者认为项目制对于村治主体和村民而言是一种利益共沾制度，一方面可以改善村庄事务，另一方面村级组织通过正式制度的非正式运作谋得适当利益，其运作是在压力型体制和利益共享的双重激励下进行的，这也就是李祖佩（2016）笔下的“新代理人”机制。而精准扶贫则不同，虽然在资源下乡、财政转移支付等层面与项目制类似，但是最根本的区别是，国家直接将资源对接农民，无涉村治主体，村治主体没有谋利机会，压力体制下的与“无利”可求的村治主体必然采取消极治理方式，而这种消极治理方式也使其公共权威缺失。

总之，行政吸纳和谋利倾向使村治主体正在经历着“代理人—当家人”向“代理人—当家人—理性人”（理性人指为自己谋利），再向“代理人—理性人”的转变的，“当家人”这一层角色缺失了，基于共同价值的村庄主体性也随之消散，村庄权威也缺失了，当精准扶贫注入村庄中时，村民对其操作的不信任、困境频出也就顺理成章了。

（二）规模控制

规模控制是国家依据贫困人口基数及人均最低收入所做出的贫困规模预测，进而在各县逐级分解，但是预测出的规模也带来了消极后果。一些学者认为规模控制会产生规模排斥，把真正贫困人口排除在帮扶之外（左停、杨雨鑫，2015），且家庭收入本身很难精确度量，所以规模控制还导致了边缘贫困户的猜忌和不满。2014年，花村按照当地3500元/（人·年）的标准，严格确定了一份具有54户的贫困名单，但是2015年街道政策变动，要求缩减到30户，村委依照贫困排序删除24户，而这一变动使村中矛盾全面激化，争贫闹访频发，影响了村庄正常事务。显然，花村承担了规模控制或上级政策变动的后果，但更为深刻的是村治主体没有能力去化解这种消极后果而实现政策的“软着陆”。面对政府压力和村民的冲击，村治主体被迫采取的策略行为是“推”，用“找上面”、“到上面闹”来推卸，通过对“闹”的转嫁来获得片刻喘息机会。街道出于维稳考虑，不得不将名单又增加至50户，但这一行为又带了新一轮的争贫闹访，陷入恶性循环。总之，在“规模控制—名单变动—村委转嫁—名单再变”的过程中，带动的不仅仅是贫民，而是整个村庄，村治主体从村民中脱离出来，成为既不被体制合法接纳，又不被村民容纳的外壳，甚至成了村民发泄怨气的“出气筒”，公共权威也就无从谈起。

（三）建档立卡

所谓扶贫建档立卡制，是指各地方政府依据《扶贫开发建立档案卡工作方案》，为每一个贫困者建立档案卡的制度。研究者认为税费改革后，村庄治理由村务转向了政务，文牍化和形式化的治理方式既未实现规则之治，又失去简约治理的内涵，最终造成困境（欧阳静，2010；魏小换，2013）。在花村调研，笔者总能看到贫困户一边拿出来档案袋，一边抱怨的现象，有的村民甚至不知道上面写着什么。也就是说，建档立卡在基层推行中使村民产生了消极情绪，遭到变相抵制。笔者在调研归纳基础上认为原因有三，第一，农民生活是一个“大概数”，而填写档案卡需要精确核算，这增加了其负担；第二，填表给不识字的老人增加了困难，即使村委代填，这对其也成了摆设；第三，村民普遍认为档案徒具形式，且浪费资源。概言之，文牍化的治理方式使村民纠结于计算、填表等形式中，也正是在这些形式中，村民不满情绪增加，村治主体便成为其倾泻对象。而对于地方政府（除村委）而言，也恰恰是档案卡制度使其扶贫工作具有量化可能，于是地方政府将之视为一项新的政绩工程，进而开展“书面脱贫”、“文本脱贫”，开展“扶贫竞标赛”。夹在地方政府和村民间的村委却进退维谷，一方面需要直面上级压力，另一方面有必须依照扶贫制度建档立卡，再一方面又要忍受村民对文牍化、形式化的不满情绪，村委处于尴尬境地。

总之，国家通过建档立卡旨在实现精准帮扶、精准管理和精准监督，其初衷是增加农民福祉，但是文牍化、形式化的治理方式却和农民生活“水土不服”，繁琐的档案资料使生活取向、“方便取向”、“大概”取向的农民产生了消极、不满乃至抵抗情绪，反倒增加了他们的负担，而国家却不知情。与此相反，建档立卡制却为地方政府（除村委）提供了一套突现政绩的新方式，即书面脱贫。而作为扶贫第一实践者的村委却陷入既要按章办事，又要承接上级压力，还要承受来自村民的不满情绪的“三角压力”中，于是索性应付。这样就形成了国家尽力、农民费力、村委应付的困境格局，村治主体的权威也在这种困境格局中逐渐消失，精准扶贫也就陷入困境了。

（四）权力替代

权力替代是衡量权威缺失的重要指标，本研究中所讲的权力替代是指在村庄治理中，村治主体主动退出，驻队干部替代村委成为治理主体的现象。在我国政权下沉的现代化治理体制建设中，监督、限制或取代村治主体部分权力是我国政权建设的基本逻辑，但这使村治主体在村庄治理中更为无力。这一现象在精准扶贫中得到充分体现。国家为了高效实行精准扶贫，2014年制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求建立干部驻村帮扶工作制度，即从省市区分别向贫困村派驻帮扶工作队。依据要求，花村所在街道下派了一个扶贫小组，扶贫队长在该村担任名义村委书记。驻村干部发挥了一定效果，如修碎石路、塘堰改造、利用闲散劳动力等，但村干部将其视为上级，村中很多事物要事先和驻村干部商量，甚至要他们直接拍板，驻村干部部分取代了村委职能。在访谈中，能隐约感到村干部对驻村干部的不满，面对村民的争贫闹访，村委索性“踢皮球”，将工作推给驻村干部，始终用“做不了主”、“找干部”来回绝。

