湖南农村义务教育经费供给困境与对策分析

(湖南财政经济学院，湖南长沙 410205)

湖南农村义务教育经费供给困境与对策分析

刘少春

(湖南财政经济学院，湖南长沙410205)

湖南农村义务教育虽然已经取得了一定的成就，但还存在着严重的供给困境。从财政供给总量不足、地区供给差异明显、筹资供给途径单一、经费使用监管缺失等方面对湖南省农村义务教育供给的困境做出了全面的分析，并就产生的原因进行了简要评述，提出了加大财政投入总量、拓宽教育投资渠道、优化城乡教育资源配置、强化教育经费投入的监管体制建设等四个方面的对策。

湖南省；农村义务教育；供给困境

义务教育是整个国民教育体系的重要组成部分，具有基础性和先导性作用。在我国，农村义务教育的意义尤其重要，关系到“三农”问题的妥善解决，亿万农民素质的提高、农业和农村经济的发展都离不开农村义务教育。没有农村义务教育的良好基础，就不会有整个教育事业的优质发展。近几年来，湖南省深入推进教育强省建设，积极落实义务教育保障机制，加大资金投入，推动义务教育均衡发展，实施教育扶贫重点工程，启动“全面改薄”项目，取得了较大的成效。但是在城乡二元结构环境下，受诸多因素的制约，湖南省农村义务教育发展并不乐观，面临着许多困境，在此背景下，进一步深入研究如何实现教育公平，解决供给困境，保证农村义务教育事业的发展，既具有理论意义，又有实践价值。

一、湖南省农村义务教育发展概况

1.初始发展

1949年颁布的《共同纲领》中规定：在全国要“有计划、有步骤地实行普及义务教育”。 1982年颁布的《中华人民共和国宪法》规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育。”1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布，我国首次把免费的义务的教育用法律的形式固定下来。湖南省委、省政府高度重视义务教育,采取一系列重大举措推进义务教育的普及。1993年,湖南省颁布《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加快普及九年制义务教育的决定》，并连续两次在邵东县、长沙市召开全省“普九”攻坚现场会议，促进了以预检、验收、复查为主要内容的“基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲”评估验收制度的建立和完善，在1998年完成了阶段性“两基”工作任务。通过全省人民的共同努力，湖南省义务教育事业的发展取得了历史性的成就，截至2002年底，全省122个县市区全部通过了“普九”验收，“普九”人口覆盖率达到了100%；全省100%的县市实现了基础教育“以县为主”管理，教师工资100%由县级财政统发[1]。2007年4月，湖南省通过国家教育部“两基”工作督导检查，圆满实现了“两基”目标。

2.落实农村义务教育经费保障新机制

2005年12月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，开始实施农村义务教育经费保障改革，按照中央重点支持西部地区、适当兼顾东部部分困难地区的思路，由中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。2006年，湖南省在湘西自治州实施农村义务教育投入保障机制改革，在张家界全市和益阳的沅江市开展新机制试点工作。全年共安排13个试点县免杂费资金1.4亿元，提高公用经费保障水平补助资金752万元，落实免费教科书资金2100万元，补助贫困寄宿生生活费资金431万元，真正开始将农村义务教育纳入公共财政保障的范围。2006年湖南省还面向所有贫困县的农村义务教育阶段贫困家庭学生落实“两免一补”资金5.42亿元，175万人全年享受了中央提供的免费教科书，330万人次被免除杂费，21.5万贫困学生享受了生活补助[2]。2008年，湖南省落实义务教育保障资金39.1亿元，有669.7万名城乡义务教育阶段学生从中受益[3]。2009年又落实义务教育保障资金42.08亿元，680万名城乡义务教育阶段学生从中受益[4]，有效地解决了“上学难”问题。

