欧盟农村生态补偿政策研究

张莉　申进忠　沈丰菊

摘要：以苏格兰农村优先支持计划为例，探讨欧盟农村生态补偿政策经验对中国的启示。依次阐述苏格兰政策实施目标和操作程序，包括意图陈述、建议书、评估审查、签署农村发展协议、资金申请和监督检查、违约和惩罚6个步骤。其中，保持国家政策与地方政策的一致性，在生态目标和资金补贴方面建立密切联系；完善的评估程序和科学的补偿制度，促进了环境友好型措施的持续实施；配套的检查监督和违约惩罚机制，保障了资金支付的执行力等，这三方面对中国现行农村生态补偿机制建构具有借鉴意义。

关键词：苏格兰；农村优先支持计划；生态补偿；经验启示；农村发展协议；评估

中图分类号：F323.22 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）20-3980-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.20.045

Abstract： Taking Scotland Rural Priority Scheme as an example， experiences of EU rural eco-compensation policy were discussed to enlighten China. The implementing objective and processing program of Scotland policy including 6 procedures： the statement of Intent， proposal， assessment， contract signing， claims and inspections， breaches and penalties were respectively elaborated. Therein 3 meaningful aspects for the construction of present compensation mechanism in China were as following： keeping consistency between national and local policies to establish close connection in eco-goal and funding subsidy， setting both improved assessment procedure and scientific compensation system to promote the lasting implementation of environmental-friendly measures， making correspondent check and monitor mechanism together with breach and penalty mechanism to secure the payment execution.

Key words： Scotland； rural priority scheme； eco-compensation； experience and enlightenment； rural development contract； assessment

1 欧盟农村发展政策概述

在欧盟生态补偿机制顶层设计框架下，农村发展政策占据着十分重要的地位，处于一个非常重要的政策区域。欧盟28个成员国中56%的人口生活在农村地区，农村人口所在的区域面积大约占据了欧盟的91%。在欧盟的农村地区，农场和森林对土地的使用和自然资源的管理对农村发展起着十分关键的作用，并已经成为农村经济发展多样化的重要组成部分。巩固农村地区的发展政策成为欧盟的核心政策之一。

在整个欧盟层面制定一套共同的农村发展政策是有原因的。理论上，每一个成员国应该决定和实施各自独立的农村发展政策。但从实践中看，这种做法的效果并不明显，因为并非每一个成员国都能支付因这種政策所产生的费用；更重要的是，政策在实施过程中所出现的诸多问题都不能被简单地划分为欧盟还是成员国层面的。对人们产生深远影响的问题（如跨境污染、环境的可持续发展等）在日渐成为欧盟和国际社会关注的焦点同时，与农村发展政策以及欧盟其他政策的联系也更加紧密。因此，在欧盟层面也形成了一个代表28个成员国共同利益的农村发展政策，以携手推动农村经济社会环境的共同发展。当然，执行过程中更多的主动权仍然掌握在成员国和地区手中。

欧盟总体农村发展政策的内容包括3个核心目标、4个轴心和41个细节措施[1]。其中3个核心目标分别是：通过资助重建、发展和改革来提高农场和森林的竞争力；通过资助土地管理来促进环境和农村地区的发展；提升农村地区的生活质量以促使农村经济活动多样性发展。实现这3个核心目标的4个轴心为：第一，提高农场和森林部门的竞争力；第二，改善环境和促进乡村地区发展；第三，提高农村地区的生活质量和促进农村经济多元化发展；第四，高级决策层管理以及适时调节农村地区发展政策。上述4个部分所需资金分别占整个欧盟农村发展基金的10%、25%、10%和5%。41项具体措施根据实际需要分布在4个相应的轴心里。

基于上述框架，欧盟制定了相应的农村发展规划，实行“三步走”战略。首先，欧盟层面的战略指导规则勾画出2007-2013年欧盟优先发展计划顺序；第二，转化欧盟优先发展计划到成员国层面进一步细化，以确保共同政策的有效实施；第三，国家或地区的农村发展规划集中体现于4个轴心。具体资金出处和覆盖领域见图1。

