基于工作分析的公务员差异化绩效考核指标体系的构建

邱静艺



基于工作分析的公务员差异化绩效考核指标体系的构建

邱静艺

（闽西职业技术学院管理系，福建龙岩 364021）

为了制定客观的公务员工作业绩评价指标，必须从员工的工作职责出发，对被考核对象的工作表现、工作业绩进行有针对性的、差别化的考核。基于工作分析的公务员绩效指标的构建正是通过工作分析的访谈、关键事件等方法，收集与岗位有关的信息，将特定岗位的工作职责、关键绩效指标等内容梳理出来，设计出个性化的绩效考核量表，它是对公务员差异化绩效考评的一次全新尝试。

工作分析；公务员；差异化绩效考核

近年来为了推动政府部门行政改革，提升公务员履职力，各级政府及其部门积极开展绩效管理工作。目前该项工作主要围绕着组织或部门层次的绩效考核展开，基于公务员个人层面的绩效评估体系的建立尚未完整建立[1]。虽说公务员个体绩效考核不能脱离组织绩效和部门绩效考核而单独进行，它必须以各级政府对政府各部门的差异化考核指标的设定为前提，然而要最终实现政府的效能改革，一定要落实到对公务员个体层面的考核上。只有真正建立有针对性，差异化的公务员绩效考核制度才有可能激发公务员的工作热情，提升行政效率。但是，当前对公务员个体的考核依然是以传统的绩效考核五项指标为主，即德、能、勤、绩、廉五个方面，尽管各地方政府部门在实践中也在不断地拓展这五大指标的外延，在其下设计了二级指标，甚至三级指标，但依然是以定性描述为主，指标设计笼统，缺乏针对性，无法量化，实践效果不佳。另外，衡量这些指标的标准往往也是用有限的模糊的几个等级标准进行考核，如好、较好、一般，无法将员工之间的差异区别开来，差异化评价的缺失直接导致公务员绩效考核结果难以客观和公正，公务员绩效考评沦为走过场的形式主义。

一、推进公务员差异化绩效考评的必要性和紧迫性

所谓差异化绩效考核是指对被考核对象的工作产出、工作实际完成情况进行针对性考核、个别化考核。推进公务员差异化绩效考核意义不仅是公务员考核方式的变化，更是关系到其考核结果的客观性和公正性的问题，并最终影响到政府行政效能改革的最终成败。因此，它的必要性和紧迫性毋庸置疑。自2011年6月中央监察部印发《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，北京市，吉林省、福建省、杭州市、深圳市等省市率先开展政府绩效管理试点工作，福建省作为首批试点省份随即在各设区的市推进绩效管理工作，各地形成明确的绩效责任体系，由政府效能办具体负责。五年多时间过去了，各地市开展的政府绩效考评工作改革依然立足于各级效能办对市直单位及各职能部门的考核，属于政府对组织或部门层次的考核，而部门内部的公务员个体层面的差异化考核几无进展。造成这一现象的原因是多方面的，一是由于基层公务员岗位数量多，各个岗位之间工作性质、工作职能差异大，改革触及切身利益，需要投入大量的时间和精力调研分析，碍于时间、精力、经费等各因素限制，许多部门继续沿用传统的“五项指标考核”法，差异化绩效改革没有实质性的进展。二是在公务员绩效考核具体的方法上，目前各地方政府尚有争议。要推进这项工作需要很多前期工作配合，比如对内部岗位的分层分类工作尚未完成就是其中重要的制约因素。公务员职位类别主要有行政执法类、专业技术类、综合管理类等几种，在分类的基础上还要分层，最常见的可分为科员，科级、处级、厅级等层级，各单位只有结合本部门内部职位的分层分类情况设置考评方案才会让员工觉得公平。我们知道绩效考评的指标主要有四个来源：一是来源于组织或部门战略目标的层层分解，个人岗位目标是组织承接了组织目标的一部分；二是来源于岗位职责，即通过对岗位的分析，梳理岗位职责，确定岗位绩效指标；三是来源与内外客户的需求，比如来自于部门的直接领导的指派性任务；四是来源于上一周期的绩效短板，即需要进行绩效改进的指标[2]。源于战略或部门目标的指标离不开战略规划，而源于岗位职责的绩效指标就离不开工作分析这一基础工作。目前各地对公务员岗位的工作分析基本没做，无法将部门内不同岗位、不同能力、不同工作态度及业绩的人员区别开来，这也使得公务员个体化考核如水中望月，无法落到实处。笔者试图从工作分析的角度梳理公务员的岗位差异，明确和规范公务员岗位职责,建立起权责明确、岗位设置统一、职务职责清晰的绩效考核指标体系。