3.推动义务教育均等化

湖南省是最早推动义务教育均等化的几个省份之一,全省各级党委、政府都非常重视义务教育均衡发展。2006年，湖南省委第九次党代会明确提出“建设教育强省”的战略目标。2007年,湖南省委省政府做出了《关于建设教育强省的决定》, 提出以加强农村义务教育为重点，实施义务教育均衡发展计划，巩固提高基础教育水平。2008年湖南省政府又专门颁发了《关于推进义务教育均衡发展的意见》。为进一步落实义务教育均衡发展，湖南省教育厅还专门制定了《湖南省义务教育学校办学标准(试行)》，明确了义务教育学校校园规划建设、装备条件、生均公用经费、队伍建设、学校管理、教育教学、办学水平等方面的具体要求，作为检验义务教育学校均衡发展的标尺和开展督导评估的依据。2010年，教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》颁发后，湖南省委省政府再次颁发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》，进一步推进义务教育均衡发展，加快教育强省建设步伐。2011年，湖南省与教育部签署《义务教育均衡发展备忘录》，是第一批与教育部签约的中部省份之一。2012年以来，湖南省实施农村义务教育学校学生营养改善计划，共下达资金42.7亿元，惠及43个县的所有农村义务教育学生。2015年，湖南省出台了全省教育扶贫规划和教育精准扶贫试点方案，实施教育扶贫重点工程，启动了“全面改薄”，倾斜支持贫困地区教育发展，向51个贫困县下达教育专项资金32.1亿元[5]。湖南省还在全国率先实施连片特困地区乡村教师生活补助政策，落实乡村教师乡镇工作补贴政策，推进农村学校教师周转宿舍建设，建立中小学教师公费体检制度，开展“最美乡村教师”评选等活动，引导和激励优秀教师扎根基层、安心从教。2016年2月，《湖南省义务教育学校办学标准》正式发布，从学校硬件设施、师资力量、学生体质监测等方面明确了标准化学校建设的目标、范围、主要内容及主体责任，为全面推进义务教育学校标准化建设明确了时间表、路线图。3月，《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》 颁布实施，明确了中小学校的规划、选址和建设标准，对变更教育用地做出了严格规定，强化了教育用地的保障力度。《条例》是全国首部省级层面的中小学校幼儿园规划建设法规，对于优化中小学校幼儿园布局、保障基础教育有效供给、化解“大班额”问题，具有重大而深远的意义。2016年，湖南省有18个县市区通过全国义务教育发展基本均衡县评估验收。自2013年教育部启动全国县域义务教育均衡发展督导评估以来，湖南省总共已有46个县市区被认定为全国义务教育发展基本均衡县市区，并已明确：到2017年底全省70%以上的县市区实现义务教育均衡发展，到2019年底所有县市区通过国家义务教育均衡发展督导检查，提前一年达成国家目标[6]。

二、湖南省农村义务教育经费的供给困境

1.财政供给总量不足

按照世界银行的报告，目前教育经费投入占GDP比重，世界平均水平约为7%左右，其中发达国家达到了9%左右，经济欠发达的国家也达到了4.1%。我国的教育投入虽然比以往有了较大幅度的增长，但占GDP的比重仍偏低，直到2012年才实现国家财政性教育经费支出占比GDP比重4%，从整体上来看，供给总量偏少。通过分析历年来教育经费执行情况数据，相比较而言，湖南省的财政性教育经费显得更为短缺。

一是近五年来，湖南省生均教育事业费支出与全国平均水平相差较远。除2012年初中阶段基本持平外，均低于全国平均水平(见表1)。自2012年以来，全国公共财政教育支出占GDP比重每年均超过4%，2015年占比为4.26%[7]。2015年，湖南省GDP为29047.2亿元，全省公共财政教育支出为913.89亿元，占GDP比重仅为3.15%，至今仍未达到4%的法定标准。

表1 生均公共财政预算教育事业费支出表 (单位：元)

