农村公共产品供给侧结构性改革框架与实现机制

2017-11-17钟裕民

当代经济管理 2017年11期

钟裕民

摘要传统的政府单向性农村公共产品供给模式导致长期以来農村公共产品的低效或无效供给。基于供给侧视角构建农村公共产品的供给侧结构性改革框架，对于农村公共产品的高效供给具有十分重要的理论和实践意义。鉴于此，农村公共产品有效供给需要从供给侧改革入手进行理论修正与现实检讨。农村公共产品的供给侧结构性改革要以供给主体、供给内容、供给方式的结构优化为着力点，以权责重置、决策优化、方式创新、转移支付等机制创新为路径。

关键词农村公共产品；供给侧结构性改革；理论框架；实现机制

[中图分类号]F320 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）11-0048-06

如何促进农村公共产品的高效供给是中国理论界和实践界历久弥新的重要研究课题。长期以来，我国形成了农村公共产品的政府单向性供给模式，这种供给模式存在供给决策的政府垄断性、供给的低回应性和供给滞后性等弊端，导致农村公共产品无法克服政府主导型的供需错位、结构性失衡和供给滞后与供给过剩并存等无效或低效供给困局。为破解这种困境，理论界和实践界提出，农村公共产品供给应实现由政府单一性的供给模式向政府营利性组织和非营利性组织共同参与的多中心供给模式转变。但是，由于资金筹集、利益回报方式上受到政府的严苛限制，致使市场组织和非政府组织难以有效地参与公共产品供给过程，从而导致农村公共产品供给仍然无法实现多元供给主体的有效协同，从而导致农村公共产品供给依然难以摆脱传统制度框架下的“路径依赖”。上述问题都是供给侧的问题，因此，破除农村公共产品供给的困局，必须从供给侧结构性改革视角出发，构建以主动性行政、前瞻性规划为特征的供给侧公共产品供给模式，通过供给侧结构性改革来优化农村公共产品的供给结构，实现农村公共产品的优质高效供给，更好地满足广大农村及农民日益增长的公共产品需求。

一、当下中国农村公共产品供给侧结构性改革的内在动因

长期以来，由于存在低回应性和行动的被动性、消极性以及缺乏预见性等弊端，传统的农村公共产品供给模式不仅使政府难以摆脱巨大的公共产品供给资源压力，而且挤出了农村居民在公共产品需求中的话语权，抑制了其参与的积极性，最终导致农村公共产品的无效或低效供给，呈现农村公共产品供给的一系列结构性困境。主要体现为：

第一，农村公共产品供给主体的单一性困境。理论上说，农村公共产品供给主体主要有地方政府、私人市场、村级组织、第三部门等，但是，在我国实践中，农村公共产品的供给往往是由单一主体来完成，如义务教育、乡村医院、农村道路等大部分公共产品主要由地方政府来供给，而农田灌溉工程等准公共产品则主要由农民自己供给，市场和第三部门未能有效参与其中。由于缺乏市场主体和第三部门的有效参与，整个社会都把农村公共产品供给理所当然归责于政府，特别是在农村税费改革之后，基层农村更是把公共产品供给所需基金都寄托于上级政府，于是，各村委会及村干部各显神通以获得上级政府的财政支持，而农村公共产品供给资金分散在各部门，缺乏有效的协调整合，如此，有门路的农村可以就一项公共产品建设，从县、市、省、国家各级的发改委、农业、财政、交通等部门获取资金资助，而没有门路的农村则一点资助也得不到，形成了多头供给、多级供给与多次供给问题，直接影响了供给效率，且造成更多的不公平。而且，在经济增长放缓的新常态下，政府资金越来越有限，导致其只能采取“撒胡椒面”的做法，即大家都有份，但都是只有那么一点点，只能修修补补，无法满足农村对公共产品供给的合理需求。

