当前国际安全乱象与国际安全治理的困境与出路

林利民 袁 考

当前国际安全乱象与国际安全治理的困境与出路

林利民 袁 考

一般认为，国际安全包含传统安全与非传统安全两大类。冷战结束后的相当长一段时间，就世界范围而言，非传统安全威胁呈上升趋势，而传统安全威胁则呈下降趋势。然而近年来，国际安全形势“乱象丛生”，非传统安全威胁与传统安全威胁同时上升，这增大了国际安全治理的困境，人们对国际安全治理及其有效性的疑虑也重新增多、增大。不仅如此，冷战后曾一度高调倡导全球治理、国际安全治理的美欧等西方国家热度急剧下降，由国际安全治理的倡导者变成阻力，这尤其增大了国际安全治理前景的不确定性。

国际安全治理 全球治理 困境 出路

[作者介绍] 林利民，国际关系学院国际政治系主任、教授，主要研究地缘政治、国际安全及中国国家安全、外交与国际战略等问题；袁考，中国现代国际关系研究院博士研究生，主要研究国际战略及港澳台等问题。

一、国际安全形势乱象丛生

对于当前国际安全形势，有人以“乱象丛生”来概述，这是有道理的。*苏格：“乱云飞渡仍从容—2016年国际形势回顾与展望”，《当代世界》，2017年第1期，第8页。当前国际安全形势不但“乱象丛生”，而且在传统安全和非传统安全领域都呈现出不少需要特别关注的新特点。

传统安全方面，地缘政治冲突急剧反弹，世界有朝“新冷战”方向回潮之势；与此同时，国际军备竞赛进一步抬头，国际军事安全竞争加剧，而核扩散的挑战也依然严峻。

首先，地缘政治争夺在欧洲、中东、亚太等“主战场”展开。在欧洲方向，美俄关系以及俄欧、俄与北约关系出现新的紧张。一是围绕克里米亚问题及乌东问题，俄与美欧及与北约的冲突继续发酵、升级。特朗普虽然对其前任奥巴马多有指责，但对奥巴马政府向东欧派驻四个北约战斗营、并由三个美军“装甲旅”予以战场支持的计划，以及在波兰部署反导系统的计划，*Steven Erlanger, “Test by Russian, NATO Struggles to Maintain Its Credibility”, The New York Times, June 1,2016.在上任后一直紧锣密鼓地加紧落实。二是北约战机与俄战机不断在双方毗邻的空域玩“猫鼠游戏”，北约宣称2016年俄军机靠近北约边界飞行的次数增加了70%，而北约战机升空应对“超过400次”。*Brooks Tigner, “NATO Mulls More Deterrents for Eastern Allies”, IHS Jane’s Defence Weekly, February 3, 2016,p.6.三是美指责俄以“网络战”方式介入美2016年总统大选，直接影响了美大选结果。*Kathrin Hille and Courtney Weaver: “Putin Holds fire and Waits for Trump”, Financial Times, 31 December/1 January, 2017.在中东，2016年7月15日土耳其发生未遂政变以来，土与美欧关系急转直下。*“Turkey and the West:Don’t Lose the Plot”,The Economist, August 27th, 2016,pp.11-12.以此为背景，各相关大国围绕中东的地缘政治争夺再度全面展开。虽然“伊斯兰国”有退潮之势，但叙利亚局势仍不明朗，中东大国伊朗、沙特关系的走向及其影响尤其具有不确定性。在亚太，特朗普政府虽然否定了“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)，对所谓 “亚太再平衡”也不再提，但在增强亚太军力、在韩部署“萨德”系统、加强美韩大规模军演、武力威慑朝鲜等问题上，则较其前任有过之而无不及。