注：根据国家教育部2011-2015年度全国教育经费执行情况统计公告数据整理而来。

二是湖南省生均公用经费支出偏低。对表2进行综合分析，经过对比五年来小学、初中两个阶段共12个经费支出指标情况，湖南省有6个指标高于全国平均水平、6个指标低于全国平均水平，同时在全国生均公用经费支出平稳增长的情况下，湖南省生均公用经费支出有三年还出现了负增长(2013年初中阶段、2014年小学阶段、2015年初中阶段)。

表2 生均公共财政预算公用经费支出表 (单位：元)

注：根据国家教育部2011-2015年度全国教育经费执行情况统计公告数据整理而来。

三是在中部六省(河南、湖北、湖南、安徽、江西、山西)中进行比较，2015年湖南省小学生均教育事业费支出为7154.49元，列第五位，仅高于河南省；初中生均教育事业费支出为10472.9元，列第四位；小学生均公用经费支出为2383.31元，列第四位；初中生均公用经费支出为3069.44元，列第五位，仅高于山西。再对比2015年各省人均GDP情况，湖南省为42754元，在中部六省中列第二位。通过表3数据，可以反映出湖南省在义务教育经费的投入上与其经济地位不相匹配。

表3 中部六省2015年教育经费执行情况表 (单位：元)

注：根据国家教育部2015年度全国教育经费执行情况统计公告和国家统计局国家数据网分省年度数据整理而来。

2.地区供给差异明显

湖南省在教育经费投入上仍然存在较为明显的地区差异，教育供给不公平、不均衡的现象还比较严重。全省14个市州经济发展水平不一，义务教育供给差异明显，教育资源在不同地区的分配不公平，尤其是经济发达地区与经济落后地区的教育资源差别很大。教育资源主要集中在城市，尤其是长株潭城市群，教育经费投入、师资、基本建设等都占绝对优势。如长沙的“四大名校”师大附中、长沙市一中、长郡、雅礼等，由于资源集中，办学水平高，为省内家长和学生所普遍向往。相比之下的农村，尤其是边远地区的贫困农村的中小学校，由于经济落后，经费投入严重不足，教师力量薄弱，教学水平和办学效益普遍不高。省内不少农村学校由于生源分散，教学班少、班额小，根本无法开齐基本课程，农村学校教师数量整体超编、结构性缺编的问题十分突出，特别是农村学校音乐、体育、美术、信息技术、英语等紧缺学科教师缺编严重。在这种情况下，还容易形成恶性循环，城市的好学校越来越好，更能够吸引到好的师资和好的生源；农村的差学校越来越差，仅能勉强维持下去。

3.筹资供给渠道单一

在湖南省义务教育融资格局中，民间和私人投资力量微弱，社会团体和公民个人办学经费严重偏低，在农村甚至接近于零，其他教育经费所占比例也比较低，农村义务教育筹资几乎全部依赖政府财政性支出和转移支付。这些都说明义务教育的筹资供给渠道不太合理，教育融资多元化格局尚未形成。为保障教育经费投入，预算内教育经费所占比例应当在保持稳定的基础上逐年有所增长，而预算外教育经费，如社会捐资集资办学经费、教育税费等还有很大的增长空间。2014年，湖南省教育经费共1128.55亿元，其中国家财政性教育经费为880.93亿元，占78.1%，而民办学校办学经费和教育经费社会捐赠经费合计仅为9.21亿元，占比非常小①。