2 英国农村发展政策——以苏格兰为例

英国农村发展政策较好地体现了欧盟的农村发展政策，其目标始终围绕4个轴心展开，目标内容与欧盟也基本相同，是一项整合经济、环境及社会多种措施的规划[2]。这里以苏格兰为例进行详述。欧盟每年大约拨付6 800万英镑的欧盟农村资金予以定向支持，另外还有苏格兰政府的资金资助，力度很大。农场、科研机构、民间团体等非政府组织或个人也都可以为实现政府在农村发展方面的战略目标而寻求相应的资金帮助。在苏格兰2007-2013年的农村发展规划中，包括农村优先支持计划在内的多项政策可得到来自欧盟和苏格兰政府层面的补助资金支持[3]。endprint

这里重点介绍最为重要的农村优先支持计划，这是一项致力于实现经济、环境和社会效益共赢的农村发展资金补偿整合机制，它通过与苏格兰11个地区的资金申请者在所在地区的农村发展方面达成协议来实现苏格兰政府的战略目标[4]。同时，它也是一个竞争性的机制，因为按照常规达成的农村发展协议（Rural Development Contract）只能批准最能实现地区优势的建议申请。

2.1 农村优先支持计划预期目标

农村优先支持计划的预期目标是在苏格兰層面实现这一政策的预期成果，它是通过建立地区优势来证明5项标准在11个地区中哪一个是最重要的（形成先后次序），以及采取哪种措施是实现这些成果的最佳途径。这5项标准包括商业交易的活力和竞争性、水的质量、适应或减缓气候变化、生物多样性和风景地貌以及农村社会繁荣状况[5]。标准的内容是从环境、社会和经济3个方面来考量设立的，被设计成32个具体的优势选项，这些目标既着眼于解决苏格兰农村地区已经产生的问题和面临的危机与挑战，又着眼于探寻改善和修复这些已经造成损失和破坏的科学方法。

2.2 农村优先支持计划实施流程

在苏格兰，农村优先支持计划从申请者申请意图形成到最终政府支付整个过程大体上分为6个步骤。对申请者来讲，首先要有明确的意图陈述，经历评估工作组的反馈和建议修改后形成建议书，再由工作组对建议书中的优势选项进行评估审查、打分和排序，对于通过批准的申请者会得到相应的资助，并通过政府和申请者签署具有法律效应的协议以确保顺利实施。对于地区条件具备实施的具体情况还要经过检查组的监督和考评，发现其中存在违约情况的将依据协议规定予以惩罚。实际运行中，具体每一步如何操作，相关部门都会提供十分明确的指南，并设有相应的淘汰和惩戒机制。申请者只有按照相关要求完成所有步骤并顺利通过评审后才能最终获得资助。详细流程见图2。

2.2.1 第一步 意图陈述（Statement of Intent） 这是农村优先支持计划申请程序的第一步，但是对于申请者来讲并不是一个必选步骤，也就是说申请者如果对下一步的“建议书”符合资助要求具有足够的自信，可以选择跳过这一步，而直接进入第二步的建议书编制环节。

意图陈述必须明确5个方面的内容，即5Ws。who（谁），归属哪一类，包括农村经营者、森林管理者、新会员、年轻农民、家庭组织、社团等；what（做什么），对拟申请的项目从整体上进行清晰简要的描述，这些内容要与选择的地区优势选项（区别于其他地区的鲜明特点）相对应，如果这是一个合作项目，还应该注明具体的合作伙伴；why（为什么），说明所申请项目为何有助于地区优势的实现；when（什么时候）陈述预测何时能完成申请；where（在哪里）提供一张地图，以便确定所申请项目具体的实施地点。

如果不能涵盖上述5部分内容，这种申请很可能得到红色评级（即被拒绝，琥珀色评级为通过）。申请者通过选择所在地区和具体地区优势在农村优先资助资金中申明所要求的利益。评估工作组对提交的意图陈述进行评估，对其可行性进行反馈并提出建议或意见，然后由申请者自己决定是否进入下一步的建议书编制环节。

