我国承包地经营权流转价格形成的影响因素、存在问题与政府行为

郭晓鸣，高 杰

（四川省社会科学院，四川成都 610072）

我国承包地经营权流转价格形成的影响因素、存在问题与政府行为

郭晓鸣，高 杰

（四川省社会科学院，四川成都 610072）

在我国承包地经营权流转价格形成过程中，存在非市场因素干扰、流转中介缺失、流转价格非理性波动、政府价格调节行为 “错位”等问题，导致流转价格不合理，抑制了农民和各类经营主体流转土地的积极性。在承包地经营权市场尚未完善的背景下，政府应发挥制度变迁的推动者、公共品的供给者以及市场调控者职能，科学运用宏观管理政策工具，从制度层面引导微观主体行为，以引导流转价格合理形成。

承包地经营权；流转；价格形成机制

农地经营权流转价格是引导土地资源配置、实现农业规模经营的重要指标。在我国农地经营权流转实践中，出现了流转价格偏离经营权价值、地价非理性增长等问题，对农业适度规模经营的发展造成了不利影响。因此，明确现阶段我国农村承包地经营权流转价格形成机制存在的问题，明确在市场不完善条件下，政府在农村土地承包经营权流转价格形成过程中的职能定位，并提出相应对策建议，对于促进农村土地资源合理配置、推进现代农业发展具有重要意义。

一、影响我国农村土地承包经营权流转价格的因素分析

（一）农村土地承包经营权流转的价格区间

土地承包经营权流转的价格上限为转入方经营总收益与总成本之差，即转入方的农业剩余，一旦价格超过这一界限，转入方将放弃转入土地；价格下限为转出方自我经营土地的农业剩余，一旦低于这一界限，转出方将拒绝转出土地。因此，农村土地承包经营权流转的价格区间如下图所示：

农业经营剩余 （TS）都等于总收益 （TR）减去总成本 （TC），总收益 （TR）等于产品价格（P）乘以产量 （Q），总成本包括两部分：经营过程中实际消耗的要素成本 （TC1）、资本利益和经营者获得的正常利润 （TC2）。土地转入者的农业剩余可以表示为：

土地转出者的农业剩余可以表示为：

只有TSb＞TSs时，土地流转才有可能发生，两者差额越大，土地流转价格区间就越大，也就意味着土地转入方和转出方博弈的空间越大。

（二）农村土地承包经营权流转价格的影响因素

根据上述分析，土地承包经营权流转的价格区间决定了土地价格的总体水平，而最终价格的确定则通过转入方和转出方的讨价还价来确定。因此，影响农村土地承包经营权流转价格的因素总体可分为两大类：第一类是决定土地承包经营权流转价格区间的各类因素，即影响土地转入和转出方农业剩余的因素；第二类是决定土地承包经营权流转最终价格的各类因素，即影响双方价格谈判能力的因素。

1.影响农业经营剩余的因素 影响农业经营剩余的因素可从农业经营收益、成本及影响农业收益和成本的相关政策三个方面进行分析：

（1）从农业经营收益方面看，主要包括农产品价格、土地生产能力和区位条件、农地经营者特征等因素。

一是农产品价格。农产品价格因素是土地生产产品的价格，经济走势和市场竞争决定着产品价格。在其他条件不变的前提下，农产品价格越高，农业剩余越高，往往土地流转价格也就越高。相反，土地流转价格则越低。

二是土地生产能力。土地生产能力是土地的实际产出水平，它与土地的适宜性、灌排水等农业基本设施密切相关，并与农地的交通条件、距市场距离等条件有关。在其他条件不变的前提下，土地生产能力和区位条件越好，农业经营剩余越高，流转价格也越高。相反，土地流转价格则越低。

三是农地经营者特征。农地经营者特征是影响土地利用方式和效益的主观因素，如农地使用者的知识与技术水平、对市场的把握程度、劳动能力与努力程度等。在其他条件不变的前提下，农地经营者经营能力越强，农业剩余越多，土地流转价格越高。相反，土地流转价格则越低。

