政府清廉评价的中国话语体系建设

文/郭剑鸣

政府清廉评价的中国话语体系建设

文/郭剑鸣

在全球治理语境下，颇具影响的世界性评价越来越多，诸如清廉指数、预算透明度、创新力指数、治理能力指数、发展指数等等。清廉评价因涉及政府的正义性问题，对一国的主权会产生合法性的影响，更需特别重视。

政府清廉评价是具有主权属性的话语权

任何国家的话语权都是“国家话语权利和国家话语权力的统一体”。 但任何国家的话语权利和权力又都不是一个简单固定的地理和法理边界问题。国家和政府合法性的巩固固然有赖于其历史传统、法理依据和现实的施政绩效，但又离不开与此相得益彰的建构性解释。这种解释的法理资格和客观能力就是每一个国家在国际和国内场合捍卫其合法性的话语权利与权力的统一。政府清廉评价正是国家合法性建构解释的一个重要组成部分。建构主义经典的认知理论认为，“图式”是最关键的关于使客观知识内化为认知的结构。政府清廉评价的话语体系及其形成的结论无疑就是人们认知政府形象的图式和国家身份建构的一个重要来源。不论从何种维度和标准，也不论是历史上或现有国际组织对政府的清廉评价，都会涉及政府的德性、公正性、合法性和有效性等因素，但基于何种话语体系、由谁掌控话语体系以及如何运用这种话语体系，会直接影响其关于各国政府清廉状况的评价客观性。而一旦评价做出并有效传播开来，就构成人们对一国政府清廉认知的“图式”。 当前，有关国际组织开展的政府清廉度评价越来越成为国际上观察地区投资环境、政府作风和社会舆情的常用指标。而且，廉政评价正在发生“蝴蝶效应”，它可以直接影响或间接嵌入到其他的评价话语体系中，影响人们对一个国家的创新能力、竞争能力和治理能力的认知。可见，关于政治和政府的评价对国家主权的影响力不容小视。关键是如果这个评价“图式”是不公正的，即便国家和政府意志层面可以置之不理、不参与和不采信，但在自媒体时代，却很难约束他国政府、国际组织、跨国公司以及本国民众不去接受这一“图式”。面对评价话语的中伤，传统的主权维护方法难以发挥应有的功能，必须竖立自己的清廉评价话语权，才能展开“以牙还牙”式的回击。

西方主要廉政评价体系的缺陷及其非对称性影响

当今世界的政府清廉度评价虽各具特色，但都存在一些共同的缺陷：

其一，评价理念和标准的单一性。这些评价主要以西方“宪政”理念和会计准则为标尺来评判各国公务行为是否存在“腐败”及其程度，无视各国社会制度与民众文化背景的显著差异，因而缺乏公正评价的价值观基础。

其二，评价主体和应用的商业性。这些评价征询的对象主要是专家和商业人士，以商界人士的民意调查和商业风险的分析为基础，而忽略了普通民众对于腐败现象的态度，并不能代表完整意义上的公众意见。特别是一些主要的评价机构如透明国际的资金主要来自欧美发达国家的资助，这就容易将未提供资助的国家置于不利评价的境地。

其三，评价数据和样本的间接性。多数评价机构不是根据自主的原始调查数据编制统计指数，而是采用其他民调机构的调查报告加工合成的，而且使用的数据极为有限，采集的不同国家清廉状况的数据标本量差异又很大。其评价结果在科学性上也值得质疑。

其四，评价过程和方法的主观性。评价机构所采信的调查对象多数并不是被调查国公众，而主要是到访过这些国家，与被评价国家政府、企业和公民有过短暂接触或有生意往来的人士，他们对该国实际清廉情况的了解主要通过海内外新闻媒体的报道间接形成的，容易出现误判而缺乏客观性。

在上述评价话语和施评模式主导下，事实上也出现了大凡秉持西方价值和文化传统的国家被评为较高等级，即比较清廉或存在轻微腐败；而其他国家被评为较低等级，即腐败比较严重、极其腐败和最腐败，大有“上品无寒门，下品无望族”现代版的嫌疑。特别是长期以来发达国家控股的跨国公司为了在发展中国家迅速形成垄断而大肆行贿，比如，辉瑞、葛兰素史克、朗讯、西门子等都曾在有关国家深陷行贿丑闻，然而这些输入性的腐败却都通过所谓的国际调查机构和商人列举为发展中国家的腐败证据。但即便是这样有着诸多公正性、可信性、科学性和客观性质疑的评价，却在影响国际社会和国内公众认知各国政府清廉状况中起着毋庸置疑的作用。一方面，美国等西方国家常拿这样或那样由他们掌控的评价数据在联合国、二十国集团、亚太经合组织等重要国际场合对其他国家提条件、加压力。另一方面，在国内也有两种现象值得警惕：一是国际清廉评价机构的评价结果已在我国公众认知政府清廉状况中形成“先入为主”式的影响；二是国际清廉评价体系和施评模式对我国清廉状况研究起到示范性影响。可见，对主要西方国家而言，这些清廉评价报告给他们增加的是正能量，因为这种评价为他们增添了内部合法性和外部好感与吸引力；而对另外的国家来说则主要是负面的，经常给他们造成了“莫须有”的合法性流失。

