公私悖论与西汉盐铁专卖的多重困境

文/冯渝杰

公私悖论与西汉盐铁专卖的多重困境

文/冯渝杰

西汉时期的盐铁会议，是一场以“有司”与贤良、文学为代表的中央、郡国阵营，基于各自不同之政治目的、经济思想与治国方略的正面交锋。因之，围绕此次会议相关争论编纂而成的《盐铁论》文本，对于我们把握西汉中后期的社会问题，透析武帝及以后几朝的内外政治经济政策，挖掘当时人们的公私观念和基于不同立场的政治经济思想，都极具参考价值。

本文尝试从思想与社会互动的视角，运用西方产权经济学理论，从公私产权制度入手，对西汉时期王朝为抑兼并而实施盐铁管控专卖却不得不面对郡国文学道德审判的“盐铁专卖困境”，做出思想与制度层面的原因论析。

《盐铁论》展现的盐铁专卖合法化的多重困境

通观盐铁会议中不同方面的争论可以发现，政府一方面欲行抑兼并、摧豪强、加强中央权力之实事，另一方面亦试图使自己的专卖政策尽可能显得合理合法，以凸显自己为“公”而非“私”的形象，由此它既须牢握国权不放，又不得不将权力分散到执行官吏手中而并非下放权力到民间。这样的内外差异注定政府在此过程中难免遭遇尴尬，而有司之言虽切近现实亦再三遭致贤良、文学的道德考量，主要表现在以下三方面。

第一，商重？农重？——道义理由定位的两难。

《史记·平准书》和《汉书·食货志》中贾谊和晁错的上书折射出一个讯息，即“重农抑商”对汉政府来说仍是应该坚持的一项基本政策。因为农业能创造财富、巩固统治、收取国富民安之效，是“天下之大业”；而商业则不然，它非但不能直接创造物质财富，还会影响民风，使民“不务民用而淫巧众”。贤良、文学从这一根深蒂固且为政府认可并推行的正统价值观念出发，反对政府的盐铁专卖政策，认为政府带头从事末业，上行下效，会败坏民风，“是开利孔为民罪梯也”。面对贤良、文学的责难，为了寻求政府实施盐铁专卖的合理根据，有司开始调整对商业的传统说法。

贤良、文学认为盐铁专卖这种“与民争利”的做法是有悖常理的，不符合圣主“抑末利而开仁义，毋示以利，然后教化可兴，而风俗可移”的“治人之道”。针对这种说法，大夫极力论证商业的重要性：“古之立国家者，开本末之途，通有无之用，市朝以一其求，致士民，聚万货，农商工师各得所欲，交易而退。……工不出，则农用乏；商不出，则宝货绝。农用乏，则谷不殖；宝货绝，则财用匮。”故此农、工、商只为不同的社会分工，工商业绝非可有可无的东西。有司、大夫据此旗帜鲜明地提出：“圣人因天时，智者因地财，上士取诸人，中士劳其形。……富国何必用本农，足民何必井田也。”

然而牵涉复杂的政治文化背景当然不止于巧舌如簧的论争逻辑那样简单。作为帝国政策的推行者，有司在重新定义商业功能角色的同时还必须坚守利于政权稳定的重农抑商政策之底线，所以我们看到大夫桑弘羊等在盐铁争论中极其窘迫，刚还极力强调商业之重，马上又得重申重农抑商之基本国策。此中透露出实施专卖的目的仍在于抑商重本。这就明显造成了一种“只许州官放火，不许百姓点灯”的荒唐局面，让政府陷入寻求专卖政策道义理由的两难境地。我们当然也不能简单以为贤良、文学真的强调重农抑商，他们只是将其作为反对政府“与民争利”之专卖政策的借口罢了，在争论中我们即可看出他们对商业重要性的认同。