综合而言，在其他条件不变的前提下，农业经营收益增加，转入方和转出方的农业剩余越大，土地流转价格的上限和下限将同时得到提高，这意味着土地流转价格区间整体升高，土地流转价格也将随之提高。而农业经营收益降低，土地流转价格则将随之降低。

（2）从农业生产成本方面看，主要包括实际投入成本和机会成本两类。

一是实际投入成本。实际投入成本也可用会计成本表示，反映在农业经营过程中实际发生的各类成本，包括生产资料购置费用、农地整治费、劳动力工资、资本利息等。在其他条件不变的前提下，实际投入成本越低，农业剩余越高，农地流转价格也随之提高。相反，农地流转价格则会下降。

二是机会成本。机会成本反映的是农业经营者将生产要素投入其他领域能够获得的收益，对转入方来讲，机会成本衡量的是其将货币资本和人力资本用于其他领域所能获得的纯收益，对转出方（一般为小农户）来讲，机会成本主要衡量的是其从事其他行业劳动 （如外出务工）所能获得的工资收入。从实际情况来看，农业经营的机会成本对土地流转价格产生了重要影响。当非农就业机会增多，收入增加时，农民从事农业生产的机会成本较高，其愿意接受的农地转出价格也随之降低，农地流转价格下降；当非农就业收入减少时，农民从事农业生产的机会成本下降，其愿意接受的农地转出价格将提高，农地流转价格也将随之提高。从调研情况来看，调查对象年龄与意愿接受的土地流转最低价格呈正相关性，20～40岁农民外出务工机会多，工资收入高，其农业经营的机会成本较高，愿意接受的价格最低；50岁以上的农民外出务工工资收入相对较低，愿意接受的土地流转价格最高。

（3）政府农业政策方面的因素。政策因素包括农业政策和社会保障政策两大类：

一是农业政策。农业政策对承包地流转价格的影响可以从农产品价格政策和农业补贴政策两方面分析。农产品价格政策通过影响农产品价格影响农业剩余，进而对承包地流转价格产生影响。农业补贴政策的影响体现在对农业经营收益和成本的影响，如农地整治改善土地生产条件，基础设施建设改变土地区位条件，各类农资购置补贴直接降低农业生产费用等。另外，农地政策的稳定性也会对土地转出方的流转意愿产生影响，进而影响土地价格，如部分农民担心土地政策变化后，流转土地会丧失土地承包经营权，因此或者不愿转出土地，或者将这种预期损失计入农地流转价格中，向转入方索取高额价格。

二是社会保障政策。社会保障政策对土地流转价格的影响在于，通过社会保障政策的完善，能够将土地的保障作用分离出来，将保障功能外生于农业经营行为，实际上是降低了农民进行农业经营的收益。当农民无法获得社会保障或保障水平较低时，土地就成为其重要的生活保障，因此，农业经营同时也是农民为自身提供社会保障的过程。那么，此时土地的收益就包括经济收益的增加和基本保障的供给，农民愿意接受的土地流转价格就较高。当农民能够获得稳定的、保障程度较高的社会保障时，留守在农村的老年人在其子女都外出务工或不种地时，就可以不再耕种自家的农地，对农地的依赖性也较低，其愿意接受的土地流转价格相对较低。

（1）信息对称性。能够获得的有效信息是决定谈判双方地位和谈判能力的重要因素。在村内农户间零星流转过程中，由于流转双方多为 “熟人”，双方都清楚对方的土地数量、肥力大小、区位优劣以及个人信用等情况，双方处于信息对称状态，因而转出方与转入方很容易在合作上达成协议。但是对于规模流转而言，信息不对称所导致的谈判地位差异就会体现在最终的流转价格上。传统的研究多认为，转入方多为企业、大户等，因此处于信息优势地位，而作为转出方的分散农户处于信息劣势地位，所以最终价格往往对转入方有利。这种情况多发生在早期的土地流转过程中。近年来，虽然双方的信息不对称状态没有改变，但是许多地方出现了 “信息劣势方的逆向谈判优势”情况。转出方虽然不能掌握土地转入方的经营情况，但是往往预设转入方将获得较高的利润，因此，在谈判中，农户往往提出较高价格。在对多地的农民进行访谈过程中，农民都表示并不掌握土地转入方的实际情况，但是可以根据对方身份判断其获利能力，认为外来的 “大企业”、“大老板”转入土地后 “将用土地赚大钱”，而本村大户、家庭农场等业主获利能力弱于外来大业主。在调研中也发现，当土地转入方为外来业主时，农民要价较高，为本村业主时要价略低，而农户间流转的要价最低。