二、基于工作分析的差异化绩效考核指标的构建

工作分析又称为岗位分析，它运用科学的方法收集与岗位有关的信息的过程，包括工作描述与工作规范两方面的信息[3]。基于工作分析的绩效管理方法是通过科学的方法收集与公务员岗位相关的信息，梳理出特定岗位的工作职责，任职资格等，依据这些标准对其业绩、成就、实际工作表现实施动态的综合评估与管理，对公务员个体做出尽可能准确的评价，并最终与个人的绩效薪酬、职位升迁、培训等工作挂钩。运用岗位分析的方法提取绩效考核指标一般分为四个阶段，即工作分析的准备阶段、工作分析的调查阶段、结果形成阶段、运用反馈阶段。自政府绩效改革工作开展以来，税务系统作为政府重要的职能部门在加快推进职能转变，创新行政管理方式有许多有益探索，自2014年1月起，国家税务总局在局机关自身和9个省(市)税务机关试点探索绩效管理[2],在顶层设计与基层探索相统筹，笔者所在的龙岩市国家税务局根据《全国税务系统组织绩效管理办法》出台了组织与个人绩效管理细则，在指标设计上更多的是依据传统的目标管理法，层层分解目标，由市局分解省局下达的绩效指标。按照领导班子成员、承接部门、岗位责任人的顺序，确定承接指标责任主体。各机关、分局、科室都形成了明确的绩效考评体系。但是在对个人的考核上除了由部门目标分解出来的个人指标是明确的，基于岗位产生的绩效指标尚未形成体系，而这又是构建公务员个体差异化指标体系的重要部分，因此笔者力图从工作分析的角度梳理出基于岗位职责的绩效考核指标部分。

（一）工作分析的准备阶段

该阶段主要工作为成立岗位分析小组，设计岗位分析方案、确定岗位分析的方法等。

1.工作分析小组的成立

由于税务系统与一般的企业组织相比具有其特殊性，其工作分析小组成员主要由对部门情况比较熟悉的领导，组织内部分管劳动人事的工作人员，承接部门负责人，典型岗位责任人，外部咨询机构的专家组成。工作分析团队的主要职责有：明确团队成员分工，设计访谈提纲，确定访谈对象，分析部门目标和职责，确定在岗者主要工作任务，梳理出岗位关键事件等。

2.选择工作分析的技术方法。

工作分析的主要方法有问卷调查法、访谈法、观察法、工作日志法及关键事件法等[4]。在这些方法中问卷调查法及访谈法是最常用到的方法，问卷法可以设计出较为完备关于岗位职责、权限、环境、任职资格等调查问题，但需要由任职者书面填写，且比较耗时。考虑到税务部门基层公务员的理解程度、完成时间、成本控制、信度和效度等综合因素，可以将问卷简化为访谈提纲，由工作分析小组成员结合访谈问题进行面对面交流，避免由任职者填写，可以获得较为真实的数据。而对于一线行政执法类岗位可以采用访谈法与关键事件法、观察法等方法结合使用。

（二）工作分析的调查阶段

这个阶段的主要工作是选定调查对象，借助设计好的访谈提纲与任职者进行访谈交流，获得所需岗位信息。一份完整的职位访谈问卷主要包括以下内容：

1.岗位基本资料，主要包括岗位名称，任职者姓名、职级职等、上下级关系等。

2.工作时间调查，主要包括正常工作时间、加班时间、出差情况、工作均衡状况等。

3.岗位职责调查，这项调查是工作分析调查阶段最为主要的工作，它包括：一是由总局到分局再到部门的业绩目标层层分解出来的岗位责任，上级分配任务的性质和数量等。如配合国地税合作，参加各类培训学习等；二是岗位本身职责性工作，指那些每天要完成的周期稳定的工作。

4.工作程序调查，这是对工作职责的进一步细分，描述工作完成的过程，它适用于标准化的操作性为主的岗位。

5.任职资格调查，主要包括最低学历要求、知识多样性、熟练期、工作复杂性、工作经验、文字知识、综合能力等。

另外，在调查岗位上的任职者时要注意消除员工的戒备心理，争取员工的支持与配合，使收集的信息更加真实。笔者选取国家税务局纳税服务科“综合办税岗”这一岗位为例，通过访谈法、问卷调查法、资料分析法等方法搜集到的资料整理如下：