第二，“家天下”？“公天下”？——专卖目的定位的两难。

根据有司的言说，盐铁专卖政策的实施，相当程度上是为了“佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝”，是政府出于“公心”，履行国家职能，对内保障民生，对外保护国家安全的重要举措。此外，实施盐铁专卖实际上还有一个对帝国统治来说更为重要却并不能理直气壮言说的理由：抑兼并、摧豪强。当“大夫”艰难解释佐助边费目的未行之时，终于说出更现实更重要的目的：“所以御轻重而役诸侯也。”这是因为，“民大富，则不可以禄使也；大强，则不可以罚威也。非散聚均利者不齐”；“山泽无征，则君臣同利，刀币无禁，则奸贞并行。夫臣富则相侈，下专利则相倾也”。反观之，“今放民于权利，罢盐铁以资暴强，遂其贪心，众邪群聚，私门成党，则强御日以不制，而并兼之徒奸形成也”。现实的揭露可谓对贤良、文学“工商之事，欧冶之任，何奸之能成？……权利深者，不在山海，在朝廷”言论的有力回应。

一方面，在天下思想与制度现实错位的情况下，盐铁专卖很容易被解读为有司为维护皇权、维系皇帝“家天下”政权之稳固，而实施的一种出于“私心”的政策，故而并不具备真正的“合乎秩序”的道义理由。另一方面，有司以“国家”为“公”的观念本身与贤良、文学所宣称的价值上也为政府所接受的“天下为公”的观念不尽一致，甚至是根本对立的。大夫所说之“公”，在贤良、文学看来只不过是不顾民生的“大私”，而贤良、文学所说的“公”，在大夫看来则只能是“假公”，目的是分权，是“济私”，当然也不能为大夫所接受。有司理所当然地认为：“盐、铁之利……有益于国，无害于人”，其出发点也在于“安国家，利人民”。可是传统儒家“天下为公”观念要求以民生为重，皇权要在其与“人民之间形成的具有内部规制力的秩序”中才能得到认可，皇权支配才具有正当性，皇帝权力也才具有合法认同。因此在盐铁争论中，有司捍卫帝国政权完整、维护社会稳定的盐铁专卖意图反倒成为图谋不轨和以权谋私，而贤良、文学借着西汉统治者提倡的“民本”思想，将重农抑商与先秦儒家的贵义贱利学说结合起来，打着“替天行道”的幌子，显示出了一幅为民请愿的侠义之貌。盐铁专卖又一次面临难以突破的道德与制度窘境。

第三，统制？自营？——专卖方式定位的两难。

专卖后，政府对盐铁的经营不可避免地暴露出诸多问题。一，盐铁官商垄断经营，难以根据市场需求进行生产：“今县官作铁器，多苦恶，用费不省，卒徒烦而力作不尽”，“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不给民用。民用钝弊，割草不痛，是以农夫作剧，得获者少，百姓苦之矣”。二，铁器由政府垄断，也难以顾及各地实际情况进行生产：“夫秦、楚、燕、齐，土力不同，刚柔异势，巨小之用，居句之宜，党殊俗易，各有所便。县官笼而一之，则铁器失其宜，而农民失其便。器用不便，则农夫罢于壄而草莱不辟。草莱不辟，则民困乏。”三，“盐冶之处，大傲皆依山川，近铁炭，其势咸远而作剧。郡中卒践更者，多不勘，责取庸代。县邑或以户口赋铁，而贱平其准。良家以道次发僦运盐、铁，烦费，百姓病苦之。”

另一方面，实施专卖的确一定程度上打击了富商大贾等地方势力，但是由于官吏亲自参与商业，吏道益杂，导致官商勾结现象日盛，社会上出现了一批官僚、地主、商人三位一体的获利集团。这批集官、商于一体的获利集团因其垄断性而崛起，权力与资本相结合促使社会分化更加严重：“今欲损有余，补不足，富者愈富，贫者愈贫矣。”盐铁官营本欲抑制地方豪富对小农的兼并，缩小两极分化，但其结果反而是官吏利用手中权力经商致富，导致社会分化更加严重。因为这并非真正通过市场竞争而实施的兼并。我们看到：“县官猥发，阖门擅市，则万物并收。万物并收，则物腾跃。腾跃，则商贾侔利。自市，则吏容奸。豪吏富商积货储物以待其急，轻贾奸吏收贱以取贵，未见准之平也。”具有一定政治权力的人，往往利用手中的权力，通过超经济的政治手段而非公平的经济竞争，于兼并之潮中胜出。