第二，农村公共产品供给内容的结构性困境。主要体现为：①农村急需的服务型公共产品供给不足，政绩型与政府福利型的农村公共产品却供给过剩。相对于农民的需求，无论是基础设施建设，如道路交通、电力供应、水利工程等，还是农村低保、医疗保险、养老保险、农业技术指导等公共服务和社会保障方面，都存在严重不足。然而，那些农民深恶痛绝的“政绩”工程，如，村委会楼房、各种示范基地、各类达标升级活动、小康工程等农村政绩工程与形象工程却层出不穷。②重“有形”轻“无形”。为了以向上级部门显示自己的政绩，有形的公共产品看得见、摸得着，较受政府的追捧。而对于那些无形的公共产品，因其看不见，摸不着，难以显示政绩，始终得不到政府及领导的重视。如农业科技推广应用、农业发展综合规划、农业市场信息和农村文化等，这些涉及农村经济可持续发展的无形公共产品供给却严重短缺，难以满足农民的真正需求。③重“短期”轻“长期”。在公共产品决策导向上，重短期政绩轻长期政绩。比如，相对于农村道路、农业水利灌溉设施而言，投资教育发展、社会保障、农村环境的经济社会收益不能很好显示其短期政绩，政府的投资明显缺乏热情和动力，导致这些公共产品供给严重短缺。

第三，农村公共产品供给布局的价值性困境。公平是农村公共产品供给所应追求的核心价值目标，然而，当下农村公共产品供给的不公平性依然突出，主要体现在：一是农村公共产品供给的差序格局。由于受到不同财政投资水平的影响，农村公共产品供给水平从城市→城市近郊区农村→小城镇农村→边缘山区农村依次递减的差序格局，“长期以来，农村公共物品供给以距离乡镇政府驻地远近为标尺呈现差序格局，距离政府驻地近的乡村公共物品供给较全面，而远离政府驻地的边远乡村仅能得到有限的公共物品供给，甚至没有供给。”[1]二是不同地区农村公共产品供给上的不公平。在东部经济发达地区，地方政府或村集体组织的财政能力比较强，农村义务教育、农村道路、医疗卫生事业等公共产品供给比较充分；而在欠发达的中西部地区，由于资金投入严重不足，导致农村义务教育、农村道路、医疗卫生事业等公共产品供给显著滞后，呈现短缺态势。

出现上述三大问题的根本原因在于供给侧的制度机制问题：一是长期以来的“自上而下”的供给决策机制致使农村公共产品供给安排常常偏好于供给一些见效快、易出政绩的短期公共产品，而不愿提供见效慢、周期长的长期公共产品，最终导致农村公共产品的供给安排无法代表农村居民的真正需求，出现公共产品产能过剩与公共产品有效需求严重不足并存的“供需错配”现象；二是自上而下的农村公共产品供给评价机制致使地方政府官员在供给农村公共产品过程中“只唯上、不唯实”，进而导致地方政府只愿意把有限财政投入到供给直接促进经济发展的硬公共产品上，而不愿供给公共卫生、农村文化、农村社保等软公共产品；三是缺乏有效的激励和监督机制，导致农村公共产品供给难以避免陷入低效率的泥潭甚至导致各种寻租腐败行为；四是多元主体协同乏力导致农村公共产品供给低效率，如政府体制内部责任划分不合理导致各层级政府财权事权严重不对称，基层政府由于财力不济而被迫放弃部分农村公共产品的供给责任，对市场主体和第三部门的激励与约束不足导致其未能有效参与到农村公共产品的实践中去，等等。不管是供给结构，还是供给机制，都是生产领域的问题，也就是供给侧的问题，需要转变观念，从供给侧入手，以供给侧结构性改革思维来寻找破解之道。endprint

二、农村公共产品供给侧结构性改革框架

（一）供给侧结构性改革的思想源流

虽然供给侧理论最初源于西方经济学界的供给学派，但是基于中国实际建构起来的新供给经济学和传统西方供给学派有根本的不同：一是目的不同，西方的供给学派是为了帮助资本主义国家化解经济危机，而中国的供给侧改革是为了找寻新的经济增长动力；二是背景不同，西方供给学派提出的背景是经济滞涨，而中国的供给侧改革则是供需错位；三是改革措施不同，西方供给学派主张推进以减税为核心的改革，而中国的供给侧改革则着眼于提高全要素生产力。中国的供给侧改革思想发端于习近平总书记的重要讲话。2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济增长的动力，推动中国社会生产力水平的整体提升。”以习近平总书记提出的供给侧改革思想为指引，中国理论界和实践界对供给侧理论展开深入的研究和创新，形成了一系列供给侧结构性改革的新思想、新观点。代表性观点有：