纳税服务科内设综合管理、税收咨询、综合办税、票证管理、信息管理、综合内勤等10个岗位，设有科长1名，副科长1名每个岗位分别按一人一岗、一人多岗或一岗多人设置，该科室共有正式员工16人。笔者选取该科室岗位数量较多的“综合办税岗”作为分析对象，综合办税岗是纳税服务中心直接面向纳税人提供各税种各环节纳税服务的窗口岗位，具有代表性。经过调研该岗位的主要工作职责有：

属于岗位自身工作职责：学习、贯彻执行纳税服务工作规范和操作规程；负责涉税业务同城通办，落实纳税人设立、变更、注销、验换税务登记工作；落实首问责任、限时办结、落实“二维码”一次性告知制度；负责有关纳税证明的受理、开具和核销。部门主管根据完成情况和绩效报告进行考核。

属于部门目标分解出来的岗位目标性职责：配合实现国地税办税服务厅的合作，配合部门开展的针对纳税人的培训并按省局和市局要求总结材料；配合中心完成合理简并纳税人申报缴税次数办法。

属于协助配合类的岗位职责：协助做好纳税人满意度调查；协助完成对2016年度纳税人纳税信用评价工作，向社会公开各级纳税人名单。

（三）工作分析的结果形成阶段

工作分析的结果是指形成工作分析文件，即工作说明书[2]。包含工作描述与任职资格两大部分，其中工作描述中的岗位职责部分是与绩效考核指标的提取关系最为密切的部分。见表1。

表1 综合办税岗工作说明书

（四）工作分析的运用反馈阶段

工作说明书作为工作分析的结果可以运用到于人力资源规划，招聘、绩效管理、员工培训等一系列人力资源模块中。根据“综合办税岗”的工作职责分析，我们可以逐一运用“关键事件法”将各岗位的关键绩效考核指标提取出来，指标数目一般控制在10个左右。一份完整的绩效考评量表通常包括绩效考核指标，考评标准、指标分值、考评周期、责任主体等要素。

在实践中根据岗位特点通常又把绩效考评指标分成部门目标，一级指标，二级指标等，把指标细化，便于量化操作。例如在案例中“综合办税岗”的一级绩效指标可确定为“工作业绩”、“工作能力”、“工作规范”三项，其中“工作业绩”这一一级指标又包括“业务办理”、“业务服务”、“业务知识”“群众满意度”等几项二级指标，详见表2。考评标准是对考评指标的细化解释，我们还需依据指标的重要性在各指标间分配权重，确定指标分值，通过量化的考核使各岗位具有差异性和可比性。

考评周期根据实际需要可以以月或者季度为单位。责任主体是根据职责分工，确定考评主体和被考评主体及相关责任人。

表2 国税系统纳税服务科综合办税岗科员绩效评估表

部门目标一级指标（权重）二级指标考评标准分值（百分制）考评周期 优质便捷的服务体系工作业绩70%业务办理30分受理和办理税务登记，税费申报工作的数量。（包含涉税业务同城通办，纳税人设立、变更、注销、验换税务登记，首问责任、限时办结、预约办理“二维码”一次性告知等工作）工作数量得分=个人工作量÷平均工作量×60月 业务服务20分工作的准确性。相关数据由税收管理信息系统提供考核数据、差错数据以及日常考核、集中考核发现的差错。[5]每发现1条经查实工作差错扣1分。月 业务知识10分定期参加纳税服务工作规范和操作规程，并通过相应考核。考核成绩：优10分良8分中5分差2分季 群众满意度10分围绕政策落实及时准确性、执法和服务规范性、信息化建设程度和廉洁自律五个方面分别设置若干问题进行满意度调查，实行考核。满分10分，被纳税人投诉，经调查属实或基本属实的，按次扣1分。月 工作能力20%协作能力10分1.按照总局、省局和市局要求，配合完成国地税合作规范中的合作事项。2.协助落实合理简并纳税人申报缴税次数办法。3.协助完成对2016年度纳税人纳税信用评价工作。由主管根据员工表现评分，优10分良8分中5分差2分。月 分析总结10分如期参加部门开展的培训并按省局市局要求提交总结材料，能对服务工作提出富有特色的改进建议等。每月完成1篇，满分10分，未完成扣1分;信息被市局、省局、总局(省政府)信息报刊或网站采用的，分别加1分、1.5分、2分;月 行为规范10%考勤着装规范10分依据当月考勤系统统计员工出勤情况及着装规范得分月 最终得分