（2）组织化程度。土地流转双方的组织化程度是影响谈判能力的另一个重要因素。在规模流转过程中，转入方通常为企业或较大业主，此时，农户的组织化程度对流转价格的最终确定具有重要作用。当分散的农户组织起来，共同与转入方进行谈判时，往往能够获得更有利的价格。同样，在存在多个转入方且土地供给较为充足的前提下，如果多个转入方能够组织起来，将有效避免价格竞争，获得有利的流转价格。在实践中，许多地方建立了专门的土地流转合作社，将有流转意愿的农民组织起来共同流转土地。

（3）交易成本。交易成本对土地流转双方谈判能力产生重要影响。在我国农村承包地经营权流转市场中的交易成本主要体现在信息搜寻成本和缔约成本上。交易成本对土地流转价格的影响具体体现在：

一是信息搜寻成本对土地流转价格的影响。流转主体特别是转入方需要获得地块位置、质量、流转意愿、流转价格等有关信息。当信息较为完善、搜寻成本较低时，转入方能够低成本地准确掌握转入土地的实际情况，在谈判中能够获得有利地位，土地流转价格也将更有利于转入方。如果土地信息搜寻成本较高，转入方获得的信息将十分有限，那么在谈判过程中，转出方将处于更为有利的地位，流转价格也往往对转出方更有利。

二是缔约成本对土地流转价格的影响。交易双方对是否进行农村土地流转及流转的面积、价格等做出决策，这一过程中，流转双方往往需要通过反复协商，由此带来交易成本。根据邓大才 （2007）的一项研究，调研地区订立契约流转农地的平均价格为159.11元，口头契约流转农地的平均价格为145.12元。订立契约的农地流转价格较高，可能的原因是，契约可以减少未来的纠纷，减少违约带来的交易成本，有助于稳定租地者的预期，进而有助于提高农地流转价格。

（4）地方政府行为偏好。地方政府的行为偏好对农村土地承包经营权流转双方的谈判能力产生直接影响。当政府能够直接参与并干预交易时，其行为倾向对流转双方的谈判能力和最终价格的达成具有重要影响。在我国农村土地产权制度下，村集体具有管理者和参与者的双重身份，前者主要表现为协助基层政府管理农村土地流转工作，后者主要表现为作为发包方对土地流转的同意权和备案权。调查发现，在各地的土地流转过程中，特别是规模流转过程中，许多乡镇政府、村级组织 （多为村委会）都直接参与了土地流转交易过程中。在这一过程中，基层政府很难保持中立状态，其行为或者倾向于抬高地价为农户争取经济利益，或者倾向于压低价格吸引业主以促进本地经济长期发展。

采用SPSS18.0软件统计数据,进行t检验(计量,用±s表示)、χ2检验(计数,用%表示),P<0.05说明差异有意义。

当倾向于保护农户利益时，基层政府的行为更倾向于代表转出方与转入方谈判，并积极引入更多竞争者以帮助农户获得谈判优势。如在四川省广汉市和兴镇华严村，村支部书记组织农户建立土地流转合作社，并代表农户与有流转意向的业主谈判，为提高业主出价，书记个人出资购置了大型农机并允诺让业主在经营前2年低价使用，村两委也承诺出面帮助业主获取低息贷款。华严村两委的行为使作为转出方的农户能够在谈判中获得优势地位，提高讨价还价能力。而在部分地区，为促进地区农业发展，吸引业主规模经营，政府会采取行动削弱农户谈判优势，进而降低土地价格。例如，一些地方政府代表业主与农户谈判，采取隐瞒业主信息等手段，使农户接受业主出价。