第一，总体论。此视角从总体上来阐释供给侧改革问题，如，中央财经领导小组办公室主任刘鹤认为，“所谓供给侧改革，就是从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力促进经济发展。”[2]再如，李稻葵认为，供给侧改革是提高经济体供给能力和效率的改革，包括降低企业税负、减少生产领域的交易成本、促进投资者更有效地进入各生产领域。[3]王立宏指出，“当前的供给侧改革就是要从生产、供给端入手，调整供给结构，用改革推进结构调整、扩大高端供给、提高全要素生产率。”[4]

第二，区分论。有的学者是从供给管理与需求管理的区别角度来提出供给侧改革的内涵，如刘伟强调，简单的需求管理已经不能满足宏观经济管理的需要，必须通过强化供给领域的结构性改革来解决发展中长期存在的深层次矛盾。[5]任保平认为，宏观调控管理政策分为需求管理政策和供给管理政策两部分，供给管理政策强调通过改善供给要素的成本和效率来影响经济增长[6]。

第三，要素论。贾康、刘世锦是这一视角的代表性学者。贾康强调，供给侧结构性改革体现为通过提高全要素生产力来对冲下行因素，打造中国经济的升级版，其中全要素主要涉及劳动力、土地和自然资源、资本、科技和制度及管理等五大项。[7]刘世锦强调，供给侧改革需打通要素流动通道。[8]

第四，结构论。此视角从结构来解释供给侧问题，著名经济學家卫兴华旗帜鲜明地指出，供给侧的改革之所以称为结构性改革，原因是供给侧问题突出表现为有效供给不足和无效产能并存这两个结构性问题。[9]逄锦聚强调，供给侧结构性改革，就实质而言，就是要通过发展生产，加快转变经济发展方式，加快调整经济结构，改善我国以产业结构为主的供给结构，提高供给质量和水平，以满足人民的需要。[10]厉以宁认为，供给侧改革主要包含区域经济结构、部门结构、技术结构等三个方面的结构调整。[11]刘志彪指出，中国语境下的供给侧结构改革着力点在于结构性改革。[12]洪银兴强调，供给侧结构性改革要致力于解决有效供给、提高全要素生产率、释放企业活力等三大目标。[13]殷醒民指出，劳动力结构应是供给侧结构改革的重点，要通过劳动力市场的改革来促进劳动力自由流动和建立以劳动力质量提升进行生产要素配置的市场体系。[14]

（二）农村公共产品供给侧结构性改革框架

如前所述，供给侧改革就是要从供给端入手，通过体制机制改革和政策调整，优化自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的组合与配置，提高生产效率和优化供给结构，使经济增长提质增效。理解供给侧改革需要我们理清四大问题。一是为谁供给的问题。即依据谁的需求来调整供给结构以及供给产品分配给谁的问题。供给侧改革能不能满足人民的需要，是评价供给侧改革成效的根本标尺。二是供给什么的问题，即要聚焦物品供给、要素供给、结构供给、制度供给等四大重点。三是谁来供给的问题，即生产端供给的主体有哪些？它们各自的优势是什么？它们各自的权责应该怎样划分？四是怎样供给的问题。即具体包含供给的目标是什么、按照什么程序和机制来决策、如何来执行供给任务等。