2.2.2 第二步 建议书（Proposal） 评估工作组对申请者提交的意图申请进行初步审查后，如果申请者得到“通过”的反馈就可以开始着手准备一份详尽的建议书。建议书提交包含3部分：成果计划、附件、填报系统。

网上提交建议书主要是细化意图陈述阶段有关内容，即阐明农场面积大小、土壤质量、所在地区以及拟将开展的行动、所需要的费用、资金预算和时间节点等。

成果计划书由商业成果计划书、环境成果计划书和森林成果计划书3部分构成，每一项计划书都包括信息填充、专家咨询意见、建议评估、批准和许可证明文件、法律资格和资金资格以及申请者检查目录的使用7项内容。下面以克莱顿皇家农场的环境成果计划书为例予以说明。克莱顿皇家农场是一个位于英国南部的敦夫里斯郡，占地约30 hm2的集约化奶牛场，除场主外其他人员包括7名全职、1名兼职和5名临时雇工。

按照要求，克莱顿皇家农场提供的环境成果计划书中的主要信息集中在以下4个方面。

1）信息填充。申请者从生态效益、历史和文化传承、地貌景观、公众参与、项目实施地区选择依据以及项目合作等7个部分进行详述，每部分又分别从生物多样性、土壤和水环境三方面详细介绍了农场能够实现目标的优势条件。例如在生物多样性的生态效益方面，克莱顿皇家农场分别介绍了1997年和2005年参与的中期乡村计划和农村管理计划，有效地改善了多种鸟类栖息地如草地、水源等生态环境。

2）专家咨询意见。来自苏格兰农村评估委员会的专家参与了计划书的审议，他们建议在生物多样性方面开展行动的目标应定位于减缓地区生物种类的损失，在土壤和水环境方面的目标则应定位于提高地表水和地下水的水质。

3）建议评估。这一部分将在第三步建议书评估环节中详细介绍。

4）批准和许可证明文件。克莱顿皇家农场说明其在生物多样性方面所取得的成效曾经获得来自苏格兰部长级场主们的认可，并附有相关证明文件。

2.2.3 第三步 建议书评估（Assessment） 一般情况下，是由处理意图申请的评估工作组对建议书进行打分，但是也有例外，届时工作组会提前通知。整个打分过程被分为三步，前两步分别是对建议书和承诺建议书预评估，第三步才是真正的打分环节。

1）建议书评估主要是审查在第二步时所提交建议书的申请者、土地持有证、建议书的有效性以及其选项陈述是否符合所选择的地区优势等[6，7]。

2）对承诺建议书的评估，完成上一步建议书就转成最终需确定的承诺建议书，评估工作组将对此进行正式评估。工作组将会对先前存留的问题是否已经解决，以及成果计划、批复书、许可文件、专家咨询意见和来自其他公共机构的批准、建议在内的其他信息进行评估。例如在克莱顿皇家农场中，其环境成果计划书中选择了减少生物多样性和濒危物种的流失、对改善地下水和地表水水质进行大规模投资以及提高土地使用者和管理者对场外土地和土地管理的认知度这三方面的内容。endprint

3）正式评分，根据2011年11月16日颁布实施的最新评分细则，建议书中陈述的每一项优势条件都会分别被打分。申请者需要从14个方面提供证明，证明其本身具备的优势条件，评估工作组将根据3组共计14项评分标准进行打分，它们分别是：第一组，地区优先实施项目的范围和国家目标，包括质量、数量、合作、整合、多重成果、创新性、国家目标共计7项。例如质量，得到“高”标准必须一方面符合地区优势中特殊重要性的要求；另一方面所选择的优势选项有助于实现任何一个国家目标。第二组，价值，包括额外性、附加值、長期效应、杠杆作用共计4项。例如长期效应，得到“高”标准是看是否通过项目实施带来比农村发展协议更深远的效果，特别是公共利益。第三组，管理风险，包括满足需求、降低影响、证明可行性共计3项。例如证明可行性，得到“高”标准是需要证明你的建议书可以在规定时间内完成，符合标准的要求，在规定时间内项目资金可以被成功申请到，包括需要提交相应的批准和许可证明。

