重视不够落实不够影响依法行政有效性浅析

刘毅华

人民银行分支机构依法行政工作主要是遵循“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则开展，重点是在行政执法依据、执法标准、执法程序、执法结果等方面符合合法性、合规性、有效性，杜绝或减少越位、缺位、不作为、乱作为行为。笔者根据近年来参加的多次内审，对人民银行分支机构在依法行政工作中存在的組织管理方面、行政许可方面、执法检查方面、行政处罚方面存在的重视不够、落实不够的一些问题进行一些粗浅分析，达到抛砖引玉的作用。

一、分支机构依法行政现状

依法行政就是要行政机关依法行使行政权力。它的主要内涵是：各级行政机关必须依照法定权限和程序履行职责。既不失职，又不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，目的在于确保公民、法人或其它组织的合法权益。

目前人民银行分支机构依法行政事项主要是账户开立撤销变更管理等行政许可；涉及支付结算、国库业务、反假货币、反洗钱、现金收付等执法检查；空头支票行政处罚；法律事务部门日常法律事务等工作。积极遵循“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则开展依法行政工作并取得成效。但分支机构履行依法行政职能方面也存在一些问题：一是部分领导重视程度不够，相应的领导小组职责履行不够到位；二是决策机制不够健全完善，执行落实议事规则和议事程序不到位，对决策机制执行的规范性、效果性、程序有影响；三是法律事务部门内部监督存在不够到位；四是未按规定对行政许可准予、变更、延续等信息进行公示；五是部分执法检查不符合规定程序；六是行政处罚事项的立案、调查、决定、文书送达等环节不够严谨规范，执法文书未经过法律部门审核。

二、依法行政执行中存在问题具体表现

（一）组织机构不够健全完善，职责不够清晰明确，领导管理监督落实不够到位

第一，有的分支机构未成立依法行政领导小组、行政处罚委员会等组织机构，或虽已成立但领导小组及办公室职责不够清晰明确，在依法行政工作推进前、推进中、推进后的组织领导、安排布置、监督落实不够到位。一定程度形成依法行政执行中重视不够，走过场，程序不规范严谨。如领导小组及办公室研究依法行政工作的会议记录较少甚至没有；依法行政工作计划、安排、布置、决定决策、检查整改意见研究等会议记录较少甚至没有。

第二，分支机构法律事务部门作为一个法律事务日常工作部门，对涉及依法行政的事项在程序过程和完成后审核监督弱化，不够到位。如未严格执行依法行政定期检查制度；执法检查的立项、实施、结果处理等环节审核不严谨，监督不到位，导致有的执法检查不符合规定程序要求，如无《检查方案》、《检查通知书》送达回执、进场时未按规定出示执法证（无此记录）、进点会谈未履行告知义务（无《执法检查会谈纪要》），无《执法检查工作底稿》、《执法检查事实认定书》等；执法检查档案资料不完整、不规范；未按规定制作执法检查工作报告；部分执法检查对存在的问题未取证；未将执法检查材料立卷归档。

第三，未开展行政执法评议考核工作。部分分支机构未开展行政执法评议考核工作。

第四，决策记录缺失或不完整、不规范。部分分支机构党组会议记录、行长办公会议记录、行务会议记录有关研究安排布置决定依法行政工作记录较少或没有，对依法行政工作不重视、走过场情况一定程度存在。

第五，部分分支机构未严格执行依法行政案卷评查制度。未履行对依法行政工作监督检查职责。

第六，部分分支机构未建立法律事务登记制度。对涉及法律事务事项的工作未尽到“法律把关”和审核的职责。如执法检查从向被检查单位发出检查通知书到发出检查意见书、《租房合同》、《基建合同》、《建筑修缮合同》等。

（二）行政许可事项公示不够到位，受理、审核、决定等程序不够严谨

第一，部分分支机构对行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限，以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等进行公示不够全面，更新不及时。如《中国人民银行办公厅关于取消贷款卡发放核准行政审批项目有关事项的通知》规定，从2014年12月4日起，取消贷款卡发放核准行政审批项目。但有的分支机构在行政审批项目已经取消3年的2017年在办公区域还在公示贷款卡发放核准行政审批项目和流程；办理银行结算账户的内设部门名称原是“基础业务科”，之后变更为“国库会计部”，三年多时间公示未及时更新职责变化、名称变化。