依据供给侧改革思维，农村公共产品供给侧结构性改革体现为：以优化供给结构为核心，以机制创新为手段，实现自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的优化配置，最终实现农村公共产品的高效供给。农村公共产品供给结构是一个有机统一、相互作用的整体，主要包括供给主体结构、供给内容结构和供给方式结构。农村公共产品供给侧结构性改革框架包含三个层面：一是供给主体结构层面，是以法律制度明确规定政府、市场、第三部门、农村社区在农村公共产品供给中的职责边界，明确市场、第三部门的法律地位和合法获得回报的方式，激励多元主体自发地致力于农村公共产品的有效供给，明确谁来供给的问题。二是供给内容结构层面，则是要在资源既定的条件下，以制度明确农村公共产品的性质、范围、类型及其供给优先序，通过农村公共产品供给的需求表达、决策、生产、筹资、绩效评价、转移支付等方面的机制创新，形成农村及农民需求导向的农村公共产品供给机制，构建合理的农村公共产品供给的内容结构，厘定为谁供给、供给什么、供给多少等农村公共产品供给的基本问题。三是供给方式结构层面，则要以制度机制界定政府供给、社区供给、市场供给、自愿供给等各种方式的适合领域，创新各种供给方式的组合结构，形成有利于实现最优供给的方式组合和工具选择集，推动供给主体系统从单一走向多元、内容结构系统从失衡走向均衡、供给方式系统从无序走向有序，理清怎样供给的问题。总之，要通过权责重置、方式创新、决策优化、转移支付等方面机制创新，促进供给主体、供给内容、供给方式等方面的结构优化，提升自然资源、劳动力、资本、技术、制度等全要素生产力，实现农村公共产品的高效供给（见图1）。

供给侧结构性改革思维对我国农村公共产品供给具有很强的契合性和指导价值。首先，公共产品供给是供给侧结构性改革的最主要场域，优化农村公共产品供给迫切需要确立供给侧结构性思维，正如李稻葵强调，“十三五”期间，供给侧结构性改革第一个方向就是想方设法给百姓提供他们最需要的公共产品。[15]其次，推进供给侧结构性改革是经济新常态下提升我国农村公共产品供给质量和效率的根本路径。在经济新常态下，与其他领域相似，农村公共产品供给同样面临动力不足、发展乏力的问题，这就需要有效推动农村公共产品供给侧结构性改革，寻找农村公共产品供给的新动力，有效提高全要素生产率。再次，供给结构失衡是当前我国农村公共产品供给所面临的最主要问题，这正需要我们确立供给侧结构性改革的思维，因为，相对于传统的需求侧管理，供给侧结构性改革的核心在于优化要素配置和调整供给结构，解决供给结构的深层次矛盾。endprint

（三）农村公共产品供给侧结构性改革框架的比较优势

相对于传统的农村公共产品供给框架，农村公共产品供给侧结构性改革框架具有比较优势：一是在传统公共产品供给的过程中，政府不愿与市场、第三部门分享公共财政资源，而财政资源的有限性致使地方政府只能选择符合自己利益要求和上级要求的公共产品，导致诸如农村教育、医疗、社会保障等所需膨大资金而又难以短期见政绩的公共产品的供给短缺，而农村公共产品供给侧结构性改革框架强调将部分供给职能让渡给市场和第三部门，同时赋予市场和第三部门获得农村公共产品供给的收益权，从而有效激发市场和第三部门参与供给农村公共产品的积极性和主动性，减少农村公共产品低效供给（供给不足或过度供给）现象的发生；二是传统农村公共产品模式缺乏有效的回应性，导致其无法及时回应农村及农民对农村公共产品的需求，而农村公共产品供给侧结构性改革框架强调政府要担负起市场和第三部门供给公共产品容易失灵的领域的供给责任，通过财政资源在农村所需的关键性公共产品领域发挥“兜底性”的供给作用，有效增进社会公平正义；三是在传统的农村公共产品供给中，政府将其他社会主体排斥于供给决策和供给过程之外，导致农民的个性化需求难以得到重视和满足，而在农村公共产品供给侧结构性改革框架中，社会组織以及私人市场成为主动性的农村公共产品供给主体，那么，其可以根据农民的多样化需求进行针对性的供给，解决传统农村公共产品供给供需脱节的问题。

三、供给侧结构性改革视野下中国农村公共产品供给的机制创新

如上所述，破解当下农村公共产品供给中存在的供给不足与供给过剩并存、供给不公平等困境，需要我们从供给侧结构性改革角度来思考农村公共产品供给问题，具体言之，则需要通过机制创新，重组农村公共产品供给中的劳动力、制度、资本等各要素的配置，建构结构合理、保障有力的农村公共产品供给体系，促进农村公共产品有效供给。