通过以上绩效评估量表的运用，通过量化考评，可以获得员工较为全面、准确的业绩信息，大大改变了过去“德、能、勤、绩、廉”五项指标大而笼统的考核形式，综合来看，这个岗位的绩效考核指标中有基于组织目标分解的个人指标，如“协作能力”“分析总结”指标，有基于岗位职责产生的考核指标，如“业务办理”“业务服务”等。实践中，除了关注绩效结果，还可以增加过程性评估指标，比如根据在岗人员的工作努力程度设计额外的绩效加减分项目等。相信通过对这一代表性岗位的指标体系构建的尝试能对其他类似岗位通过工作分析提取绩效指标提供启发，结合组织绩效目标和岗位职责体系，建立岗位指标库，进而构建了一套较为科学合理的税务系统基层公务员绩效考核体系。

三、推进差异化绩效考核需要注意的问题

在公务员队伍推行绩效管理的必要性和紧迫性已成为理论和实践领域的共识，但是如何避免考核标准笼统化，过程形式化，设计出符合岗位特征的个性化绩效考核量表依然属于较新的课题。税务系统的基层业务岗位是基层公务员工作岗位的缩影，以它为例，从工作分析的角度提取考评指标是对公务员个性化绩效评估做出的一次全新尝试。但是在实践中由于部门、岗位之间差异较大，对所有岗位设计出差异化的量化指标难度大，费时费力，是一项复杂的系统工程，要推动这项工作，首先需要上层部门的支持，在各级政府部门内部依据岗位性质完成内部人员分层分类工作，在分层分类的基础上在设计针对同类岗位的量化绩效指标才有可能性。其次，不是所有岗位都适用定量考核，行政执法类、专业技术类岗位比较容易将绩效指标定量化，而许多领导岗位及综合管理类的岗位是无法完全用定量指标考核，这类岗位除了对工作成果的数量、质量以及完成的时效性等方面做出要求之外，还要考虑该职位与部门内的领导、同事及其他相关人员对该职位在协作、配合、互助等方面的要求，工作的主动性，积极性等过程性指标也依然应作为衡量员工绩效的一部分。总的来说公务员绩效管理是政府行政效能改革中一项涉及面广，触及员工切身利益，需要多方配合的艰巨工作，考核者一定要科学分析，构建科学的岗位责任和价值的评价体系，才能推动公务员差异化绩效考核不断地往纵深发展。

[1] 李宝生, 邱静艺.公务员差异化绩效管理体系的构建与完善[J]. 龙岩学院学报, 2014(4): 65-69.

[2] 祝士岺.工作分析与组织设计[M]. 北京:中国劳动社会保障出版社, 2010(12): 22-25.

[3] 杨瑞.基层税务机关绩效管理中的问题与完善措施[J]. 财税审计, 2016(1): 121.

[4] 李宝生.公务员差异化绩效考核的内涵、价值及其实现条件分析[J]. 贵州师范学院学报, 2016(7): 33.

[5] 包宪国,文宏,王学军. 基于公共价值的政府绩效管理学科体系构建[J]. 中国行政管理, 2012(5): 100.

（责任编辑：马圳炜）

Based on the analysis of the work of performance assessment index system of the civil service differentiation-- somewhere in the tax system as an example

QIU Jing-yi

(Minxi vocational and technical college of management, Longyan, 364021, China).

In order to formulate the objective of civil servant performance evaluation index, must proceed from the employee's job responsibilities, of being measured object job performance, job performance targeted, differentiation of assessment. Based on job analysis of the construction of the civil servant's performance indicators through job analysis methods such as interviews, key events, collection and post relevant information, the responsibilities of a specific position, key performance indicators, such as content combed out, design the personalized performance appraisal scale, is the performance evaluation of civil servants differentiation of a new attempt.

job analysis; civil servants; differentiated performance appraisal

1673-1417（2017）03-0065-06

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2017.03.0013

D630.3

A

2017－06－20

福建省教育厅中青年项目A类立项课题（JA14411S2014）。

邱静艺(1980—)，女，福建龙岩人，讲师，主要研究方向：人力资源管理。