其次，国际军备竞赛进一步抬头，美俄日英等大国成为新一轮军备竞赛的直接驱动因素，以武力作为贯彻国家政策工具的传统安全思维与安全模式死灰复燃，国际军事安全竞争更加激烈。一是美国直接挑起了这一轮国际军备竞赛浪潮，且明确以应对俄“侵略”和中国实力“增强”为主要依据，应对朝鲜、伊朗等地区威胁则在其次，同时也在应对恐怖主义和“伊斯兰国”威胁。美国防部向国会提交的2017年度国防预算总额为5827亿美元，其中用于打击“伊斯兰国”的费用仅为75亿美元。*Zechary Fryer-Biggs, “Carter Previews USD 582.7 bn Defence Budget, Describing Five Focus Areas”, IHS Jane’s Defence Weekly, February 10, 2016,p.11.特朗普在竞选期间宣称要大大强化美军事力量，包括在现有国防开支的基础上再年增900亿美元，保证美国陆军增员9万，使之达到54万兵员；海军新增75艘新战舰，使之达到350艘以上；空军也要大量采购新战机，并要求其盟国如北约、日韩等都要增加国防开支、为美国分担军事安全义务。*Ashley Parker and Matthew Rosenberg, “Trump Proposes Vast Expansion of U.S. Military”, The New York Times, September 8, 2016.特朗普上任不久，就宣布增加军费500亿美元，在视察“福特”号航母时明确提出美要保持12艘大型航母。二是各大国纷纷参与，不甘落后。为支持在东欧对俄威慑行动，欧洲议会于2016年11月22日通过决议，呼吁建立“欧洲防务联盟”。*Brooks Tigner, “European Parliament Calls for Defence Union”,IHS Jane’s Defence Weekly, November 30, 2016,p.13.欧盟成员国有16个在2016年增加了国防开支。*Steven Erlanger, “Test by Russian, NATO Struggles to Maintain Its Credibility”, The New York Times, May 4,2016,p.10.俄罗斯近年虽然经济呈负增长，经济极为困难，其国防开支仍呈两位数增长，并在重整军备方面取得不少进展。日本安倍政府则以应对朝鲜核威胁及中国在东海问题上的“强硬立场”为由将其年度军费增至510亿美元。*Anna Fifield, “Hard-liner Who Could Become Japan’s Next Prime Minister Will Make Her Debut in Washington”, The Washington Post, September 14, 2016.三是亚太成为这一轮国际军备竞赛的重灾区。根据瑞典斯德哥尔摩“和平研究所”数据，2010年以来，全球军费开支总体下降，但亚太却保持“逆向”增长，平均增长率约为5%，年防务开支总额则超过4000亿美元，高于欧洲；亚太占全球军费开支的比重已由2010年的1/5左右增至2015年的1/4左右，预测到2020年将增至全球比重的1/3左右；2016年以来，亚太各国军费开支普遍增加，其中印度与菲律宾2016年军费开支增长率在亚太最高，均达两位数，例如菲律宾，军费增速为16.3%，当年军费开支约达38亿美元；韩国2016年新增军费10亿美元、澳大利亚增速也很高；在此同时，亚太各国普遍大量增购各种新军事装备，如战舰、战机等。*Craig Caffrey and FenellaMcgerty, “Rode to Eecovery”, IHs Jane’s Defence Weekly, February 10, 2016,pp.26-27; Editor,”AsianDefenge Yeaybook”,pp.42-45; Editor, “AnnualDefence Report 2015:Asia Pacific”, IHs Jane’s Defence Weekly, December 9, pp.26-31.亚太军备竞赛还有一个值得关注的新特点，即核军备竞赛潜滋暗长，核弹头数量持续呈增长态势。其中，印度核弹头2016年增至100～120枚、巴基斯坦增至110～130枚、朝鲜核弹头约10枚。且印巴朝核、导技术也在不断取得进展。这又驱动日本、韩国等“核门槛国家”在核武开发问题上蠢蠢欲动。*Gabriel Dominguez and Karl Dewey, “Asia Countries Continue to Priorities Nuclear Deterrence”, IHs Jane’s Defence Weekly, June 22, 2016,p.4.

作为最大的拥核国家，美俄核军备竞赛死灰复燃，推动世界进入所谓“第二个核时代”*Mac Thornberry and Andrew F.Krepinevich,Jr, “Preserving Primacy: A Defense Strategy for the New Administration”, Foreign Affairs, September/October 2016,p.32.。2016年，奥巴马在其八年总统任期行将结束之际，竟然公开废弃其初任总统时所做出的“无核世界”承诺，宣布要在“下一个10年”，每年投入350亿美元用于更新美国核武库。*Fred Kaplan, “Rethinking Nuclear Policy:Taking Stock of the Stockpile”, Foreign Affairs, September/October 2016,p.18.其中，600亿美元用于制造642枚新型陆基洲际导弹，1000亿美元用于新造12艘核潜艇，550亿美元用于制造100架新型轰炸机，300亿美元用于制造1000枚新型巡航导弹，500亿美元用于更新“反应更快、更灵敏、更安全的指挥控制系统”，800亿美元用于打造保障美在更长时期内保持美核技术优势的“核实验基地”。*同上，pp.21-22.特朗普当选后虽然提出要否决奥巴马的不少政策“遗产”,但对其更新美国核武库的计划却全盘照搬，甚至有加码之势。*Carol Morello, “Trump Says the U.S. Must ‘Strengthen and Expand Its Nuclear Capability’”, The Washington Post, December 23, 2016.