二、我国承包地经营权流转价格形成过程中的主要问题

近年来，随着国家经济结构的调整和制度环境的变迁，各地积极探索多种形式的农村土地制度创新，我国农村土地流转速度加快，流转规模日趋扩大，流转价格不断上涨。但由于我国承包地经营权流转市场发展尚处于起步阶段，市场机制作用有限，土地经营权流转价格形成过程存在一系列问题。

（一）土地流转价格形成过程中的非市场化行为较多

在已发生的承包地经营权流转中，农户间私下流转占较大比例，大部分土地流转行为并不是规范的市场交易行为，流转价格的形成也掺杂了乡土关系等非市场因素。

多数土地流转行为往往发生在具有地缘或亲缘关系的农户之间，流转契约多以口头承诺或者非正式合同为主要形式，流转期限较短，流转价格随意，同一种用途的土地流转价格不一致。在多次调研中均发现，私下流转价格的确定多以本村其他农户土地流转的平均价格为依据，再由双方根据实际条件协商确定，在这一过程中，乡土关系对流转价格产生重要影响。如许多农户表示，如果将土地租给亲戚耕种，“价格低点不要紧”，“他 （转入方）多挣点，就多给我点”。许多私下流转并未约定土地流转期限、流转双方的权责及流转价格的调整方式，地区土地流转潜在矛盾较多，干扰了当地农村承包地流转正常价格的形成。

（二）流转双方预期价格形成的价值基础不同

虽然全国土地流转规模不断扩大，但调查发现，农户和各类农业经营主体对目前的土地流转价格并不满意，经营权流转价格呈现出 “过高”与“过低”并存的双重矛盾问题：作为转出方的农户认为土地流转价格偏低，通过土地流转获得的财产性收入有限；作为转入方的大户、家庭农场和农业企业则普遍认为土地流转价格偏高，使其经营成本提高，利润下降。

造成这一现象的主要原因在于，对供求双方而言，土地经营权包含的效用不同，双方预期价格的价值基础存在较大差异：对农户来说，土地经营权不仅能够带来土地经营收益，而且还承担着重要的保障功能，所以土地流转价格既要反映土地经营收益，还要反映土地的保障价值。如一项在四川省多地农村进行的入户调查显示，近70%农户都认为目前的流转价格偏低，虽然为短期经济收益转出了土地，但是对自身的长期生活保障表示担忧；对土地转入方来说，土地经营权的效用仅在于一定时期、按照规定用途使用土地并获得经营收益的权利，其价格也只是土地作为生产要素的货币表现。

（三）承包地经营权流转预期价格非理性上涨

土地流转价格的非理性增长主要表现在，农业经营主体利润不断减少，土地价格却持续提高。总体而言，土地流转价格的提高是市场机制自发作用的结果，但是在部分地区，却出现了土地流转价格的非理性增长趋势，对当地农业规模化经营产生了不利影响。

导致流转价格非理性上涨的主要原因在于，大型工商资本进入对地价的抬升。大型工商资本实力雄厚，产业竞争力强，能够依靠多元化、产业化经营获得较高利润。更为重要的是，许多地方政府为追求流转规模和速度，对工商资本流转土地给予了较多的政策支持。因此，大企业能够支付较高的土地价格，为降低交易成本，也愿意支付较高的流转价格以迅速转入土地。调查发现，大多数地区的农村土地流转都有政府介入，部分地方甚至将土地流转规模与基层干部岗位责任制考核挂钩，激励干部用行政手段促进流转。为追求流转规模，基层政府倾向于推进土地流向大企业。但是，农地流转价格在区域之间存在传导性，在价格传导效应的作用下，相同、相邻、相近区域的不同地块，最终的流转价格就可能大致相同。也就是说，工商资本以较高价格转入土地后，该区域及周边地区的土地流转价格都会提高。