第二，部分分支机构受理、审核、决定等程序不够严谨。如开立银行结算账户申请书必要要素记载不全；存在账户申请资料不完整、不合规、材料过期失效、不符合法定条件的申请予以核准；临时账户未在申请书上注明有效期；专用存款账户未在申请书上注明资金性质；未出具其开立基本存款账户规定的证明文件等。

（三）执法检查方面

第一，部分分支机构未对执法检查事项进行梳理或未根据情况变化及时调整。如从2014年12月4日起，贷款卡发放核准行政审批项目已经取消，但3年之后的相关部门岗位职责中对已经变化的岗位职责未进行及时梳理调整划分。

第二，部分分支机构执法检查不符合规定程序要求。部分分支机构或多或少存在以下问题：无《检查方案》、无《检查通知书》送达回执、无《执法检查工作底稿》、无《执法检查事实认定书》；未收集相关书证、物证、电子文件等证据进行取证，并注明证据的来源，被检查人未签字或者盖章；未按规定制作执法检查工作报告等。

第三，执法检查材料未立卷归档。部分分支机构开展执法检查结束后，未按照《中国人民银行执法检查程序规定》将执法检查材料立卷归档，妥善保存。实践中执法检查资料均由各检查部门保管，导致部分检查资料凌乱、不完整、不齐全。

第四，部分分支机构未对本单位执法事项、执法依据和执法岗位职责进行梳理，未制定《行政执法岗位职责目录表》。

第五，部分分支机构存在未取得行政执法资格的人员参与执法检查。endprint

（四）行政处罚方面

部分分支机构行政处罚程序不符合要求。行政处罚事项的立案、调查、决定、文书送达等环节不夠严谨规范。部分分支机构未建立辖内银行机构报送空头支票处理交接情况登记簿；部分分支机构执法文书存在明显错误，如《行政处罚意见告知书审核意见表》、《免于行政处罚决定书》违法事实与证据不符；行政处罚档案资料不完整，如无收款人谅解书；执法文书未经过法律部门审核，如《免于行政处罚决定书审核意见表》无法律事务部门意见和行领导意见。

（五）政务公开

部分分支机构政务公开信息量小、覆盖面窄、更新不及时，未制定行政执法信息公示工作规程和应急预案。存在制度层面不能保证工作有效开展。

综合分析存在以上问题的原因主要是，对依法行政工作重视不够，领导组织不够，专门研究布置安排依法行政工作会议较少。执行层学习领会掌握相关法律法规和制度规定不到位，形成在制度执行和程序方面存在落实不到位。监督层存在履职不够到位，未有计划有安排定期开展工作，对制度执行和程序方面存在问题没有进行提醒、纠正。

三、建议

第一，进一步加强组织领导，发挥好决策机制和内部监督作用，推进依法行政工作更进一步。积极发挥依法行政领导小组职责，在组织领导、安排布置、推进工作、监督检查方面落实好依法行政各项职责。促进集体决策执法事项范围、议事规则和议事程序以及行政执法内部监督机制在管理层、执行层、监督层得到进一步认同和推进。

第二，加强对行政许可依据和标准的规定要求学习。结合实际开展行政许可事项的受理、审核、决定等的培训和自学，提升办理行政许可业务的政策水平和业务技能，减少或避免行政许可的审核、决定不符合规定程序要求等情况发生。

第三，严格操作程序，增强执法检查的规范性。执法检查领导小组和法律事务部门切实发挥好审核监督作用，严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》和《云南省综合执法检查实施办法》等规定，进一步规范执法检查程序，减少或避免部分执法检查不符合规定时限和程序要求等情况发生，进一步提高执法检查规范性。

第四，进一步健全完善政务公开领导小组工作职责，更好服务于辖区经济金融。加强政务公开工作，提高认识，加强政务信息更新及时性、可浏览性、实用性，能更多解决需求性，贴近辖区经济金融。

第五，加强《中国人民银行公文处理办法》的学习领会。提高法律文书和文件制定权威性、严谨性、约束力；减少或避免法律文书和文件制定不严谨，权威性、约束力不够等问题的发生。endprint