美国如此大规模更新核武库，引起了俄罗斯的“核反弹”。针对美欧及北约在东欧靠近俄罗斯边境部署北约战斗部队，俄毫不退让。因应美在波兰部署反导系统，俄决定部署反导系统予以反制，还公开宣称“必要时将使用战术核武器进行反击”。对此，欧盟与北约也针锋相对。北约秘书长斯滕尔贝格(Stoltenberg)明确回应称：“只要世界上还存在核武器，北约就是一个‘核联盟’”，必要时将以核武器回击任何攻击。*Steven Erlanger, “Test by Russian, NATO Struggles to Maintain Its Credibility”, The New York Times, June 1,2016.美欧及北约与俄罗斯之间公开以“必要时将使用核武器”相威胁，这在冷战结束以来的20多年来尚属首次。

在核不扩散方面，朝鲜2016年以来进行了两次核武试验和多次导弹试验，且其核武技术及远程投送能力明显取得了新进展。 五角大楼在向国会提交的报告中告警称："朝鲜导弹极有可能已经具有抵达美国本土的能力"，国际上并认为到2020年，朝将积聚足以制造100枚核弹的核材料。 在伊朗核问题上，虽然世界主要大国与伊朗达成核协议，但变数依然很大。特朗普当选美国总统后，多次批评奥巴马政府在伊核问题上对伊让步太多，提出要废除伊核协议，并采取了不少挑衅性行动，而伊朗也针锋相对地做出强硬反应。朝核、伊核问题陷入困境又引起其他一些“核门槛”国家蠢蠢欲动，东北亚的日本、韩国内部“核武装论”尤其呈高涨之势。

非传统安全方面，冲突继续上升，且各种非传统安全冲突因素相互交织转换，并与传统地缘政治冲突相互交织转换；同时国际恐怖主义愈演愈烈，难民潮、流行疾病、自然灾害、跨国犯罪对国际安全冲击严重。

美国以打击“伊斯兰国”、推进国际反恐和维护人权的名义介入叙利亚内战，誓言要推翻巴沙尔政权，却重新陷入中东的地缘政治争夺；俄罗斯以反恐为名，冷战后第一次派海、空军直接卷入中东，全力支持巴沙尔政权，其实质是“要以叙利亚为平台，恢复俄21世纪大国地位”；*“The War in Syria: Smoke and Chaos”, The Economist, August 27th, 2016,p.41.伊朗一方面以打击“伊斯兰国”为由恢复其在中东的影响力，同时也借此打击西方，摆脱在核开发问题上所承受的战略压力；土耳其原本与叙利亚巴沙尔政权势不两立，与伊朗也矛盾重重，与俄更因争夺里海、黑海及中东地区的影响力而 “互为天敌和历史性对手”。*“Turkey’s Anger at the West: Al-Malarkey”, The Economist, August 27th, 2016,p.46.尤其是2015年土空军击落俄军机后，俄土关系更是陷入新的紧张状态。然而，2016年7月土未遂政变驱使土转向与俄罗斯、伊朗合作，也开始改变对巴沙尔政权的敌视立场，并明显疏离美欧。2017年以来，因欧洲相关国家阻止土方官员赴欧洲相关国家动员土公民参与土国内大选活动，土与欧洲不少国家的关系再度紧张。目前，美俄欧及伊朗、土耳其以及沙特等地区大国虽然还抓住反“伊斯兰国”大旗不放手，但其反恐大旗背后不再有多少反恐内容，而是转换成赤裸裸的地缘政治争夺。其结果必然是已经持续5年之久、枉死50万无辜平民的叙利亚内战仍难结束、平定中东乱局更加遥遥无期，中东恐怖主义祸源也更难根除。

国际恐怖主义愈演愈烈，恐怖袭击活动及其造成的人员、物资损失以及政治效应都呈增势。从2015年1月到2016年6月，世界各地共发生各类恐怖袭击2063次，死难者达28031人，恐怖袭击方式千奇百怪、花样不断翻新。*Lazaro Gamio and Tim Meko, “How Terrorist in the West Compares with Terrorism Everywhere Else”, The Washington Post, July 17, 2016.这其中，仅2016年6月，全世界就有1749人死于恐怖袭击，创当年上半年新高。*同上。2016年“黑七月”第一周，沙特连续遭到“伊斯兰国”组织的四次恐怖袭击，袭击对象包括美国领事馆等，死亡者接近600人。*Liz Aly, “Attacks in Saudi Arabia Extend Global Wave of Bombings”,The Washington Post, July 5, 2016.