（一）构建农村公共产品协同供给的激励与约束机制

农村公共产品供给主体主要包括政府、市场、第三部门、社区组织等。要根据各供给主体的特性和适宜供给的领域，建立一系列准入、激励、约束为一体的综合治理机制，调动多元主体参与农村公共产品的积极性，夯实各主体的责任心，形成农村公共产品多元协同供给的合力。第一，制定多元主体参与农村公共产品供给的准入规则，以制度明确规定市场、非营利组织可以进入的农村公共产品领域及条件。第二，对于关乎农村长远发展的纯公共产品，如农村行政管理、农业科学研究、农村公共卫生等，要充分发挥政府供给的独特优势。一方面，要通过改革传统的自上而下官员任命制，在地方官员特别是乡镇基层干部的任免中，加入农民是否满意的评价政绩因子，在地方官员的任职中更大比重地考虑农民的认同度，把群众公认原则作为地方官员任职的核心原则，倒逼地方政府官员从农村、农民需求角度来思考农村公共产品问题；另一方面，要建立公共产品投资供给责任追究制度，夯实农民对官员问责的发起权和监督权，对恶意出台损害农民利益的决策行为，依法追究决策人的责任。第三，对于俱乐部产品，如村道、村级水利基础设施等，一方面，应实施扶持政策，提供财政支持，调动农村社区主体的供给积极性，发挥农村社区组织的优势；另一方面，应明确村集体供给的公共产品的产权归属，激励农村社区供给公共产品的主动性。第四，对于具有消费排他性的准公共产品，如农村水电供应、燃气供应、电信服务等，可按照市场的原则，积极引进私人或企业投资来提供农村公共产品。一是以法律明晰农村公共产品的产权关系，保证企业和私人对其所提供的农村公共产品拥有所有权和收益权，鼓励私人力量参与；二是对农村公共产品建设项目给予财政补贴，吸引民间资本，鼓励市场参与农村公共产品的供给；三是强化监督管理，有效治理由于私人市场垄断而出现的负外部性问题，如提高公共产品价格、提供劣质产品等。第五，对于可能产生“政府失灵”和“市场失灵”的领域，如义务教育、环境污染、基本医疗、社会救济等，各级政府可通过提供补贴、奖励等多种方式，引导、支持、鼓励、吸引第三部门对农村部分公共产品供给的积极参与，有效发挥第三部门快速适应多样化、个性化社会需求的优势。第六，建立多元主体的利益共同体，主动纳入各供给主体的利益诉求，有效增进多元主体在农村公共产品供给中的良性互动，促使各供给主体资源、知识、信息共享，形成有序竞争、协同互动的农村公共产品供给格局。

（二）创新农村公共产品供给的供给方式与供给机制

农村公共产品的高效供给不仅要激发多元主体的有效参与，还要进一步创新农村公共产品供给的供给方式与供给机制。根据公共产品的生产者与提供者的不同，公共产品提供的制度安排分为四大类型：①生产者是政府公共部门，提供者也是政府公共部门；②生产者是政府部门，提供者是私人部门；③生产者是私人部门，提供者是政府公共部门；④生产者和提供者均是私人部门。[16]创新农村公共产品供给的供给方式与供给机制关键在于根据公共产品的特性合理选择适当的提供方式和供给机制。其一，对于环境保护、卫生防疫、环境保护、农村治安、义务教育、农业科学研究、农村发展规划等农村纯公共产品可以采取政府直接提供的方式，而对于全国范围的农村公共产品，如大江大河治理、道路、桥梁等和诸如农民教育培训、乡村医院等外部性很强的区域性公共产品则可以采取政府间协议、政府补助、凭单制、政府采购、合同承包、政府间协议和专项资金相结合等政府间接供给方式。其二，对于各类技术服务、乡村水电供应、乡村水利灌溉、农田改造、农村道路建设等外部性较弱的农村准公共产品，可以采取合同外包、特许经营、用者付费、内部市场、补助、凭单等市场化方式来生产和提供。其三，对于收容、救济、医疗、文化、社会服务等准公共产品，则可以采取无偿捐赠、志愿服务、无营利性目的的收费服务等方式提供。其四，对于那些与农民生产生活休戚相关的俱乐部产品，如村道、村级水利基础设施等，则可以采取混合供给方式，如政府与市场合作供给 PPP（包括政府间协议、合同外包等形式）、政府与第三部门合作供给 PPP（包括公共服务社区化、志愿服务等形式）、市场与第三部门合作供给（包括核发许可证、共同主题营销等形式）。其五，对于农村电力、农村自来水这样的可收费公共产品，则可以采取政府间协议、合同承包、自我服务、特许经营等。endprint

