论基层社会自治

文/周庆智

论基层社会自治

文/周庆智

当前的基层治理结构，有自治空间，但没有自治权，是单中心（集权）权威秩序，不是多中心（分权）自治秩序。基层社会自治的建构，一是自治权的法律保障，即明确社会自治权以及公民与国家之间、不同层次的自治体之间的权利内涵和边界。二是政府、社会、市场等领域的多中心公共治理主体的型构。三是重构主体社会。祛除社会对国家的依附性，将自治原则建立起来。

社会自治的治理含义

社会自治是社会自治权的组织化，即社会自治权通过社群的集合体即社团组织来实现。社团组织对于社会秩序的作用，是将公民利益充分组织化，它们组成的社会关系网络从基层一直关联到国家，每一个组织拥有足够的（成员支持率）资源，用以发挥影响，与国家权力构成分离与制衡的良性互动关系。社会自治之于基层社会治理的意义：

第一，社会自治是民主社会运行的结构性条件。以往以及现在的研究表明，社会自治在国家和民众之间形成一个中间结构，这个中间结构起到了缓冲社会危机、防止极端和暴力革命的作用。改革开放30多年的经验也表明，社会不稳定性来源于这个中间结构的缺失和社会组织的不发达。反过来讲，社会自治组织的发展对于社会秩序的作用，是将民众利益充分组织化，公民与国家之间、不同层次的自治体之间，有明确的权利边界。总之，加深国家与社会之间的分界并且同时使这两个领域民主化，通过连结国家与民众的社会自治组织，保证权威来自于社会，使突破权利基础的任何权力都没有正当性。事实上，社会稳定秩序就存在于这种全体社会成员都置身于相互勾连的、制度化网络之中。

第二，多中心（polycentric）自治秩序。多中心秩序是自治秩序，其正当性在于：所有公共组织均具有有限但独立的自治地位，没有任何个人或群体作为最终的权威凌驾于法律之上。多中心自治秩序有三大构成元素。（1）权威来源多样化。政府并不是国家唯一权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到其成员的支持，就可以成为社会权力中心。（2）多中心治理。多中心治理包括社区治理的主体多元化，社区秩序的多中心化，治理手段的转变，建立政府的行政权、居民的自治权、市场的经营权的协调机制等。（3）治理主体多元化。即从以政府为唯一治理主体的治理模式转向以政府、市场、企业、社会组织、公民为多元主体的共同参与治理模式。总之，在一个多中心秩序中，相互独立的各个共同体根据共同体成员的具体情况，制定符合共同体利益的公共政策，每个主体通过相互的配合达成一致性，以实现相互关系的整合与调整，这是一个自治型（self-governing）的治理模式，它形成的是一个由多个权力中心组成的治理网络和多元社会自治秩序。

第三，社会自治是社会治理现代转型的制度基础和本质要求。传统的单中心（mono-centric）权威治理模式，是在政府的主导下，把社区主体作为治理的客体，社区治理就是政府动员加上少数精英主动参与，大部分民众、群众团体以及社会组织等自治主体被动参与，社区治理成为少部分人的事情，大部分社区行动者在社区治理中缺席，这难以实现自治主体对社区公共事务的自觉、自愿和深度参与。同时，单中心权威治理模式造成社区主体对社区的情感认同程度较低，不愿意积极参与社区治理。如何聚合社会成员和组织之间的冲突、以保持社会的内聚和国家权威的合法性，这是单中心权威治理模式所面对的现实挑战。而实现社会自治，从单中心（mono-centric）权威治理模式转向多中心（polycentric）参与治理模式，从权威秩序到自治秩序，才能实现传统社会治理的现代转型，实现多元民主共治和公民利益最大化。

权威秩序到自治秩序

市场化改革使公民拥有了一定的自主性。首先，单位制体制的改变，基层实行了村居民自治制度。这是在政社合一体制解体后，在基层实行的新的社会组织形式。其次，利益群体多元化。一方面，利益结构发生了变化，利益阶层和利益群体不断分化；另一方面，经济分工、利益多元导致社会权力分散，权威的来源日益多样化。再次，社会自治空间得到了一定程度的发展，自发成长的公民自组织变得越来越活跃，范围也越来越大，同时，新的社会阶层的出现，形成了不同的社会力量参与扩大要求。