值得注意的是，近年欧美日等西方国家也开始成为恐怖袭击高发地。2015年1月到2016年6月，欧美共发生恐怖袭击46次，死亡人数达573人。继当年6月12日美国奥兰多发生恐怖袭击，死者达49人后，7月“巴士底日”法国尼斯又发生大规模恐怖袭击，死亡人数更达84人*Anna Fifield, “At Least 15 Killed in Knife Attack in Japan”, The Washington Post, July 26, 2016.。更有甚者，甚至一向自认为是发达国家安全岛的日本，近年也不安宁。2016年7月26日，有歹徒在东京街头行凶，导致15人当街死亡。*Lazaro Gamio and Tim Meko, “How Terrorist in the West Compares with Terrorism Everywhere Else”, The Washington Post, July 17, 2016.

在世界范围内，数以百万计的难民跨界流动、传染性疾病流行、水旱灾害及其他恶性自然灾害频发，毒品走私等跨国犯罪继续肆虐。以艾滋病危害为例，据2016年7月在南非召开的“21世纪国际艾滋病大会”报告，全球迄今有3500万人死于艾滋病。虽然有1700万艾滋病患者正在治疗，但每年仍然有200万人新感染艾滋病毒。要控制艾滋病，就要有足够的资金，而目前资金明显不足。虽然联合国方面宣称要在2030年消灭艾滋病，但受限于各种因素，这一目标显然难以实现。*Andrew Green, “Fears of Lost Progress follow $1 Billion Drop in Global AIDS Funding”, The Washington Post, July 26, 2016.

二、国际安全治理的困境与出路

当前国际安全形势 “乱象丛生”以及其种种新特点，虽然由其自身固有的原因所驱动，但也反映出迄今为止的国际安全治理效果不佳，陷入了新的困境，甚至可以说出现了一定程度的倒退，同时也对推进国际安全治理提出了更高、更新、更迫切的全面要求。

探讨国际安全治理，首先要探讨国际安全治理的主体，即由谁来治理的问题。国际安全治理属于全球治理的范畴，是全球治理的一部分。因此，讨论国际安全治理的主体避不开全球治理的主体。

通常情况下，国际安全治理本应成为全球治理的核心内容，国际政治、经济治理则在其次，因为国际社会在对国际安全威胁的认知及治理方式方面较容易产生共鸣、达成共识、采取共同行动，政治、经济治理则存在发展模式与发展道路的多样性问题。冷战后力倡并主导全球治理的是自命进入所谓“后现代”的欧洲人。然而，欧洲人在冷战后所主导的全球治理以政治治理、民主治理、在非西方国家实现“良治”等为主要内容，国际安全治理则被他们严重忽视，也可以说被严重扭曲、被不适当地纳入了“民主治理”轨道。据此而论，欧美等西方国家虽然自命为冷战后全球治理的主体，但它们并非真正的国际安全治理主体，也没有把国际安全治理视为主要使命。也可以认为，美欧等西方国家是冷战后不合格的国际安全治理主体，国际安全治理的主体在冷战后相当长一段时间实质上处于缺失状态。

近年，随着全球化的推进、非西方世界的发展与觉醒，尤其是环太平洋的中国、印度、巴西等非西方大国的崛起以及亚太开始成为世界地缘政治中心，欧美等西方国家已开始失去过去数百年间逐步累积、形成的国际影响力和优越感。进而，随着其经济表现不佳、在全球范围内的经济、贸易和技术优势下降，随着其内部民粹主义、孤立主义、反全球化主义抬头，以及其前期主导的全球治理及国际安全治理成绩不佳、其在非西方国家的影响力持续下滑等，西方国家开始从其一度雄心勃勃的全球治理立场后退。英国“脱欧”、欧洲右翼势力崛起、美国“特朗普主义”大行其道，均说明美欧等西方国家已经不再、也没有能力充当全球治理的主导者和主体，更不能指望其充当国际安全治理的主体。

今后，全球治理及国际安全治理的主导权无疑将从西方向非西方转移，非西方国家、尤其是包括中国在内的非西方大国，将在全球治理和国际安全治理过程中扮演越来越重要的角色，它们不仅是国际规则的“遵守者”，也将成为国际规则的“制定者”。即是说，未来国际安全治理以至全球治理的主体将是以中国为代表的广大非西方国家。