（三）建立自上而下和自下而上相结合的供给决策机制

长期以来，传统农村公共产品实行政府自上而下的单向供给决策，这种决策往往不能有效回应农村及农民的真实需求，导致出现公共产品供给过剩与供给不足并存的局面。破除这种困局，应建立自上而下和自下而上相结合的供给决策机制。首先，建立农村公共产品的需求表达和需求识别机制。一方面，完善农民公共产品需求表达渠道和平台，如召开有政府官员和农民代表共同参加的座谈会和公共产品规划建设的村民代表会议平台，使农民需求偏好能及时、准确地传递给相关供给部门。另一方面，在农民意愿调查的基础上制定农村公共产品供给的规划和清单，预判公共产品农民未来的需求品、需求量、需求层次，制定农民需求偏好次序清单，并在此基础上确定农村公共产品供给优先序。其次，采取灵活的供给决策方式。对于农村纯公共产品，由于私人不愿提供，适宜选择以自上而下为主的供给决策方式；对于外部性较强的农村准公共产品，政府应发挥主导作用，适宜采取以自下而上为主的供给决策方式；对于外部性较弱的农村准公共产品，其提供应以市场或第三部门为主，适宜采取市场决策方式。再次，建立自下而上和自上而下相结合的公共产品供给评价机制。公共产品供给质量和效率如何，不应只由上级政府来评判，而是建立自下而上和自上而下相结合的评价办法，而且要以自下而上的评价为主，比如，可把一个地方农民对公共产品数量、类型、质量的满意度作为评价一个地方公共产品供给水平的指标，倒逼地方政府供给当地农民偏好的公共产品，提高公共产品供给的质量和效率。

（四）建立规范的农村公共产品供给转移支付机制

我国农村公共产品供给不公平的一个重要原因在于作为地方政府公共产品供给的缺位及其权责失衡。破解农村公共产品供给的不公平难题，需要确立供给侧结构性改革思维，通过转移支付制度和横向援助制度改革，加大国家和发达地区对落后农村地区的财政投入和地区援助，弥补落后地区农村公共产品供给的资金短板，使落后地区也能享受到基本的农村公共产品和公共服务。首先，依据财权与事权相适应原则，建立政府对农村公共产品分类负责机制。对于义务教育、医疗保健和社会保障、重大农村基础设施等关乎国计民生的资金密集型公共产品，由中央政府负责统筹供给，保障公民能够平等享受到基本公共服务。对于非义务教育、地区文化建设、社会治安和和地区性道路、桥梁等地区性基础设施，由省级政府统筹供给；对于病虫害防治、农业技术培训等地域型、技术密集型公共产品，由市县政府负责提供，充分发挥市县政府对于技术性公共产品的供给具有的地域优势和组织优势；对于一些跨地区的公共产品，可根据获益程度划分各地方的供给责任，实现地方协同供给。其次，完善政府间的纵向财政转移支付机制。建立中央和省市财政对农村基层转移支付的清单制度，使转移支付法治化，避免转移支付随着领导的意志或岗位变化而改变，保障农村基层公共产品供给能够获得可靠的资金来源。再次，完善地方政府间的横向转移支付机制。建立发达地区适度支援欠发达地区的横向帮扶制度，以制度明确地区间转移支付的范围和数量，使欠发达的中西部地区能够公平享受到改革开放的成果。

四、结语

传统的政府单向性农村公共产品供给模式导致长期以来农村公共产品的低效或无效供给。解决当下中国农村公共产品的结构性困境，必须要从供给侧入手，通过建立农村公共产品协同供给的激励与约束、自上而下和自下而上相结合的供给决策和规范的农村公共产品供给转移支付等機制，促进农村公共产品供给主体、供给内容、供给方式等方面的结构优化，提升自然资源、劳动力、资本、技术、制度等全要素生产力，实现农村公共产品的高效供给。

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