将中国反腐败的“故事”建构成制度性的清廉评价话语

制度性话语权就是“用制度形式固化的话语权，它通过制度化形式对国际事务产生长期影响”。 维护这种话语权当然需要有好的话语形式和话语内容。用习近平总书记的话说就是“讲好中国故事，传播好中国声音，阐释好中国特色”。建构中国特色清廉评价话语体系和话语权也是如此。

1.中国倡导和努力打造的清廉是一个对腐败“零容忍”的公权力运行环境。

这一建设理念和目标在多个方面突破了西方简单狭隘的清廉评价范畴，更为先进和全面。其一，中国对腐败“零容忍”的清廉理念不局限于制度边界。在西方“法治”概念下的腐败与清廉的区分是根据法与制度规定为边界的，但由于法和制度的制定是由政党政治控制的，它可以通过制度和法律抑制腐败，也可以修改法律和制度将一些明显会影响公权力运行的做法藏纳其中。中国一直在完善抑制腐败的法律、扎紧权力的制度笼子，不仅在法律与制度内是不容忍腐败的，还将抑制腐败的高压传导到非制度范畴的作风和社会风气层面，是一种追求从源头上保障清廉的理念。其二，中国对腐败“零容忍”的清廉要求不局限于“在任官员”群体。现代政治体系一般都会约束在任（或离任一定时间内的）官员经商办企业，防止利益输送。但中国的廉政追求并不止步于此，还要约束县级及以上在任官员的家属经商办企业行为，并对一定岗位的“裸官”现象予以排除。相比之下，西方一些国家的总统、州长等重要公职人员本人就是商人也不鲜见，即便他们任职后申明将生意交给亲人打理，但至少也是对重要公职人员近亲属经商的制度性容忍，多少还预留了公权力外溢的空间。其三，中国对腐败“零容忍”的清廉问责范围不局限于“公权力消费”领域。单纯的“公权力消费”恰当与否可以用法律和制度去评判和纠责，但是对私人消费的正当性除了接受法和制度审查之外，还需要更多地接受道德和公序良俗的拷问。正如习近平总书记要求的“领导干部要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家”。

2.在低薪酬和高奉献中实现廉价政府的建设目标。

中国共产党无论是在革命时期还是在建设时期，对公职人员的薪酬水平及其增长都是从严把握的。方志敏树立了革命年代清贫之廉的典范。中国现今的公务员薪酬增长率一直低于行政管理费增长率；公务员薪酬增长率低于人均国内生产总值增长率和人均财政收入增长率；公务员薪酬水平赶不上经济社会发展步伐，在各行业薪酬中的位置始终处于中值位置，薪酬水平偏低。如果拿中国同等级的公务员与西方任何一个清廉度排名靠前的国家公务员进行薪酬比较，不论是绝对数还是与本国其他行业比较的相对数，都要低得多。倘若再将中国公务员比较常见的“五加二”、“白加黑”工作模式，特别是对所辖地域、分管业务、提供服务的责任近乎无限担当考虑进来，就更加廉价了。换言之，中国是在相对低薪酬、高奉献的约束下，实现高增长和低腐败的，这种不依赖制度性成本提升，而是综合运用制度约束和非制度约束（历史文化、政党动员、意识形态宣传）的合力，或许是更多发展中国家需要的廉政建设路径选择，因而更具有推广意义。

3.以增加公众获得感为依归的清廉评价标准。

习近平总书记关于“我们着力解决发生在基层和群众身边的不正之风和腐败问题，让正风反腐给老百姓带来更多获得感”的讲话，明确指出了中国建设的清廉不是自封、自赏的，也不是别的远离中国实情的机构评判出来的，而是由中国民众依据自己的切身感受认可的，其标准就是廉政建设的努力能否让民众享有更多的政治权利、得到更多的经济实惠、拥有更公平的发展机会和法制保障以及更健康的生活环境。这其中有三方面的中国经验可以对丰富世界清廉评价话语体系做出贡献：其一，政府清廉与否的评价权只能老老实实交给本国公众。正所谓“鞋子合不合脚自己穿着才知道”。对一国的廉政制度、廉政实践和廉政成效，本国公众最有发言权。因为，公众对政府清廉与否的感知评价就像一架先敌发现腐败的“预警机”。公众对腐败的感知，最能揭示什么样的腐败、什么人的腐败、什么层次的腐败、什么腐败行为最让他们痛恨、最需要遏制和最需要先行遏制。公众的感知也最能给出什么样的机制、方式才是最有反腐败效果的。其二，强化民生实务一线工作领域的廉政建设，让公众在廉政建设中增加获得感。许多评价机构和廉政研究者往往注重从一国一地查处高官、审判贪腐案件和处理违纪人员等数据中获得评估素材。中国廉政建设践行的是“抓铁有痕、踏石留印”的务实精神，不做“反腐秀”，更不把正风反腐工作与增加公众实惠当做“两张皮”，而是将正风反腐在做足党政机关干部工作的基础上，进一步走进社会、走进公众、走进民生实务，开展各种形式的工作作风专项整治活动，将廉政建设与公众希望做的“难事办好”、“好事办实”有机结合起来。换言之，腐败乎？清廉乎？不在于一些与腐败案件相关的数据，而在于让公众在提升获得感中体认到廉政工作的成效。其三，以整体治理观应对腐败问题，将廉政建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中统筹推进。清廉反腐不是单纯的政治建设。西方思维中的“法治”、“公开”、“透明”和“预算控制”等因素尽管是廉政建设必要的制度保障，但还不是廉政建设的真谛，不能仅仅根据这些因素来度量评价政府的清廉。倘若为了满足其中一些因素，政府公职人员缩手缩脚、不敢担当、无所作为和大搞隐形的慵懒散政，那么这种高清廉的数据肯定不会是民众需要和喜欢的。中国不断提升政府清廉度是为了推进国家治理体系和能力现代化，可持续地保障公民有体面的生活。为此，我们打出的“一手抓贪腐、一手治慵懒”“德、绩、廉一体考核”的组合拳。公职人员既要做到清廉，又要做到有作为。在保持中高速经济社会发展中实现比较清廉和稳定的政治格局，这才是中国反腐败“故事”需要讲给西方听的精彩之处。