如果说国际安全治理由谁治理、即治理主体是什么的问题，是第一个理论思考点的话，则其第二个理论性思考点就是治理谁、治理什么，即什么是国际安全治理的客体。

尽管美欧等西方国家不是冷战后合格的国际安全治理主体，其在主导全球治理的过程中扭曲了国际安全治理，使之纳入所谓“民主治理”轨道，但其在把广大非西方国家定位为国际安全治理的客体方面并不含糊。在此背景下，冷战后国际安全治理过程中医者与患者的对立统一关系变成了西方与非西方的对立关系，这其中西方国家是医生，而非西方国家变成了病人。西方国家认定广大非西方国家未能建立西方民主体制是国际动荡的总根源，并据此把国际安全治理纳入“民主治理”轨道，认定在全世界广推西方民主制度和发展模式可以包医百病。

例如，在西方主导国际安全治理以至全球治理的过程中，西方国家常常把治理的显微镜对准非西方国家的环境问题、“良治”问题、腐败问题、恐怖主义问题及大规模杀伤性武器扩散问题，等等，但对于美国的枪支泛滥、毒品流行、种族歧视，以及西方国家也普遍存在的腐败现象，以及对西方国家“高消费、高浪费”导致的资源与环境压力问题等，则视而不见。这种由一部分人治理另一部分人的国际安全治理、全球治理，不但不能解决各种全球安全难题，而且不断产生新的不公平、不公正和新的国际安全难题。

今后的国际安全治理及全球治理，应以全球、全世界为治理对象。其治理主体，既应包括西方发达国家，更应包括非西方不发达国家和新兴国家；治理客体，也既应包括非西方不发达国家和新兴国家，也必须包括西方发达国家，包括最发达的美国。

有关国际安全治理的第三个理论思考点是如何治理，应秉持什么样的治理理念。这是国际安全治理的关键，也是21世纪国际安全治理的创新点。

在21世纪，国际安全治理的目标是把全球范围内所有影响国际安全的问题、无论非西方国家的问题抑或是西方国家的问题，统统纳入国际安全治理的篮子里，在全球范围内统一治理，以求建设一个公平、公正、大小国家平等、西方与非西方国家平等、各种发展模式和政治管理模式兼容并畜、各国共存共荣、和平合作、繁荣、发展、和谐的新世界。*习近平：“在二十国集团领导人峰会上的闭幕辞”，《人民日报》，2016年9月6日；习近平：“共同构建人类命运共同体—在联合国日内瓦总部的演讲”，《人民日报》，2017年1月20日。国际安全治理的内容，除应纳入国际上普遍存在的安全问题，如恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、环境气候、自然灾害、传染病流行、毒品种植贩运、海盗、跨国犯罪、难民、地区冲突、军备竞赛等问题之外，还应包括诸如在美国流行的民间枪支泛滥、种族歧视、警察乱执法、美俄之间新一轮核军备竞赛、不公平的核不扩散体制、当前蔓及西方国家的民粹主义、贸易保护主义、文化价值观和政治制度优越论，等等。

在实施国际安全治理的过程中，公平、公正、西方与非西方平等、治理标准统一是必不可少的原则。冷战结束以来的20多年间，由美国及西方主导的国际安全治理及全球治理活动之所以成效不彰，甚至使世界越治越乱，除其在治理主体、客体及治理内容等方面不对头外，一个重要原因是其在治理过程中采用双重标准，不公平、不公正，打着国际安全治理和全球治理的旗号，搞西方治理非西方那一套，谋求西方少数国家、少数人的利益。

例如，核不扩散问题一直是美国及西方主导的国际安全治理和全球治理的主要议题，这是正确的，符合国际和平与稳定的需求。但是，一是美国与西方在治理核扩散问题时，采用了双重标准。他们对朝鲜、伊朗核武开发采用核不扩散标准，对以色列及印度的核武开发却听之任之，甚至或明或暗地鼓励日、韩等国开发核武，这就促使朝鲜与伊朗不服气、不服从。二是美国及西方一方面压朝鲜、伊朗等放弃核武开发，其自身又保持着远远超过安全需要的大量核武器。如美国拥有2080枚现役核弹头，另有5180枚储备核弹头，其核弹头数量接近世界总量的一半，质量更是高居其他国家之上。*Geoff Dyer, “Nuclear Upgrade Raises Arms Race Fears”, Financial Times, April 1, 2016.奥巴马刚任美国总统时，曾高调宣布美要致力于打造“无核世界”，*Fred Kaplan, “Rethinking Nuclear Policy:Taking Stock of the Stockpile”, Foreign Affairs, September/October 2016,p.18..但其离任前却高调宣布要用3500亿美元更新美核武库，把世界拉入“第二个核时代”和新一轮核军备竞赛。*Mac Thornberry and Andrew F.Krepinevich,Jr, “Preserving Primacy: A Defense Strategy for the New Administration”, Foreign Affairs, September/October 2016,pp.26-35.这不但使被治理对象的朝鲜和伊朗等备感不安全、受威胁，也使世界各国备感不安全、不踏实。三是美国及西方在压朝鲜、伊朗等放弃核武开发及治理国际核扩散问题时，每每乘机贩卖西方民主价值观、人权观和经济政治发展模式，要求朝鲜、伊朗等放弃其价值观和发展模式，甚至不惜对其搞“政权更迭”等。其结果是，尽管冷战后美国及西方在国际安全治理和全球治理过程中主打反扩散牌，但国际核扩散问题不但未能得到解决，反而更加严重。