4.经费使用监管缺失

一是由于财政预算刚性约束不够，农村中小学预算管理制度执行不到位，如公用经费被挤占、套取，支出结构不合理、资金拨付不及时、资金保障范围不全、管理主体不明确、基层财会人员专业素养不高等，严重影响了农村义务教育事业的发展。由于教育部门及中小学校长对预算工作的认识不到位，以及财会人员的专业能力不足，大部分农村中小学在预算编制过程中并未体现公平性、全面性、时效性，内容不完整、程序不规范等情况时有发生。二是第三方监管机制设计缺失。在教育经费监管制度设计中，单纯强调教育行政部门的考核、检查，而往往忽视了群团组织、家长代表、公众媒体等非政府组织为主的第三方监督机构的介入。根据《湖南省义务教育教育经费管理办法》，湖南省通过组织对各市(州)、县(区)进行教育工作目标考核，开展督导评估检查等，强化义务教育经费监管，但其主要局限于教育部门的自我监督，而一些考核、检查的结果并不一定能够达到百分之百的真实有效。三是由于没有科学合理的教育经费投入产出监督评估体系，一方面是义务教育财政资金十分紧张，该用钱的地方缺少经费投入；而另一方面对义务教育资金使用的监督还不够严格，浪费现象和挤占挪用义务教育经费的情况都较为普遍，经费使用效率低下。如2015年衡山县教育系统校园腐败系列案件中，部分学校领导的权力不受监督制约，学校管理不公开不透明，公开招投标被抛到一边，为校园腐败的滋生提供了土壤，基建、采购、后勤等领域成为校园腐败的“重灾区”，反映了教育经费使用监督制约机制的缺失。

三、产生困境的原因

湖南省农村义务教育经费供给困境的出现，究其原因，主要在于城乡二元结构经济和教育政策差别化实施的影响。

1.根本原因在于受到城乡二元经济结构的制约

新中国成立之初，就开始形成城市以社会化生产为主、农村以小生产为主的二元经济结构。为了促进国家工业发展，我国长期实行农村支援城市建设的方针，资源配置方面也优先城市，使得城市和农村在经济发展、人均收入，以及基本公共服务等方面都存在巨大的差距。在教育资源配置方面，教育投入、学校设施建设、师资力量都以城市为先，城乡之间教育资源的差距越来越大。湖南省作为农业大省和人口大省，同样存在着显著的城乡二元结构，造成了全省城市和农村的经济差距比较大，由于经济水平的差距又造成教育水平差距的不断扩大，同时也使得教育资源在城乡之间的配置不均衡。这种差距在短期内很难完全消除。

2.具体原因在于教育政策的差别化实施

长期以来，教育政策都向城市倾斜，主要体现在分级办学制度、政策偏向性、教师福利待遇等各个方面，城市都要远远好于农村，长此以往，城乡之间教育水平差距日益扩大。如城市的教育经费由省级、地市级政府负责，而农村则由县级政府负责，在财政实力方面有显著的差别；在制定政策时首先满足城市的教育经费、教师配置和教学环境的需要，其次才会考虑农村地区，而由于教育资源本来就不足，在优先满足城市的需求后留给农村的资源已经不多；湖南省城市和农村教师的工资水平和福利待遇也有很大的差别，农村教师待遇不好、社会地位不高，连很多农村出来的毕业生都不愿意回家乡当老师，已经成为农村教师的也都一门心思想进城，农村留不住优秀教师。

四、破解供给困境的对策分析

1.加大财政投入总量

一方面，依法落实教育经费法定增长要求，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，确保财政性教育经费支出占国内生产总值的比例不低于4%。加强学杂费收缴管理，确保应收尽收，全额用于教育支出。落实教育费附加、地方教育附加、从土地出让收益中计提教育资金等拓宽教育经费来源渠道政策。通过预算安排发挥国家税收的作用，开征义务教育税，使其成为农村义务教育公共投入独立、稳定的来源[8]。

另一方面，合理调节投入结构。按照“城乡统一、重在农村”的原则，进一步完善义务教育经费保障机制，调节投入结构，提高经费保障水平。加大中央与省级政府的财政负担比例，将目前“以县为主”的财政投入模式改为“以省为主”的投入机制，构建责、权、利明晰的基本公共教育财政分权体制。在农村义务教育学校，教师的工资由中央财政负担，学校的硬件设施建设由省级财政负担，校舍建设经费由县级财政负担。同时，由省级政府通过制定、实施基本公共教育服务均等化标准，强化偏远地区和贫困区域的基本公共教育财政投入水平,以此实现资源的合理有效配置，推动形成基本公共教育服务的均等化效果。