中国清廉评价体系建设的科学安排

1.评价指标和内容的科学性。

首先，它必须符合中国自己的廉政价值观。中国清廉评价指标要综合中国优良的道德传承、现行的反腐败法律、制度和中国共产党的纪律规定等多方面的要求，不能囿于西方法治、“宪政”和预算框架内的狭隘清廉观，应该有比西方清廉评价更丰富的内容。其次，它必须反映中国民众对反腐败的现实要求。清廉评价是民评，不是政府自评，所以，反腐败的评价导向要更多考虑人民的感受，而不是公务机关和公务人员自身的感受。中国老百姓更多关注清廉的作为能否给他们带来实惠，否则，程序清廉的行为也不一定会被他们感知评价为清廉。因此，中国的清廉评价话语要更有亲民感，表达民众的获得感。再次，它要完整反映清廉建设过程的内在逻辑。2012年党中央作出“八项规定”后，全国各级政府和部门都紧密结合实际，开展了内涵丰富的反腐败制度和实践创新。如何将这些创新成果反映到清廉评价的话语中来呢？一个好的办法就是按照廉政推进的过程逻辑，从“制度—行为—结果”逐项将其总结进来，好比“顺藤摸瓜”一个不漏。为此，这个评价话语体系至少应该包括制度完备性 、程序公正性 、业务规范性 、行为正义性、作风正派率、文化清明度、结果公平度、成效显著度等内容。最后，廉洁反腐败的公众感知指标体系选取须依照四个原则。（1）完整性原则。评价指标应尽可能全面地反映地方政府廉洁行政各方面的因素。（2）重要性原则。在完整性的基础上，指标要能体现地方政府反腐败、廉政建设中重要的具有典型性、代表性的指标。（3）系统性原则。廉洁、反腐败的公众感知指标之间互相联系和互相制约。纵向指标之间是相互联系的，具有不同层次的包含关系；横向指标之间是相互制约的，即不同方面的指标之间具有制约关系。（4）可操作性原则。评价指标均应尽量选择量化指标，并可用于指标与指标之间的两两比较。

2.施评模式的科学性。

要保证中国的清廉评价有高信度和高效度，必须在施评过程中做到：一是不夹带评价机构自己的价值标准和感情直觉，完全忠实于受访民众的感知。二是直接访谈调查，全部依据一手数据，不受新闻媒体、政府发布信息的影响，不唯地方查处的违纪人员和审判的贪腐案件数作为评价标准，对所有评价区域都没有典型经验意义上的偏好，也不先验地看待某个地方的党风、政风和社会风气。否则，就会产生逆向选择的风险。三是坚持属地评价，即本地常住居民评价本地政府清廉状况，避免异地评价的肤浅、不负责任和缺乏对属地政府清廉状况持续一贯的认知等因素的干扰。四是科学划分评价内容的轻重和权重，体现廉政建设对不同层次公职人员的差异化要求。中国是超大公民的国家，有世界最大规模的公务人员队伍，他们的区域和身份特质差异很大，对他们都按一个最高标准进行清廉评价不现实也不科学。中国政治语境下，廉政查考的范围不仅仅拘于法与制度的边界，实质上包括了“公德良俗—国家法律与制度—党风党纪”三个递进的衡量标准，其中，守公德是清廉的基础，守法制是清廉的保障，守党风党纪是清廉的信仰。但是，从公众感知角度看，他们对公德、法制和党纪的认知程度有可能反过来，特别是公众对基层公务员行为清廉的判断很大程度是基于公德民俗标准。因此，对不同层次、区域的公务员清廉评价指标和权重应有所区别。

（作者系浙江财经大学公共管理学院教授；摘自《学习与探索》2017年第4期）