又如，国际气候变化与环境治理问题，也是冷战后由美国及西方主导的国际安全治理及全球治理的主要内容和主要议题之一。在这方面，自认为是“后现代”的欧洲国家、欧盟尤其一马当先。早在冷战前，西方人主导的“罗马俱乐部”就提出了“发展极限论”，其主要观点认为世界资源、环境的容纳能力有限，世界经济不能无限制发展。*德内拉·梅多斯等著，李涛、王智勇译：《增长的极限》，机械工业出版社，2008年，第XII～XIII页。冷战结束后，欧美把这一理念贯彻于国际环境、气候治理，但它们主要是针对非西方国家、尤其是中印等新兴大国的“赶超型”发展进程，宣称中国是世界上最大的污染物排放国、印度则居第三，要求严厉限制中印等发展中国家的工业化、现代化进程。它们不提人均排放标准，不提美欧“高消费、高浪费”及由此引起的人均高排放对世界环境和资源造成的危害，更不提如何采取有力措施调降美欧等西方国家持续多少代人的“高消费、高浪费”生活标准与方式，而是把矛头指向发展中国家。它们宣称全球每年因环境污染造成了数万亿美元的经济损失以及数百万人死亡，而造成这一后果，一半以上要归因于“东亚及南亚国家”，“59%归因于‘中低收入国家”。*Shawn Donnan, “World Economy Chokes on $5tn Cost of Pollution as Premature Deaths Soar”, Financial Times, September 9, 2016.

事实是，美欧等西方国家的长期“高消费、高浪费”积累，才是造成全球环境污染的真正罪魁祸首。以美国为例，其人口只占全球的4%，却消耗了占全球消费量25%以上的石油及能源，人均排放不仅居全球之首，而且远远超过世界平均标准。欧洲国家的人均排放标准也大体如此。美欧还反复宣称，世界能源与环境只能承载“一个美国”，不能再承载“另一个美国”。言下之意，就是要固化目前美欧等西方国家10多亿人享有全球一半以上国内生产总值(GDP)的国际经济现实和发展不平等，其实质是要挥舞国际气候、环境治理及能源、资源承载力有限的大棒，阻止非西方国家以“赶超”为导向的现代化、工业化进程。以这种美欧“高消费、高浪费”和西方“例外论”的论调、理念主导全球气候、环境治理，当然不会得到非西方国家的认同，也难以有效解决国际环境、气候治理难题。

再如反毒问题。菲律宾总统杜特尔特上任后全力开展反毒行动，打击毒品犯罪及贩毒、制毒毫不手软。然而，美国及西方不但不支持，反而诬其独裁、不民主、侵犯人权，甚至煞有介事地要求以谋杀罪对其进行起诉、调查。

西方国家在主导国际安全治理、全球治理过程中的治理标准、理念及其对治理议题与内容的选择与规定性等，本身就说明其国际安全治理及全球治理主张的狭獈性、自私性，“是20世纪下半叶的产物”，已经不能适应新的国际现实。*Philip Stephens, “How the West Has Lost the World”, Financial Times, October 14, 2016.这也规定了由西方主导的国际安全治理、全球治理必然一事无成，甚至使冷战后世界“越治越糟”。

总而言之，当前国际安全环境的“乱象丛生”不过是一种国际政治表象，其根源在于冷战后由美国及西方主导的国际安全治理及全球治理，从治理主体到治理客体都出了问题。不论国际安全形势有多少“乱局”、国际安全治理的议题与内容有多复杂，都不属于国际安全治理和全球治理困境的范畴。国际社会“乱象丛生”只能说明国际安全治理和全球治理 “内容庞杂、任务艰难、使命光荣”。当前国际安全治理与全球治理真正的困境在于治理主体、客体以及治理理念、原则和议题被严重扭曲，严重偏离国际现实。国际社会要走出当前国际安全治理及全球治理的困境，只能从根本上调整治理主体、客体以及治理理念、原则和议题、内容等，使之回归国际现实。唯有如此，才能消除国际乱局，使世界走向和平、稳定、繁荣。

