美国食品药品监督管理局食品检查员培训模式对我国的启示

元延芳+罗杰

摘 要：本文剖析了美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）食品检查员的教育培训内容及特点，针对我国食品检查员的培训现状及问题提出了建立统一的检查员培训标准、加强网络培训建设、建立食品检查员培训师资库、加强现场教学和继续教育培训、加强综合素质类培训、加快食品检查员后备人才培养和加强国际化食品检查人才培养等建议，以期完善我国的食品检查员培训制度。

关键词：食品检查员；培训；美国食品药品监督管理局

Food Inspector Training Model of the U.S. Food and Drug Administration and Its Enlightenment to China

YUAN Yanfang， LUO Jie*

（China Food and Drug Administration Institute of Executive Development， Beijing 100017， China）

Abstract： This paper analyzes the content and characteristics of food inspector training of the U.S. Food and Drug Administration （FDA） as well as the current situation and problems in Chinas food inspector training. To improve Chinas food inspectors training system， we suggest that the country should establish a unified standard for food inspector training， strengthen online training， establish a food inspector trainer pool， intensify field training and continuing education and comprehensive capacity training， expedite the cultivation of reserve food inspectors and strengthen the training of ized food inspectors with international perspectives.

Key words： food inspector； training； the U.S. Food and Drug Administration （FDA）

DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201710012

中图分类号：C931.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8123（2017）10-0063-05

食品检查是法律授予食品监管机构的主要职责之一[1]，是加强过程控制、确保食品安全的有效途径。最严格的监管需要通过最严格的检查来实现，食品检查员的专业素质直接决定检查工作的质量和效率，培训是提升检查员能力建设的最主要、最根本的途径。发达国家历来高度重视检查队伍的培训工作，美国在《食品安全现代化法案》颁布后，宣布连续5 年增加14 亿美元用于新增检查员的教育和培训[2]；欧盟始终倡议“Better Training for Safer Food”，即“更好的培训让食物更安全”[3]。目前已有一些研究对发达国家食品藥品监管人员的培训特点进行了分析[4-6]，但未涉及对食品检查员的培训介绍。如李强等[7]介绍了欧盟食品企业检查员的培训特点，尚未见对美国食品检查员培训的报道。当前，我国《“十三五”国家食品安全规划》明确指出到2020年职业化食品检查员队伍基本建成[8]，因此如何做好这支队伍的培训工作也显得尤为重要和紧迫。美国食品检查制度源自1938年颁布的《联邦食品、药品与化妆品法案》[9-10]，形成了一整套较为完善的指导联邦和州食品检查员培训的制度，其相关经验值得借鉴。

1 我国食品检查员的培训现状及存在问题

近年来，我国出台了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》、《全国食品药品监管中长期人才发展规划（2011—2020年）》及《“十三五”国家食品安全规划》等政策，大力支持食品药品监管人员培训，但整体而言，食品药品监管人员的培训基础仍然十分薄弱[11]，食品检查员的相关培训制度和方法仍在探索中，尚存在一些问题和挑战。

1.1 专业化水平较低，尚未形成职业化队伍

目前，我国食品检查员队伍以兼职为主，主要由各级食品监管部门行政执法人员和审评、检测、监测技术人员组成，尚未形成职业化的检查队伍[12]。2015年的统计数据显示，全国县级以上监管行政机构中相关专业人员比例为26.8%，大学本科以上学历人员比例为62.5%[13]。食品监管队伍的整体专业化水平明显偏低，缺乏检查执法技巧，严重制约检查效率。监管任务重、问责压力大、缺乏合理的薪酬管理制度和良好的职业发展路径，专业骨干人才流失问题也十分严重。

1.2 缺少统一培训标准

目前，国家层面尚未建立食品检查员管理办法，食品检查员的定义、各级食品检查员的职责、定位不清晰[14]，

使得食品检查员培训标准的制定缺少科学依据。我国《食品生产经营日常监督检查管理办法》第十三条规定，地方食品药品监督管理部门应当对检查员进行培训和考核[15]。在国家尚未出台明确的检查员培训标准背景下，黑龙江省[16]、云南省[17]等地探索建立了食品检查员管理办法，并据此开展了相关培训。各地食品检查员培训标准不一且培训质量得不到保障直接影响食品检查队伍的专业性和统一性。