但基层治理还没有形成多中心自治秩序，这受制于深层的结构性因素。第一，权力支配社会观念。统治的观念是依附性质的权威，即让社会置于一个强制性权威治理之下，它的另一面就是防范社会，社会组织的发展被视为对秩序的威胁，或者说，体制不能吸纳异己的社会力量和社会势力。所以，限制社会权利与扩张政府权力是国家支配社会观念的一体两面，它的统治的目标，是让社会依附于国家，依附于国家权力。结果是，社会主体性不能形成，社会处于易于管控的民众原子化（atomized）状态。第二，党政统合组织结构形式。党政统合结构是党政一元化体系的本质要求，它的内在逻辑是：党的决策即是人民的意愿，即党执政就是“大众参与”并进入行政体系当中。因此，民众成为治理的对象，其参与处于个体“分散的意见”的非组织化水平。这种体制的基本特征就在于政治控制成为完整行政机器的一部分，执政党意志替代了民意的表达和汇聚，行政成为“党政”，社会整合在行政体系中达成，并且政治博弈进入行政体系当中。第三，代理治理模式。代理治理模式的权力来源在国家，向上级政府（国家）负责，与基层社会没有授权关系，它通过不断地复制新的代理关系，来积累和加强权威，由此形成多中心权威（机构）治理结构，这些权威机构代表政府参与社会治理，实现政府治理任务。代理模式的治理特征：一方面是以权力集中和结构集中，来控制和平衡权力分散和结构多元；另一方面是集权下的分权，即以民主化为方向的分权，适应社会多元化。强国家与弱社会是代理治理模式得以存续的基本社会条件，社会支配空间狭窄，基层社会自治不可能发展起来。概言之，代理治理模式需要的是代理人而不是具有独立性与自主性的社团法人，在没有自治权的法律保障下，基层政府就能够对社会组织包括村居民自治组织实施集权化和行政化。

基层社会要形成多中心自治秩序，涉及的是一个权利与秩序应该建立在什么样的原则和关系之上的问题。在计划体制下，实行自上而下的统治治理模式，没有社会自治，社会也没有自治能力，在单中心权威主导的统治结构和治理形式当中，个人权利的实现是由组织化的单位社会来完成，权利分配和资源分配确立在国家、集体、个人三者利益关系的调整当中。市场化改革打破了原来的权利分配制度化结构，社会分工的多元化带来了利益群体的分化，社会体制发生了结构性的变化。也就是说，旧的利益组织化依存的整个社会结构已经发生变化，其实际运行体制和社会变迁之间的巨大落差，必然会产生一系列问题。单中心权威主导的多中心治理结构不能解决权利与秩序问题，因为，这个权威主导下的多中心治理结构只是代表各个具有控制权的单位之间的利益政治博弈，并且，这种利益政治博弈是以单位利益为核心展开的，并不是民意汇聚的反映，当然也就不可能达到制度整合与社会整合的效果。代理治理模式下内生的代理关系，是体制使然，一方面，它没有（也不可能）脱离集权体制的政治与行政控制，它是其整体政治行政体系的一部分；另一方面，通过复制新的代理单元和代理关系，是权威治理的一般逻辑，因为，它的治理正当性不是确立在社会基础上，而是在国家权力基础上。在利益多元社会，如何通过个体利益组织化方式为个体权益提供保障，而组织化问题的核心，也就是如何有效地保障个体的结社权。这涉及的是体制性问题，而不仅仅是内部管理机制上的问题。但社会自治对于社会秩序的作用，是将大众利益充分组织化，通过连结公民和国家的社会组织，全体社会成员（包括精英）都置身于相互勾连的、制度化网络之中。所以，建构一种稳定、民主、多元的多中心自治秩序，就是当前基层社会迫切需要阐释的理论问题和现实发展问题。或者说，基层社会自治具备解决权利和秩序关系的制度建构意义。

建构基层社会自治

建构社会自治，保证权力扩散，同时又不损害秩序，就必须让社会自治组织发展壮大。基层公共治理秩序的运行和维持，要从其权威源于国家授权的基层单中心权威秩序，过渡到其权威源于社会授权的多中心自治秩序之上。

一是自治权的法律保障。20世纪80年代以来的社会自治运动，并未产生法治意义上的社会自治权利，这对社会自治的发展带来的直接影响，一方面是自治权的缺失使社会自治的范畴和边界不清；另一方面是自治不能成为自治体成员的自治，而只是自治机关的自治。因此，村居民自治成为基层政府权力构成的一部分，同时，其他社会自治主体和自治领域也发展不起来。也就是说，没有个人自治权和社会自治权，社会团体在法律上就不可能有独立于国家之外的存在，就不能自行处理自身的公共事务。另外，在个人权利与国家权力的关系中，个人权利既需要国家权力的保护，又极易遭到后者的侵犯。这样，如何约束国家权力，不使其过度扩张，或者当其侵犯个人权利时，能够有一种势力与之相抗衡，就成为一个非常重要的问题。而能与国家权力相抗衡的势力就是独立的自治社会，即一个由各种独立、自主的社团组成的多元社会可以成为一种对权力的社会制衡。因此，自治权的法律保障涉及两个方面：一方面是社会自治遵循法治原则，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提，没有公民个人的结社权，就没有社会组织的自治权；另一方面是国家为社会自治提供制度性的法律保障，即对社会自治活动确立人人适用的普遍法律规则。所以，法治是社会自治制度化的保障，是社会共同体存在的基本条件。