分在不同组中的优势选项有不同的评分标准，每一个优势选项都要按照14个方面进行“高”或“低”的评估后，根据每一个优势选项所得到的“高”评数量，按照“很适合”、“部分适合”和“不适合”3个等级评定，再按照“很适合”、“部分适合”和“不太适合”分别对应的分数得出总分。比如有一个优势选项位于第一组地区优先的范围和国家目标中，首先对这一选项从质量、数量、合作、整合、多重成果、创新性、国家目标7个方面进行评估，按照第一组的规定（每一组的规定亦不相同），如果这一选项得到5个及以上的“高”评，即可被评为“很适合”，3～4个为“部分适合”，0～2个为“不太适合”；而“很适合”对应的分数是10分，“部分适合”对应6分，“不太适合”对应2分，这样就可以计算出这一优势选项的总分。最后按所得分数进行排序。将一个优势选项的最后得分，与其他申请者进行比较，高分申请者的优势选项将会有机会成为下一步签订协议步骤的选项，意味着申请者即有资格申请相应补贴资金，同时低分申请者将会遭到淘汰，也就不能进入到下一环节。

2.2.4 第四步 农村发展协议（Contract） 完成上述3个步骤并符合要求的申请者，要与苏格兰政府签订一份农村发展协议来确保相关行动计划在地区的实现。接下来，申请者可以申请相应的资金补贴，这一阶段的申请者又被称为资金的受益者。协议内容包括7个部分。

①首页是以一封邮件的形式确认申请者对协议的签署，并明确授权申请者可以按照之前的建议书开始工作，以及在工作中出现问题时需要及时告知评估工作组。②该协议涵括适用于所有农村发展协议的一般性权利和义务条款。主要规定协议双方即申请者和苏格兰政府的一般性权利和义务。③优势选项的规定动作，这部分内容是对一般性要求的细化，但是这些细化的内容也只是围绕建议书中已经通过的地区优势选项包装。④工作计划表，以计划表的形式详细列明年度持续支付的选项和对主要选项的具体支付细节。⑤签署页，协议签署页一式两份发给申请者，如果申请者同意上面的条款，包括一般性权利和义务以及具体优势选项下的规定动作，则需要在签署页上签字，然后将其中一份返回评估工作组，另一份自行保留。⑥一份或多份地图，这些地图用来展示申请者即将开始的行动和覆盖地区，这些地图需要经过评估工作组的签署。⑦有关协议内容的复印件。

一旦合同生效，双方就必须按照协议的要求履行各自义务，双方形成法律上的权利义务关系，这有效保障了双方当事人权利义务，可促进协议目标的实现。

2.2.5 第五步 申请资金和监督检查（Claim & Inspection） 在协议签署生效后，申请者需要按照协议内容实施，为保障申请者所从事的活动顺利实施，申请者一般还需要申请资金支持。可申请资金的范围包括成果计划支付款项、年度周期支付款项、大额支付款项。对于每一项范围都有明确的申请时间、程序以及倘若不申请所产生的后果说明。

对于申请者来讲，按照1975/2006欧盟委员会控制规则第12、26、27条的规定，大约有5%的几率被抽查，每年有1.00%～1.25%的几率会被现场抽查，剩下的3.75%～4.00%每年会通过危机分析标准（排名靠后）进行抽查。在现场抽查之前，检查组会确定自己是否掌握了所有的数据资料，有效的文件和真实存在的问题，检查组在检查的过程中会集中解决存在的问题，还有表格、存储卡等必备的材料和工具。现场抽查工作主要包括以下内容：