（四）政府在土地流转中 “越位”与 “缺位”行为干扰价格形成

在我国承包地经营权流转过程中，政府未能准确划定自身职责范围，政府行为既存在 “越位”问题，也存在 “缺位”问题：

一方面，在农村土地流转过程中，政府 “越位”行为较多，严重干扰了土地市场的正常秩序。在土地流转过程中，政府行为取代农户行为，政府成为流转的推动者、组织者和参与者。公权力的介入削弱了市场的作用，使本应由经济规律决定的土地自发流转过程转变为政府行政推动过程，也使本应由市场机制主导形成的土地流转价格形成过程转变为行政主导过程。

另一方面，政府 “缺位”使土地流转价格形成机制不健全。政府 “缺位”主要表现在：一是土地流转管理程序不清、管理职责不明、管理职能不清，使土地流转的法制管理机制与行政管理机制作用受到抑制。如我国目前法律法规对于土地经营权流转管理既没有顶层制度设计，也没有具体管理项目的详细程序要求，即对土地经营权流转管理者的责、权、利缺乏明确的界定，各管理部门之间的管理职责界线界定也不明确。二是对土地经营权流转市场的科学调控能力不足，土地利用规划与计划编制存在的内在缺陷，导致土地经营权流转的规划与计划管理机制作用未能得到充分发挥。三是土地经营权流转服务供给不足，土地流转信息获取途径不充分，供求双方信息不对称问题严重，土地流转市场中交易成本较高。

三、政府合理干预农村土地承包经营权流转的现实需求

（一）农村土地承包经营流转制度创新需要政府引导和推动

在我国现行农地制度安排下，农村土地承包经营权流转制度的创新和流转市场机制的建立健全需要突破农地产权制度、集体组织资产制度等一系列制度约束，仅依靠微观主体推进将面临较大阻碍，制度变迁和创新也需要经历漫长的过程。因此，需要政府作为制度变迁和创新的推动者，从顶层制度设计、相关政策引导等方面推进农村土地承包经营权流转制度创新。

（二）在农村集体经济组织弱化的条件下，需要地方政府行使代理人职责

除少数农业较为发达地区外，全国大多数地区的集体组织极度衰退，许多集体没有任何集体资产，农民成员权意识模糊，集体组织处于 “名存实亡”甚至 “名实俱亡”的状态。在此背景下，农村土地承包经营权流转市场上的供给方，分散的农户与作为需求方的大企业、生产大户、家庭农场之间市场地位差异较大。这导致了两个可能的后果：一方面，分散的农户缺乏能够代表其利益与转入方谈判的组织，农民处于谈判弱势，流转价格往往不利于农民；另一方面，转入方和转出方之间缺少信息传递和纠纷解决者，转入方与分散农户谈判、协商的成本较高，同时对分散农户履约的监督成本也较高，阻碍了新型主体转入土地的积极性。因此，在农村土地承包经营权流转中，需要地方政府代替集体经济组织行使基于授权委托行使代理人职责，作为流转的组织者、管理者和服务者。

（三）土地承包经营权流转所需的公共服务需要由政府作为供给主体

公共服务是农村土地承包经营权健康、有序流转的重要保障。虽然农村土地流转是土地经营权的市场交易行为，但是由于农地与其他商品存在显著差异，影响其价格的因素更加复杂、流转双方分布更加分散、流转合同的不完全性更强，因此需要政府提供相关公共服务，以保障土地流转的顺畅进行并形成合理的土地价格。如土地产权交易中心的建设、流转纠纷的解决、农民社会保障体系的建立等都需要由政府主导。目前，我国政府在农村土地流转过程中的公共服务职责没有履行到位，农民的社会保障体系层次太低、有关农民建设用地的流转各种信息披露、纠纷处理机制尚未真正建立起来等。因此，在加快推进农村土地承包经营权流转过程中，需要强化政府作为公共服务供给者的地位和职能。