1.3 缺乏体系指导，综合素质培养欠缺

食品检查类专题培训刚刚起步，普遍缺乏体系指导，且多以间断式、短期培训为主；培训多注重法律法规、检查重点和稽查执法等监管实务类内容的培训，较少涉及沟通交流、文字表达等综合素质的培养，而这些内容对提高和保障检查效率及其科学性是必不可少，甚至是至关重要的。

1.4 网络培训尚处于起步阶段

国家食品药品监督管理总局高级研修学院于2015年底开通了针对监管人员的干部网络教育培训平台，能够同时满足2.4 万名监管人员的在线教育培训。加大网络平台的利用和开发仍有大量工作需要开展，包括与各省、市、县监管平台的对接、保障各级监管人员能够有效获得培训信息、充實和完善食品检查员培训课程等。

1.5 尚未建立食品检查员培训师资库

省级以下的地方师资基础薄弱，师资队伍稳定性差，缺少培训指导；国家级师资与地方师资之间缺少沟通协作机制，不利于按照统一标准有效地开展食品检查员培训工作；各地对师资队伍的培训重视度不够，师资培训次数几乎为零；食品检查员师资授课的随意性大，往往是“知道什么，讲什么”[18]，这就有可能导致培训内容与学员的期望有所偏差，不同师资的授课侧重点不同，导致同一门课程的培训质量不一。

1.6 国际化食品检查人员短缺

随着食品安全问题的国际化趋势越来越明显，未来食品标准、质量规范、检验检测方法和手段及监管模式与国际接轨的程度会越来越高[19]，同时也对食品检查队伍提出了更高的要求。如何做到与国际标准接轨、更好地学习和利用国际先进的管理经验已经成为影响食品检查员能力建设的一项重要因素。

2 美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）食品检查员教育培训的特点

美国两大核心联邦机构负责食品监管工作，即美国卫生和公共服务部下属的FDA和农业部下属的食品安全检验局（Food Safety and Inspection Service，FSIS）。其中，FSIS负责肉类、禽类及加工蛋制品的检查，共计约覆盖10%～20%的食品；FDA负责肉类、禽类及加工蛋制品以外食品的检查，共计约覆盖80%～90%的食品[20]。本文主要就FDA食品检查员的教育培训情况进行介绍。

FDA监管事务办公室（Office of Regulatory Affairs，ORA）是FDA各类产品（食品、药品、医疗器械等）检查员所在单位，共有员工4 400 名[21-22]。FDA食品检查员以专职为主，职业代码为GS-0696[23]，此外还有数量庞大的食品化学、毒理学、微生物学、流行病学及食品卫生学专家作为兼职检查力量，辅助开展检查工作[2]。ORA内设有监管事务大学（Office of Regulatory Affairs University，ORAU），通过网络培训和课堂授课2 种形式对食品检查员进行定期培训。网络课程免费对国家及州监管人员开放，大部分检查员课程可以进行在线学习；ORA组织国家级培训团队（State Training Team，STT），通过统一制定培训计划和内容，确保培训内容、方法以及对培训内容的理解一致[5]。整体来看，其食品检查员的培训呈现以下几个特点。