2.拓宽教育融资渠道

多措并举，集中国家和社会的资源、政府和民间的资金来办好教育，积极打造“财(财政)、税(税费)、费(学杂费)、产(校办产业收入及股权转让)、社(社会捐赠)、基(教育基金会)”等教育融资多元化格局，大力支持民间资本投资教育事业，推动完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资、出资办学。

第一，完善促进民办教育发展政策体系，取消民办学校收费审批、备案制度，实施民办学校自主定价、收费公示制度，建立市场调节、社会监督的价格机制；创新民办教育办学模式，探索实施民办学校分类登记、分类管理，建立非营利性和营利性民办学校差别性扶持政策体系，给予非营利性民办学校同级同类公办学校待遇；支持办学实力强、教育质量高、社会信誉好的营利性教育机构上市融资、集团式发展，多途径扩大教育资源。

第二，探索混合所有制办学模式，鼓励国家机构以外的社会组织和个人以资本、知识、技术、管理、品牌等要素参与举办民办学校，允许公办学校与民办学校之间相互购买管理服务、教育资源、科研成果等；探索政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理。

第三，鼓励社会捐资助学，落实公益性捐赠所得税前扣除政策，营造良好的社会捐资环境，支持设立各种形式的公益性教育基金会和学校基金会，加大外资利用力度，积极争取外资捐赠和贷款项目；加强学校募捐规范化管理，建立高度透明的募捐机构，完善校友工作制度，掌握基金使用、资本运作规律，确保资产良性增值。

第四，发行农村义务教育债券、农村义务教育彩票，作为农村义务教育公共投入的补充来源。

3.优化城乡教育资源配置

第一，继续推进义务教育均衡发展。统筹实施合格学校建设、中小学校舍安全工程、农村义务教育薄弱学校改造计划、中小学校舍维修改造长效机制、农村义务教育寄宿制学校运行补助与条件改善计划等项目和资金，不断改善薄弱学校办学条件；深入推进合格学校建设，加快改善农村小规模学校和教学点的办学条件，制定实施义务教育学校办学标准，继续推进标准化学校建设。

第二，进一步加强校际结对帮扶和对口支援。发动名校帮扶弱校，开展各种形式的校际、区际结队帮扶活动，发挥实质性作用，促进优质教育资源向农村和贫困地区辐射；进一步完善和实施县域内校长、教师轮岗交流制度；探索名校捆绑发展模式，将农村学校变成省内示范性学校的附属学校，两校资源捆绑在一起，在师资调配、课程管理、考核奖惩等各方面统一安排，加快农村学校在办学思想、管理水平、教学质量等方面与城区学校接轨。

第三，强化农村师资队伍建设经费保障。实施乡村教师支持计划，稳步推进实施农村初中、小学教师公费定向培养计划，探索实施农村男教师公费定向培养计划，逐步扩大农村教师、紧缺型教师公费定向培养的实施范围，确保公费定向师范毕业生到农村学校任教有编有岗；扩大贫困地区农村教师“特岗计划”实施范围，适时提高特岗教师工资性补助标准，采取有效措施，稳定特岗教师队伍；调整改进特岗教师招聘办法，促进农村男女教师比例相对均衡；建立部分学科教师“县管校用”制度，各县市区农村学校音、体、美等学科紧缺的教师只聘任到县或乡镇，在教学点分散的农村地区，对教师紧缺的学科教学实行“走教”制。

第四，全面落实农村教师工资待遇。确保全省农村教师乡镇工作补贴和贫困地区农村教师人才津贴按时发放到位；落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，鼓励各地提高补助标准，扩大实施范围，改善乡村教师工作生活条件，让乡村教师安心从教、热心从教、舒心从教、静心从教；推进教师养老保障制度改革，按规定为教师缴纳社会保险费及住房公积金；加大农村教师周转房和廉租房建设力度，帮助农村教师解决住房困难；关心教师健康，落实全省中小学教师定期体检制度，加强教师医疗保障，做好乡村教师重大疾病救助工作。