三、国际安全治理与中国

改革开放30多年来，中国经济、外贸及对外经济活动都取得空前发展，全球“印迹”不断增多、增大、加深。据国家统计局数据，2016年中国GDP首次迈上“70万亿”新台阶，达到74.4万亿元人民币，稳居世界第二，并进一步缩小了与美国的差距；当年中国对世界经济增长的贡献率达33.2%，居世界第一；外贸总值虽然较2015年略有下降，也居世界第一；对外投资存量与流量都显著增大，在世界各大洲都有大量投资与人员存在；每年出国从事旅游、商务及其他活动的人员更是过亿。*陆娅楠：“稳字当头，质效提高：国民经济实现‘十三五’良好开局”，《人民日报》，2017年1月21日。

然而，在海外利益全球化、人员活动全球化的同时，中国海外利益及人员的安全问题也受到越来越多的挑战。英国《金融时报》一个研究团队根据经合组织(OECD)和世界银行数据撰写的一份报告称，中国海外投资主要投资于世界高风险地区，2013～2015年的海外投资平均风险指数为5.33,大大高于世行平均4.35的投资风险指数。例如，2013～2015年期间，中国在世界上投资风险程度最高的委内瑞拉、巴基斯坦、阿根廷、埃塞俄比亚、苏丹、赞比亚等六国的投资总额达378亿美元。而差不多同期，世行仅在巴基斯坦与埃塞俄比亚两个高风险国家投资131亿美元。自2007年以来，中国在委内瑞拉更是累计投资达650亿美元，而委只有3100万人口，政局严重不稳定，年度通胀率甚至达到过800%。*James Kynge, Jonathan Wheatley, Lucy Hornby, Christian Shepherd and Andres Schipani, “Beijing’s Huge Commitments in Overseas Funding Have Turned Sour in Countries Such as Venezuela.”, Financial Times, October 14,2016.这份报告虽然数据不一定完全精确，但也显示中国海外投资利益及相关利益面临的风险，而解决这类风险仅靠“金融外交”显然不够。

近年来，中国游客在南非遇袭案、海外留学生遇害案、马来西亚的中国游客遇难案、中国公民在法国遭遇室内枪击案，以及欧美等国不时对中国产品征收“反倾销税”等，突出说明中国海外利益与人员安全问题正在集中爆发，解决这些问题已经不能仅凭中国一国之力单打独斗。从这样的视角看问题，全球治理、尤其是国际安全治理确实已经与中国的和平与发展利益息息相关。

毋庸置疑，如何维护中国在海外不断扩大的国家利益和人员安全是一个战略性难题。中国不能、也不应像殖民时代的西方国家那样，用“治外法权”、强权政治等方式解决这些问题；更不应、也不可能采用100年前西方国家在海外所采取的“炮舰政策”来解决这些问题。唯一的办法，只能通过全球治理、尤其是“国际安全治理”方式，争取以制度化和国际合作方式来解决这些问题。因此，中国不能满足于做国际安全治理和全球治理的“看客”，而要主动投身其中，积极和主动参与、并争取主导国际安全治理和全球治理。这正是习近平主席在2016年9月在G20杭州峰会上的讲话以及2017年1月在瑞士达沃斯论坛上的讲话所体现的战略思路和理念。*习近平：“共同构建人类命运共同体—在联合国是内瓦总部的演讲”，《人民日报》，2017年1月20日。

针对当前国际安全治理、全球治理活动在治理主体、客体及治理理念、议题与内容方面的错位，中国要有自己的主张，并运用正在成长的国家实力和威望，发挥应有的影响力。

首先，在治理主体方面，不能再任由美欧等西方国家垄断国际安全治理以及全球治理的话语权和决策权。中国不但自己要采取行动积极参与并争取主导国际安全治理以至主导全球治理，还要动员、鼓励、支持非西方国家，如印度、印尼、巴西等新兴大国以及广大发展中国家积极参与国际安全治理和全球治理，真正成为国际安全治理和全球治理主体的一部分。为此，在全球层面，中国应该、并已经开始推动联合国及二十国集团等全球性国际组织在国际安全治理以至全球治理方面发挥更大的作用，使之最终能完全替代、覆盖由美欧主导的“G7”。*Chen Shilei and Wang Haiqing, “China Helps G20 Find Solution to Improving Global Governance”, The New York Times, September 21, 2016;Fu Ying, “The American World Order is a Suit that No Longer Fits”, Financial Times, January 7, 2016.同时，在地区层面要发挥上合组织、亚太经合组织、“东盟+”等在区域安全治理方面的作用。当然，美欧等西方国家也是国际安全治理以及全球治理的合作对象。只有西方国家与非西方国家、大国与小国同等参与，国际安全治理以至全球治理才真正具有全球性、国际性，才有望克服困难，取得成功。