1）解释和介绍。检查组会对检查工作的计划、参与者、检查原因、检查形式以及支持检查工作的相关文件进行解释和说明。

2）检查的期限。对检查工作持续的时间给出说明，这在某种程度上取决于发现问题大小和多少。

3）健康和安全。检查者在进入农场时要遵循相关的消毒、生物安保、健康和安全规定。

4）在检查过程中，首先是通过视觉检查，检查者对优势选项是否符合相关要求做出评估。例如放牧的日期，种子是否播种和管理是否正规。

5）通过GPS对所有的管理地区进行测绘。

6）对重要规定进行检查。申请者从事的活动是否遵守每一项细节标准，协议条款的内容是否真正体现在环境友好型技术的应用上[8]，所申请的资金是否合理，发票和证明费用支出的台账等都会被检查。

7）行政管理检查。主要是检查相关工作是否符合条款规定。

检查组会对检查初步发现以及在资金支付方面存在的问题向申请者进行简要的反馈，如果问题确认存在，检查组在检查当天不能进行详细说明的，也可以尽早通过邮件向申请者说明其存在的问题、违约的情况以及需要改正的地方。

2.2.6 第六步 违约和惩罚（Breach & Penalty） 对于符合规定和相关标准的申请者，其所申请的资金会直接打入其账户中，不会经过其他中间程序，这种直接支付的方式保证了资金能够全额快速便捷地到达申请者手中。当然，对于资金的违规使用也有相应的惩罚机制。对申请者的违约以及相应的惩罚主要体现在所申请的资金方面，违约的范围包括从表格的逾期提交到协议中的义务是否履行。但对违约行为并不立即做出惩罚，在这之前还会提供一次改正违约行为的机会。检查部门确定违约的方式主要包括：一是通过对申请者提交的其他方面的申请、土地、补助的自动检查；二是通过正式检查程序；三是通过对资助申请的相关证明文件的检查。endprint

在对申请进行支付补贴资金前，所有的违约会被记录以保证惩罚恰当地实施。惩罚会提前通知申请者，对于申请者来说，如果认为惩罚不公平可以申请上诉。违约和惩罚的类型包括三组。

第一组，年度循环支付选项——延期提交：单一申请表格和农村优先年度循环选项资金支付表格的逾期提交截止日期后的25 d中每天减少1%的支付。过多申报土地：多报超过3%或是超过2 hm2，例如重复申报，根据1975/2006欧盟委员会控制规则修正版第16条的规定予以处罚。方案违约：没有符合选项的具体标准和规则，根据1975/2006欧盟委员会控制规则修正版第18条的规定予以处罚。

第二组，重要选项——过多申请资金：包括故意或是过失超出正常支付多开发票，根据1975/2006欧盟委员会控制规则修正版第31条的规定处罚。根据实际需要超出协议条款的，过多的资金申请可能并不会构成违约，但是对超出的部分不会予以支付。

第三组，违反协议：除了违反单一条款会受到相应惩罚外，如果协议被认定为不能独立存在的，可能会被终止实施。

3 农村优先支持计划经验对中国的启示

从苏格兰整个农村优先支持计划来看，它既是一项农村发展政策机制，又是一项资金补助机制；既有静态的政策引导，也有动态的实施流程；不仅关注经济的发展，更加注重农村生态环境的保护；既加强对良好农村行为的指引，又对环境损害和破坏进行修复。这一政策对中国具有良好的借鉴意义，主要体现在以下3个方面。

3.1 保持国家政策与地方政策的一致性，在生态目标和资金补贴方面建立密切联系

整个农村优先支持计划目标的确立，自下而上贯穿苏格兰、英国、欧盟3个层级，在整个过程中，虽然跨越多级政府机构，所秉承的目标不断被细化，但从未脱离欧盟最高层面的宗旨和核心内容，均集中体现在4个轴心的政策目标。具有明确的生态目标是苏格兰整个农村发展规划的特点，农村优先支持计划在实现环境、社会和经济目标这一大的综合性目标的同时，又将这一大的目標分散成多个内容集中、要求明确的小目标。这样的细化过程一方面增加了政策的透明性和针对性，另一方面也体现了地区发展的特殊性和具体要求，有利于政策实施的监管和评估，也有助于政策执行取得明确和具体的效果，保障农民可以准时全额地拿到资金，真正将农民的利益放到了第一位。