那么是否不施行统制而将权力分散到地方官员的手中任其自由管理情况会更好一些呢？正如前文述及，正因为汉初采取放任政策，地方势力逐渐增强，才导致中央权威不断受到挑战；世家大族对土地之兼并也日趋严重，地方豪民日益骄纵，无视法纪，视自己的辖地为独立王国。相比之下，中央财政与君王权力则日益孱弱，可见将权力下放，采取官员自营的方式，对中央政权来说非但收效甚微，反而具有更大的威胁。

公私两无：盐铁专卖困境的形成原因

历史地看，早在春秋战国时期“崇公抑私”观念便获得了价值上的认可，然而此时的“公”“私”观却具有典型的泛道德化属性：“公”与天道相联系便具有了内在的超越性，又或将“公”当作一种普遍的价值来追求，与此相对立，一切具有个人倾向的思想、行为都是“私”的表现。根据上文的讨论可以发现，不管是否自觉，有司与贤良文学都同样具有一种“崇公抑私”（或称“大公灭私”“大公无私”“立公灭私”）的观念，只不过他们对“公”“私”有着各自不同的界定罢了。贤良文学强调以顺从民心为无私，有司则更注意保证国家行为的顺畅，并以此区分公、私行为。“大公无私”往往容易滑向其反面的“大私无公”，因此由于这种虚阔的公、私价值观根本没有划定出明确的公、私界限，所以在古代中国社会里，便大量存在“假公济私”“欺上压下”以及“越位”“替代”等现象。可以认为，传统中国社会在完全消灭“私”的道义合法性的同时，并没有确立起事实上的“公”的有效地位，也没有合法的保障制度，由此导致了“公私两无”的混乱局面——既没有真正的“私”的认同和保障，也缺乏真正的“公”的意识。

“公私两无”的思维模式在西汉的政治实践中，尤其是制度设计层面的影响是不容忽视的，这在土地所有权的问题上体现得尤为明显。

《盐铁论》中有司与贤良文学曾讨论西汉的一个重要现象：“分田劫假”。如王彦辉先生所论，“分田劫假”本系汉政府为防止贫民脱籍、安置流民而采取的减免农民负担的政策，却变相地成为豪民兼并土地的一种形式。具体地说，西汉政府从武帝时起便不断推行“假民公田”的工作，接受假田的民户按规定常常会享有一定期限（或一岁、或二岁、或三岁）免除租税或赋役的优惠，被假予者在此政策关照下可以不负担或少负担正常的租赋。但这部分公田苑囿却大部分被豪民所假。豪民假公田之后，再转“假”给一般贫民、流民，是为“公田转假”。国家对“假”出的土地征收三十税一的假税，豪民却对“转假”的土地征收“什税五”的地租。这说明“假民公田”的工作不仅没有起到应有的积极作用，反而成为权贵豪民“假公济私”，明目张胆地实施土地兼并的“有效”形式。这其中反映出的土地所有权是重叠的、不完整的，当然也是不明晰的、混乱的。转假的权贵豪民名义上不是土地的所有者，却在实际上把持着土地的占有权，而不管算公有还是私有，政府也不对此给予事实上或法律上的确认，由此便生发出所有权的非确定性问题。