4.加强教育经费监管

第一，强化内部监督。牢固树立勤俭办学方针，完善科学、规范的教育经费管理制度体系，积极防范和化解各级各类教育财务风险。坚持规划引领投入和建设，加强教育规划与经费安排的衔接，科学安排教育基本建设投资，统筹实施各类教育重大工程项目。加强学校建设项目规划设计和建设标准落实情况的监督检查，积极推行“代建制”。加强学校预算管理，健全预算标准体系，科学编制预算，提高预算执行效率。加强经费监管，完善经费使用内部稽核和内部控制制度，重点完善各级各类学校校长经济责任审计制度。健全财务公开制度，制定各级各类学校定期公开财务收支的细则，确保管好用好教育经费，发挥最大效益。完善教育支出绩效评价体系，构建以绩效为导向的资源配置机制。

第二，引进社会监督。各级政府及教育、财政部门要一步重视舆论监督作用，加大与媒体合作的力度，及时曝光义务教育财政管理当中的违法乱纪行为，及时跟进各项教育专项经费落实情况并通过电视广播、报刊杂志及网络等新媒体形式给予公示；注重发挥群团组织、家长代表、公益组织在教育经费监管方面的积极作用；委托有资质的各类社会中介组织，对各农村中小学校教育经费作用情况进行监督；探索成立县级义务教育经费监督委员会，参与教育财政行政决策，并对教育部门的教育公平及教育经费投入分配活动进行监督管理。

【注释】

① 根据国家统计局国家数据湖南省2014年教育经费情况统计而来。

[1]许云昭.湖南省人民政府副省长许云昭在全省义务教育执法检查电视电话会议上的讲话[EB/OL].http://gov.hnedu.cn/c/2003-07-07/781591.shtml，2003-05-21.

[2]张放平.在2007年度全省教育工作会议上的讲话[EB/OL].http://gov.hnedu.cn/c/2007-02-05/781669.shtml,2007-02-04.

[3]周 强.在全省推进教育强省工作会议上的讲话[EB/OL].http://gov.hnedu.cn/c/2011-07-15/781685.shtml，2009-08-16.

[4]张放平.在2010年度全省教育工作会议上的讲话[EB/OL].http://gov.hnedu.cn/c/2011-09-19/781689.shtml

[5]王柯敏.在2016年全省教育工作会议上的讲话[EB/OL].http://news.hnjy.com.cn/jyyw/136676.jhtml,2016-02-24.

[6]唐亚武.在2017年度全省教育工作会议上的专题报告[EB/OL].http://dds.gov.hnedu.cn/c/2017-02-15/862912.shtml，2017-02-10.

[7]国家教育部.2015年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_288422.html,2016-11-10。

[8]张丽华等.西部农村义务教育投入保障制度研究[M].北京：经济科学出版社，2009：40.

PlightandCountermeasuresofRuralCompulsoryEducationFundinginHunanProvince

LIU Shao-chun
(HunanUniversityofFinanceandEconomics,ChangshaHunan410205)

Although the rural compulsory education in Hunan province has made some achievements, there are still serious difficulties in supply.This paper mainly from the lack of supply, supply area differences, single financing supply way of the use of funds such as lack of supervision made a comprehensive analysis on the supply of compulsory education in rural areas of Hunan province, the plight of the causes were briefly reviewed, and proposed to increase the total amount of financial investment, broaden investment channels, optimize the urban and rural education the allocation of educational resources, strengthen the construction of the supervision system of education investment in four aspects.

Hunan province; rural compulsory education; supply plight

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.05.009

G522.3

A

2095-1361(2017)05-0085-07

2017-04-22

湖南省教育厅教育科学规划项目“高校内部控制‘三化’问题研究”(项目编号：XJK016CJG005)

刘少春(1980- )，女，湖南邵阳人，湖南财政经济学院教师，会计师，硕士，研究方向：财务会计

(编辑：周亮；校对：余华)