2.1 建立国家层面的培训课程体系标准（national curriculum standard，NCS）

自2010年开始，FDA致力于建立统一食品安全体系（Integrated Food Safety System，IFSS），目标是在联邦、州和地方机构之间建立无缝伙伴关系，实现更安全食品供应的公共卫生使命。这一举措的成果之一就是建立NCS[24]，指导所有食品保护专业人员（含检查员）的培训。NCS促进了FDA合作伙伴按照统一标准组织培训和开发课程，减少无效或低效培训，避免重复培训[25]。NCS又可以细分为加工食品、零售食品、饲料和实验室检测人员课程标准，各类标准将培训对象分为4 个层级：入门级、高级、技术专家和领导级，并针对各个层级制定了严格的培训内容。1）入门级：新雇用或缺乏经验的联邦、州或当地调查员和检查员，完成入职级培训后，能够进行独立检查；2）高级：已经完成入职培训，正在积累检查和抽样经验，将被提供更多的培训，便于开展低酸性罐头制品、海鲜产品危害分析与关键控制点（hazard analysis and critical control point，HACCP）检查或药用饲料检查等高级别的检查，或开展食源性疾病调查、计划审查、追溯、召回等活动；3）技术专家：能够进行复杂的高风险检查和调查，协调或召集活动中的关键利益相关者解决问题和完善检查发现，对入门级别和中等级别检查员、调查员提供援助和支持；4）领导级：能够准确地设计、改进和传播食品保护计划，参与部门或机构的战略性工作规划和政策制定工作，担任机构检查员的导师和榜样。

2.2 注重现场教学和继续教育培训

为增强联邦、州及地方政府检查标准的一致性，FDA建立了食品生产商监管项目标准（manufactured food regulatory program standards，MFRPS）[26]和自愿性全国零售商监管项目标准（voluntary national retail food regulatory program standards，VNFRPS）[27]，分别对食品生产检查员（表1）和食品经营检查员（表2）的教育培训及监督检查流程等做了统一规定。全美43 个州参与了MFRPS项目[28]，50 个州机构参与了VNFRPS

项目[29]。2 类培训标准均采用“理论知识+现场教学+继续教育”的模式，注重现场教学和继续教育培训。现场教学采用“导师制”，导师往往是经验丰富的检查员，在传授经验的同时对检查员的能力进行评判和审核，并对检查操作给予指导。2 类标准明确规定了每3 年完成20 h继续教育培训（其中必须包括现行的法律法规要求）。2 类标准对有经验和无经验的监管人员区分对待，严格要求经验丰富的监管人员只有在提供相应证明或证书，证明确实具备相关的知识技能后才可以免去参加部分培训。

2.3 加强后备人才培养

FDA探索利用各类奖学金计划选拔人才，为希望获得其专业监管知识及经验的人员提供实习、工作机会和资金补助，目的是在培训结束后能够挑选优秀人才作为FDA储备雇员或为其监管提供支持[30]。例如为应届毕业生提供为期1 年的实习计划，使其参与FDA的日常工作[6]；

美国政府人力管理办公室资助的总统管理奖学金获得者（presidential managemen fellows，PMF）计划吸纳社会各届食品、药品等领域的顶尖研究者服务于政府监管。PMF计划中已有1 000 名学员现任美国健康和人类服务部的高级领导[6]；开展优才计划，将培训作为一种奖励，鼓励和资助在职专业人员参与进修学习[31]。

2.4 注重与国际接轨

FDA在食品检查员培训课程的开发和认证标准上注意与国际组织进行合作。FDA与国际食品保护培训机构（International Food Protection Training Institute，IFPTI）签署框架协议，共同设计国家监管人员的教育培训标准[25]；FDA按照ISO/IEC 17024系列标准开展了针对各类检查员的认证项目，包括食品生产（含农场）检验员、饲料生产检查员、海鲜产品检查员、低酸罐头食品检查员、加工食品检查员、零售食品检查员和进口食品检查员等[32]。

3 对我国食品检查员培训的启示

3.1 建立统一的食品检查员培训标准

统一的培训标准是促进和保障检查能力和检查效率一致性的基础。美国NCS的确立基于以下3 个步骤[24]：1）工作分析。明确工作职责、任务、工作步骤，定义“如何开展该项工作”；2）在工作分析基础上，制定岗位能力模型，确定开展某项具体工作活动或任务所需的知识、技能、能力和其他属性；3）依据工作分析和能力模型细化制定培训课程内容。我国应尽快出台检查员分级分类标准，明确各级检查员的职责和要求，便于相关部门在此基础上进行岗位分析，建立能力框架模型，开发检查员培训教材，建立全国统一的食品检查员培训标准。