有关这种界限混乱的土地所有权，日本学者平中苓次在20世纪60年代提出的观点迄今看来仍是很有见地的。他认为小农民“所有”的土地之所以成为财产税的对象，是由于小农民对其土地的权力是一种负有从身份上隶属于国家及向其交纳贡赋义务的有偿并有限的物权。换句话说，是一种不完全的所有权或近于使用权性质的权利。这种使用权在当时是作为财产权看待的，因而成为课税的对象。这种重叠的土地所有关系，不光存在于国家与人民之间，也存在于人民相互之间，例如地主与假作关系上所体现的土地所有权者和土地使用权者之间的关系即是如此。从地主和国家的关系来看，地主也不过是土地使用权的拥有者。不仅土地所有权是不完全的，其他财产甚至劳力、人身权利都具有极大的不稳定性；不仅农民的财产所有权，权贵、豪民甚至国家的财产所有权也是不稳定的。农民财产被强卖乃至被无偿侵夺的事例俯拾皆是，国家财产也可以被肆意侵吞。另一方面，国家当然也可以不管是否合法，不断强制迁徙和打击豪强，可以下令告缗。如此依仗权势的无序角逐与肆意侵占终于带来如是可怪之现象：“力农畜，工虞商贾，为权利已成富，大者倾郡，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数”；“非徒是也，繇使相遣，官庭摄追，小计权吏，行施乞贷，长吏侵渔，上府下求之县，县求之乡，乡安取之哉？”

有研究指出，产权不明确意味着产权主体不明确，即国家作为国有产权统一的所有者在事实上缺位，产权实际上为各级政府和各级官僚机构所拥有并支配，而各级政府部门又是政治等级之中的一环。这种现实决定了作为国有产权所有者的国家，在实践中表现为一种共有资源，国家之内的任何部门、政府都有权利去分享、利用、开发国家，国家不再是一个排他性的财产。而开发、分享国家的部门和政府在实践中又是国家权力主体的构成部分，国有产权的管理者便成为了实际的所有者。这种逻辑上的混乱带来的结果便是国有产权的所有者在实践中的多重性。

盐铁专卖困境反映出的情况是：因为没有完整的公、私产权观念及明晰的产权制度和保障机制，导致西汉王朝产权所有者缺失，于是整个社会的情况是谁有权力谁就在夺取财货中占据有利地位，就可以任意兼并、压榨无势之商、民，甚至同僚之间、国家与豪富权贵之间也相互争夺、兼并。所以不抑兼并，豪民便大量占有财富，威胁中央政权，抑兼并则皇帝及匍匐在皇权周围的权臣豪贵索性共同瓜分社会财富。虽然西汉无论是中央政府或诸侯国，都分为“公用”和“私用”两个系统，如有的学者早已指出的帝室财政与国家财政的分开，但上下之间以及整个社会领域却没有明确的“公”“私”界限，就算有也只是价值上的笼统认可，而且如上所说具有极大的随意性、伸缩性。从另一方面说，这正好反映了君主的“认同困局”：理论上是天下之财“皆陛下之财”，却还在国库之外另设“少府”“内库”掌管“天子之财”。

到这里，我们可以明白为什么盐铁争论中政府会陷入欲进不行、欲罢不能的盐铁专卖困境？为什么中央政权打击地方豪强、加强中央财力控制的盐铁专卖政策会变成“非法”和“违反天理”的举措，而政府宣扬的价值观念却成为豪富权贵的保护伞或护身符？很大程度上就是因为，由空疏、含混的“公”“私”观念而致界限模糊的公、私产权制度，不仅模糊了皇帝、官吏与百姓对自己个人私产范围的确定与维护，也加剧了社会依仗权势的无序角逐与肆意侵占，由此无法对公有财产实施恒久有效的保护。显然，大公无私的完美道德规范与书面言说巧妙掩饰了有私无公、假公济私的社会经济现实，致使“弱者”长期处于被压榨、剥削的境地。帝制的西汉王朝，皇帝需要庞大的官僚集团帮助其维系庞大的帝国统治，此中随着距离权力中心远近的不同而出现权力分配不均的情况当属正常，亦难克服。问题在于，权力分配完成后即当以严格的制度保障将其明确下来，不能使其具有如此随意、巨大的伸缩性。当然，明确权力分配并给以相应的制度保障无疑需要一定的监察成本，但制度经济学的研究早已明确论证，监察所需成本相对于产权混乱状态下的损失来说，显然要小得多。

（作者系四川大学文化科技协同创新研发中心助理研究员；摘自《中国社会经济史研究》2017年第1期；原题为《公私产权制视野下的西汉盐铁专卖之争》）