同时，村民也将驻村干部视为新的权威代表，扶贫工作队的实践结果就是增加村民对中央的认同，而排斥了村委，即“国家排斥了村治主体”。但另一层面，村民对新权力的认同并非基于共同价值，而是村民找到了一个可以压制村委、为自己“主持公道”的代表，驻村干部被村民工具性利用了。总之，驻村干部对村委的实质替代，村民对其的工具性利用使村治主体权威进一步丧失，精准扶贫困难重重。

概言之，吸纳治理、规模控制、建档立卡与权力替代都加剧了村治主体权威缺失，进而导致精准扶贫实践困境。更深层次上讲，政权下沉的现代化制度建设看似拉近了国家与农民的关系，实则增加了治理成本，国家与社会无法顺利衔接。

精准扶贫中的权威缺失后果

公共权威的缺失成为型塑村治实践形态的新变量，这个变量产生于国家权力向村庄蔓延而忽略村治主体公共权威建立的过程中，也产生于国家直面农村社会的努力中，但却带来了制度预期外的后果，不仅精准扶贫面临困境，村庄治理也陷入窘境。在花村，精准扶贫中权威缺失的后果便是贫民争贫闹访和村民怨气横生。

第一，贫民争贫闹访。争贫闹访是精准扶贫中公共权威缺失的后果之一，花村贫民通过谩骂、殴打、闹访等方式争夺贫困户资格。笔者这里不关心“为什么争”，而关心其“为什么敢争”的问题，认为村民的争除了自利性、不公平感以外，还有对村治主体权威的蔑视。更深层次而言，争贫是村民对村治主体被吸纳到行政体制中而失去“当家人”主体地位的反抗。而争贫闹访之所以有效，则是基于村民和村委间相异的但却相契合的逻辑。在村民看来，村治主体没有合法性，但相信其背后是公正的国家，国家是为农民做主的，当他们认为自己遭受了不公正待遇时，便通过“激活”国家来寻求公平；而对于村治主体而言，它并不是迫于压力而做出妥协，而恰恰是通过村民闹访来使其获得“许诺权”，换言之，作为形式上不隶属于行政体系但实质上已经被纳入其中的村委而言，只有通过上级允许才能对村庄事务做出决策。这也说明村治主体沦为上级操纵的空壳，也进一步解释了其在公共权威缺失下的策略治理行为。

第二，村民怨气横生。村民怨气横生是精准扶贫中权威缺失的另一个后果。调研中，笔者总能感受到村民有诸多怨气且不断升级，演变成谩骂、冷眼，甚至想搬离村庄。笔者认为花村村民的怨气源于无原则、无主体的村委打破了村民心中的公平正义感。村民认为村委不顾村民死活，通过精准扶贫谋利，而村委认为自己尽了责，二者相悖的逻辑致使二者间“气”越积越深，恶性循环。

结论和探讨

重新回到文章开头提出的问题，即为什么花村村委认真执行了精准扶贫政策，公正地确立贫困名单，却依旧遭到村民反抗？笔者认为这是国家政权下沉过程中忽视村治主体权威建设的后果。主要原因在于，税费改革后，基层政府悬浮，村治主体和村民关系松散，村治主体非正式地被吸纳到行政体制之内，致使村委处于既没有体制保障，又与村民疏远的尴尬境地，村治主体公共权威无法确立；其次，在国家进行政策变动时（如规模控制等），作为精准扶贫第一实践者的村委又不得不承担政策变动所带来的消极后果，进而使其公共权威陷入窘境；其三，国家为了实现精准帮扶、精准管理和精准监督，实行了建档立卡等制度，但是文牍化、形式化的治理方式与“方便取向”的农民生活“水土不服”，一方面增加了农民负担，另一方面也为地方政府（除村委）提供了凸显政绩的新方式，导致书面脱贫、文本脱贫、扶贫锦标赛；与此同时，也使村治主体陷入到既要按章办事、又要承接上级压力，还要承受来自村民不满情绪的三角压力中，致使村治主体权威进一步缺失；其四，国家为了提高效率下派驻村干部直面农民，这些驻村干部在精准扶贫中替代村治主体进行短暂的村治，村民为此也将其视为新的权力，冷落和旁置村委，村治主体的权威进一步丧失。所有这些，最终导致村民激烈的争贫闹访、怨气横生，精准扶贫无法达到预期效果。国家通过行政建设旨在提高治理效率，拉近国家和农民的距离，却忽视了村治主体公共权威建设，使村治主体发生着从“代理人—当家人”到“代理人—当家人—理性人”，再到“代理人—理性人”的转变，村治主体成为有名无实的空壳或谋利者，虽然村民对遥远中央的认同增加了，但是却不再认可村治主体，国家排斥了村治主体。这不仅增加了治理成本，而且也使村庄治理陷入困境。所以，重新找回村治主体的公共权威，在国家政权建设中注重村治主体公共权威的确立，是实现农村基层治理良好运行的有效途径。

（作者单位：华中农业大学文法学院社会工作系/农村社会建设与管理研究中心；摘自《华中农业大学学报》2017年第2期；原题为《权威缺失：精准扶贫实践困境的一个社会学解释——基于我国中部地区花村的调查》）