3.2 加强网络培训建设

网络培训具有节约资源、操作便利、普及面广、保证培训标准一致性等优点，已经成为欧美发达国家普遍采用的培训手段。当前我国食品检查员网络培训工作刚刚起步，应优先开发检查员急需急用课程，加强基础类课程开发，逐步实现大部分检查员课程网络化教学的目标。鼓励各省搭建与国家对接的平台，促进网络培训的推广应用。同时积极探索应用新的网络技术，例如虚拟现实（virtual realit，VR）技术等，丰富网络课程内容和形式。

3.3 建立食品检查员培训师资库

师资培训（training of trainers，TOT）是确保培训效果统一性的有效途径。我国应加快建立食品检查员培训师资库，注意吸纳优秀检查员加入到师资队伍，例如，在美国高级别的检查员除了负责对检查活动进行指导外，还承担着培训低级别检查员的职责；建立统一的培训课程标准，明确培训目标、内容、实施建议等信息，并据此对师资开展培训，确保培训质量统一；建立国家层面的检查员师资培训基地，定期对各省和地方培训中心的师资进行培训和考核，确保培训质量。

3.4 加强现场教学和继续教育培训

1）注重现场教学。美国食品生产检查员要求至少完成“26 h基础知识培训和10 次现场检查”，食品经营检查员至少完成“42 h基础知识学习和25 次现场检查”；欧盟更加严格，要求食品检查员上岗前进行的理论课程不少于6 个月，实践培训不少于200 h，并经过国家层面组织的考核；2）加强继续教育培训。法律法规的更新、新技术的应用等都需要检查员不断补充专业知识以应对和处理日益复杂的公众安全事件，为食品安全监管提供有力保障；3）对新入职无经验型和有经验型检查员设定不同的培训标准，建立豁免部分培训的考核办法，如国家批准的相关资质培训机构颁发的培训证书可以作为豁免凭证等。

3.5 加强综合素质类培训

食品检查员既要加强业务知识培训，也要兼顾综合素质特别是沟通交流能力的培训。NCS围绕5 种核心能力进行建设[24-25]，包括沟通交流、核心力、批判思维、组织意识和技术，其中前4 种均属于综合能力。美国食品检查员的课程培训中也明确规定了沟通交流的课程，保障检查员能够在检查活动中调节好气氛，确保检查顺利进行，并获得准确、真实的检查信息[26-27]。

3.6 加强食品检查员后备人才培养

FDA采用奖学金培养后备人才的方法不一定适合在我国使用，但是这种注重后备人才培养的举措值得借鉴，特别是当前我国食品检查员队伍尚未建立、专业队伍流动性较高，更应积极探索建立符合我国国情的食品检查员后备人才培训措施。1）对系统内部参与产品注册、安全监管、稽查执法的人员加强培训，使其具备资质，随时可以作为兼职检查员参与检查工作，形成后备力量；2）食品监管部门与高校和科研机构建立联合培养机制，通过岗位实习、培训交流等多种方式培养和储备高素质检查人才；3）建立食品安全監管智库，汇聚优秀人才，一方面为食品安全监管提供政策研究支持，另一方面为服务食品安全检查工作选拔优秀人才。

3.7 加强国际化食品检查人才培养

食品检查员不仅要学习和掌握国内的专业知识，也要积极学习和借鉴国际化经验。1）应在检查员培训内容中增加国际检查员的经验介绍；2）应拓宽培训渠道，通过联合检查、专家交流、国际培训、人才互换等方式加强国际交流学习；3）参照国际化培训标准，逐步探索和开展检查员的培训认证工作。

4 结 语

教育培训是决定检查员能力建设的关键环节，本文借鉴了美国食品检查员教育培训的部分经验和做法，提出了建立统一的检查员培训标准、加强网络培训建设、建立食品检查员培训师资库、加强现场教学和继续教育培训、加强综合素质类培训、加快食品检查员后备人才培养和加强国际化食品检查人才培养等建议，以期为完善我国的食品检查员培训工作提供参考。

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