四、农村土地承包经营权流转中的政府定位及行为对策

在我国农村土地承包经营权流转过程中，政府要合理界定职能边界，减少对微观主体行为的直接干预。坚持发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，同时准确定位政府在农村土地承包经营权流转过程中的角色和行为，履行好制度设计、创新推动和公共品供给职能，科学运用宏观管理政策工具，从制度层面引导微观主体行为，以实现对农村土地承包经营权流转价格的间接影响和调控。

（一）农村土地承包经营权市场制度的设计者

在农村土地承包经营权流转过程中，政府的首要职责是做好土地流转市场制度的设计，从顶层制度层面建立起能够保障土地承包经营权流转高效、价格合理的制度安排。设计与中国特色农业现代化道路相适应的农村土地承包经营流转市场机制，并坚持将市场作为土地承包经营权流转价格形成机制的基础，通过市场制度的完善形成能够反映农地资源稀缺程度、能够引导农地资源合理优化配置的土地承包经营权流转价格。要加快农村土地承包经营权流转市场的法规建设，及时修改阻碍土地流转市场形成、不利于现代农业发展的相关法律条文，并以法律形式对参与农村土地流转的市场主体、土地流转的原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题做出明确的规定，以保证农村土地流转市场运作的健康有序。

（二）农村土地承包经营权流转制度的创新推动者

在我国经济发展新常态背景下，农村、农业发展也进入由依靠要素投入的粗放型增长向依靠创新驱动的集约型增长转变。创新驱动包括制度创新和技术创新两方面，而制度创新具有基础性和引导性作用。政府在制度创新过程中的作用在于，顺应农业经济发展趋势和微观主体需要，修改上层法律和政策对农地流转和现代农业发展的不合理限制，并制定适应农业发展总体趋势的政策，通过政策手段引导微观主体的行为，并对改革可能出现的风险作出预防，保证改革始终体现大多数农民的利益，保证发挥改革对促进农业发展、提高农民收入、改善农民福利的作用。

（三）农村土地承包经营权流转公共品的供给者

提供公共品是政府的基本职能。在我国农村土地承包经营权流转中，面临的重要制约就是相关公共品供给明显不足，因此，在新阶段，政府必须更好地发挥其作为公共品供给者的职能，根据土地流转和现代农业发展的实际需要提供高质量的基础设施和公共服务。

（四）农村土地承包经营权流转市场的宏观管理与调控者

在农村土地承包经营权流转市场中，存在因微观主体有限理性和信息不对称等问题导致的流转价格大幅波动、主体利益分配不合理等问题，需要政府对市场进行合理的干预。特别是在我国土地承包经营权市场尚不完善的背景下，政府的合理干预尤为重要。政府对土地流转市场和土地价格机制干预主要表现在通过政策引导交易者行为并对其行为进行监管、建立交易中介服务体系以弱化信息不对称性等。科学、合理的宏观调控和干预能够有效弥补市场缺陷，使市场作用得到更好的发挥。

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Influencing Factors of Price Formation of Contracted Land Management Rights Transfer，Existing Problems and Act of Government in China

GUO Xiao－ming，GAO Jie
（Sichuan Academy of Social Sciences，Chengdu，Sichuan 610072）

In the price formation of contracted land management right，there are problems like non－market factor interference，lack of intermediary，Irrational fluctuation of circulation price and behavior“dislocation”of the government，which have led to unreasonable prices and inhibited the enthusiasm of farmers and various management entities to transfer land.Under the background of imperfect contracted land management right market，the government should play the roles of agent of institutional changes，supplier of public goods and market regulator，using scientific macro－management policy tool to guide micro subject behavior from system level so as to guide the formation of reasonable prices.

contracted land management right；transfer；price formation mechanism

F321.1

A

2096－4315（2017）02－0005－07

2017－07－22

郭晓鸣，男，四川省社会科学院副院长，研究员，博士生导师，研究方向：农村经济；高杰，女，四川社会科学院农村发展研究所助理研究员，博士，研究方向：农村产业组织与农村经济发展。

（责任编辑：邹乐群）