以美国为例。美国是受艾滋病危害很大的国家之一，美国也为国际上防治艾滋病做出了一定贡献，如每年防治艾滋病的数十亿美元经费就有大约2/3源自美国。但由于美在出资问题上“赖账”，2016年国际上防治艾滋病的经费就出现了大约10亿美元的缺口。*Andrew Green, “Fears of Lost Progress follow $1 Billion Drop in Global AIDS Funding”, The Washington Post, July 26, 2016.如果转向“美国优先”的特朗普政府拒绝在这方面承担义务，则国际防治艾滋病的事业就会遇到很大障碍。这一例说明，因西方国家科技发达，综合实力强，在国际安全治理和全球治理过程中，尤其在应对各种非传统安全威胁方面，必须、也有能力承担更多的义务，发挥更大的作用。

在治理客体方面，冷战后美欧等西方国家单方面以非西方国家为治理对象的治理模式必须调整。只有站在全球安全视角，对所有的全球性问题、国际性问题进行综合治理，国际安全治理才真正具有全球性、国际性，才有合法性和可操作性，才能取得成效。比如“良治”问题，不但非西方国家存在，西方国家也存在。美国枪枝泛滥，每年死于枪杀案的人数多于车祸死亡人数，并殃及旅居美国的外国人，就不完全是个美国国内安全问题，也是个国际问题，属于“良治”范畴，就可以、也应该纳入国际安全治理范畴。

又比如国际毒品泛滥问题，虽然毒品种植主要在阿富汗、缅甸以及中美洲国家，但其消费地却主要在美欧等发达国家。只对毒品种植地搞治理、而不对消费地搞治理，是难以有效治理的。必须产、销、运一起治理，才能真正解决全球毒品泛滥问题。

再比如国际难民问题，虽然难民流出国主要是利比亚、叙利亚、阿富汗等非西方国家，流入国主要是欧洲国家，但这些难民是如何产生的？国际上公认的原因是因为美欧等西方国家滥用武力，打击这些国家原有的合法政府和秩序，造成这些国家的动荡以及民众流离失所，其源头在于美国及西方国家。用堵的方式治理国际难民问题，也是难以从根本上解决问题的。

再次，在国际安全治理及全球治理的理念和目标方面，中国应该、也已经开始力倡治理的公正性、公平性、全球性，力倡包容、合作、共赢，力倡经济政治发展模式及价值观、人权观、发展观的多样性、多元性。世界各国，无论西方还是非西方，无论发达国家还是发展中国家，以及无论大国还是小国，在国际安全治理和全球治理过程中都具有同等的权力与义务。*参见习近平：“在二十国集团领导人峰会上的闭幕辞”，《人民日报》，2016年9月6日；习近平：“共同构建人类命运共同体—在联合国日内瓦总部的演讲”，《人民日报》，2017年1月20日。如果不是这样，如果以治理为名，强迫其他国家接受自己的经济、政治发展模式和价值观，则可能事与愿违，治理投入与治理效果有可能相背离、甚至南辕北辙。以阿富汗为例。美国打垮塔利班后，主导阿重建，投入不可谓不大。据统计，国际对阿援助数额曾一度达到阿GDP总值的105%。然而，阿并没有实现和平、稳定与发展，仍战乱频频、经济困难、腐败丛生，其原因就在于美国及北约在主导阿重建过程中，不是将其视为国际安全治理问题，而是视为“民主治理”问题，不适当地强行贯彻西方三权分立那一套，当然是药不对症，不会有成效。不仅在阿富汗是这样，美国及西方在利比亚、叙利亚造成持续动荡局面的过程，也如出一辙。这其中的教训，很值得各国、尤其是主导国际安全治理和全球治理的主要大国作一番认真总结。

最后，中国应身体力行，在国际安全治理和全球治理过程中承担一个发展中大国应承担的权利、义务与责任。在G20峰会期间，中国与美国就气候变化问题达成协议，这在国际上无疑起到了示范效应。中国计划在2016～2020年的五年间投入3600亿美元用于发展可再生能源则是中国承担全球气候治理义务与责任的一项具体行动。*Edward Wong, “China’s Transparency Is Wild Card for Climate Pact”, The New York Times, January 11, 2017.此外，中国积极参加联合国维和、出动海军护航编队赴印度洋水域打击海盗、为各国商船队护航，以及提出“一带一路”倡议等，是主动为国际和平、安全与繁荣提供“公共产品”，也是在为国际安全治理以至为全球治理做出自已应有的贡献。○

(责任编辑：新南)