3.2 完善的评估程序和科学的补偿制度，促进了环境友好型措施的持续实施

中国财政对农村的补贴存在政策目标短期化、补贴方式模糊、补贴对象和补贴数额随意性较强等问题，影响补贴效果。因此，有必要建立健全完整的农村补贴法规，使财政对农村的补贴制度化、法制化。相比而言，苏格兰的做法，首先设置明确的主体资格与需要定期实现的优势目标，意图陈述的5项要求明确了作为一个申请者需要符合的条件，对意图陈述经过反复修改形成建议书后还需要专门的机构对建议书先后开展多次评估，又设置了十分严密的评分标准和程序，按照所得的分值高低排列项目优先资助次序，最后形成具有法律效力的协议来规范双方当事人的行为活动，使双方形成法律上的权利义务关系，制度科学，可操作性强。另外从协议的期限来看，长达6年的约定足以使补贴资助的农村环境措施显现效果，即使在协议期结束后，由于用于维持现行状况的支付水平较高，仍能够有效地阻止环境恶化。并且这些措施确实能够帮助农场主边行动边掌握环境友好型技术，因此大多数农场主仍然会使用这些环境友好型措施来管理自己的农场，符合补贴政策的初衷。

3.3 配套的检查监督和违约惩罚机制，保障了资金支付的执行力

中国财政农村补贴绝大部分是通过涉农主管部门以实施项目的方式支出的，这种支出实现方式，不仅工作量大、手续繁杂，而且不容易被有效监督管控。苏格兰政策规定的优势在于规定协议签订双方为农民和政府，实现农民和政府的直接对接，每个农场主都在银行开设了个人账户，便于直接接受政府农村补贴，使政府农村补贴资金能够及时、快捷地支付给每个农场主。加之严格的申报、审核和检查程序，确保资金补贴有的放矢。在协议生效后，资金的申请者是否严格按照协议内容实施相应的活动，是否合理规范高效地使用资金以达到协议目标，是否存在违约情况以及按照反馈建议进行整改，检查组会通过多次查阅相关文件和现场抽检的方式进行监督，对于多次修改和确定的违约情况会实施减少资金支付等措施予以惩罚。这样就避免了资金不必要浪费和违规使用，确保了农村环境目标的实现。

参考文献：

[1] SHUCKSMITH M. Disintegrated rural development Neo-endogenous rural development，planning and place-shaping in diffused power contexts[J].Sociologia Ruralis，2010，50（1）：1-14.

[2] ELIASSON A，JONES R J A，NACHTERGAELE F，et al. Common criteria for the redefinition of intermediate less favored areas in the European union[J].Environmental Science & Policy，2010，13（8）：766-777.

[3] SLEE B，FELICIANO D. Challenges in the design of indicators for assessing the impact of the Scotland Rural Development Programme 2007-2013 on climate change mitigation[J]. Ecological Indicators，2015，59（5）：94-103.

[4] MIDGLEYA J L，SHUCKSMITHB D M，BIRNIEC R V，et al. Rural development policy and community data needs in Scotland[J]. Land Use Policy，2005，22（2）：163-174.

[5] MORGAN-DAVIES C，WATERHOUSE T. Future of the hills of scotland： stakeholders preference for policy priorities[J].Land Use Policy，2010，27（2）：387-398.

[6] MCVITTIE A，MORAN D，ELSTON D. Public preferences for rural policy reform：Evidence from Scottish surveys[J].Regional Studies，2010，44（5）：609-626.

[7] YANG A，ROUNSEVELL M，HAGGETT C，et al. The use of spatial econometrics，stakeholder analysis and qualitative methodologies in the evaluation of rural development policy[J].Journal of Environmental Assessment Policy and Management，2015， 17（2）：155-188.

[8] GOVERNMENT S. Prevention of Environmental Pollution from Agricultural Activity：A Code of Good Practice[M].Edinburgh：Scottish Executive，St Andrews House，2005.endprint