二是政府、社会、市场等领域的多中心公共治理主体的形构。建构多元主体的基层治理，关键是政府权威角色、性质，及其与被治理者关系的变化。同时，基层治理需要来自其他系统如社会、经济和文化层面诸要素的支持，社会自治是基层公共治理结构的基础部分。进一步讲，基层治理的多元主体建构，首先是权威治理原则的改变，一方面，明确和限定国家和政府的有限职能，并依此来不断调整国家与非国家组织和团体的关系；另一方面，社会自治组织受法律、法规以及社会规范体系的限制和约束。其次，社会自己管理自己。基层社会自治是社会成员通过社群的集合体共同行使自治权利即“自己统治自己”的社会治理形式。社会自治体现了公民社会的本质意义。一方面，公民社会在公共生活中扮演重要的角色，形成了多元社会权利对国家权力的分享和制衡，能够遏制公共权力的专断倾向；另一方面，公民社会由介于国家与个人之间的中介组织——社会自治组织和团体——所组成，公民社会以及具有非营利性、民间性、志愿性和自治性的社会组织在应对“市场失灵”和“政府失灵”方面发挥着积极作用。再次，市场主体参与治理。市场自组织是形成市场秩序的基本因素，一方面，市场主体形成联合形式，约束成员和规范市场行为，在政府与个体之间起到沟通和协调作用，即防止政府公权力的不当干预行为；另一方面，也约束成员损害市场秩序和社会秩序的行为。但当前的市场自组织存在三个发展方向。一是依附化。党政系统通过政治和行政力量将市场经济组织进行统合，使其与政府的目标保持一致，比如在“两新”组织（新经济组织和新社会组织）中，通过调动党政资源进行社会动员，使分殊的社会利益达成政治秩序。二是法团化（Corporatism）。指地方政府即县、乡镇政府直接介入经济，担任管理企业的角色的过程，以及各级政府、政党组织与所辖企业形成的一个类似大企业的利益共同体。这些利益共同体成为国家体制的一部分，即带有某种法团主义组织特征的市场组织成为公共权力正规的、组织化利益的联合体的制度形式。三是自治化，即市场利益共同体成为连接国家和社会两方的协调性经济组织，有了更多的自主性地位和权力，这意味着国家和社会两边的权力平衡发生了变化，即这类经济组织获得了重要的中介地位，带来了国家和社会关系的（“准”公民社会或“半”公民社会）新变化。

三是重构主体社会。主体社会是指一个国家或政治共同体内的一种介于国家和个人之间的领域，它由相对独立而存在的各种各样的组织和团体所构成，这些组织和团体包括家庭组织、宗教团体、工会、商会、学会、学校团体、社区和村社组织、各种娱乐组织和俱乐部、各种联合会和互助协会等等。主体社会是在国家权力体系之外自发形成的一种自治社会，以其独立性和制度化为特点，它按照不同的组织方式和行为规范将单个的个人组织在不同的“次级社会共同体”中。主体社会关涉两个领域，一个是葛兰西（Gramsci）提出的“公民社会”（civil society），它建立在个人从事经济、文化和社会活动的基础上并与国家相对应的一个公共领域。各种非政府组织、志愿性社团、慈善组织、社区组织、利益团体构成了公民社会的基本元素。在这个公共领域中，社会本着自我组织、自我规制的原则，在法治和民主协商的框架下自主运转，并与国家权力相制衡。另一个是波兰尼（Polanyi）提出的“能动社会”（active society）。它是面对市场的侵蚀，社会本身展开动员，产生出各种社会规范和制度安排，诸如工会、合作社、争取扩大政治权利的运动等，以此来抵御和规范市场。进一步讲，主体社会表现为社会当中存在不同层次、不同类型的组织实体。哈贝马斯指出，构成主体社会或公民社会建制核心的，是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合，它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界的社会成分之中。组成公民社会的是那些或多或少自发地出现的社团、组织和运动，它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩，并经过放大之后进入公共领域。也就是说，社会主体性是指社会的自治与自律，即将社会作为自组织的、独立自主和自治的主体。社会结构是社会主体性的基础，社会组织是社会主体性的载体，而社会制度则是社会主体性的保障，其终极目标则是形成建立在有限的政府、有边界的市场与自组织的社会三者之间相互制衡与良性互动基础之上的多元社会治理模式。换言之，这样的社会就不再是国家权力可以主宰的一个领域，而是一个由社会自治组织构成的一个主体，或者说，这样的社会由各种公民自组织所构成，并以有组织的联合方式——利益凝聚机制和民意表达机制，参与到社会治理当中。

【作者系中国社会科学院政治学研究所研究员；摘自《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2017年第1期】