职业教育校企合作地方立法现状及立法建议

李亚平+和震

摘 要：职业教育校企合作地方立法是区域内校企合作有序开展的重要法律保障，对于推进我国职业教育校企合作制度化具有重要意义。文章概述了我国职业教育校企合作地方立法现状，分析了较具典型性的职业教育校企合作地方法规文本，指出其在法律体系、评价体系、法案文本操作性等方面存在不足；进而在校企合作法律体系建设、科学化立法、法案文本等方面提出了建议，同时鼓励各省市根据区域经济发展特色、企业类型和专业大类、职业教育层次，进行差异化校企合作地方立法的探索。

关键词：职业教育；政策；校企合作政策法规；地方立法

作者简介：李亚平（1982-），女，河北承德人，《唐山学院学报》编辑，研究方向为职业教育政策；和震（1969-），男，河南焦作人，北京师范大学教育学部教授，博导，研究方向为职业教育理论与政策、比较职业教育、外国高等教育。

基金项目：唐山市社科联项目“唐山市职业教育校企合作法律保障研究”（编号：TSSWSKL-008），主持人：李亚平。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）25-0064-06

2010年7月《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。制定优惠政策，鼓励企业接受学生实习实训和教师实践，鼓励企业加大对职业教育的投入。”这是第一次在国家教育改革的指导性政策文件中提出制定校企合作政策法规。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求推动加快修订职业教育法，这也是重要的政策指引。2015年3月，全國人大常委会开展《职业教育法》执法检查工作，要求“必须发挥地方立法工作对职业教育改革发展的推动、引领和保障作用”。2016年教育部颁布《依法治教实施纲要（2016-2020年）》，要求“积极推动教育地方性法规规章建设，设立立法改革试点项目，鼓励校企合作等教育法律规范尚存空白的领域先行先试，以教育立法推动教育改革，为全国性教育立法积累经验”。这些都是对地方探索职业教育校企合作法规的政策推动。

同时，地方政府为培养与本地区经济社会发展具有较高适切性的高技术技能人才，贯彻执行国家提出的职业教育校企合作人才培养政策，重视加强职业教育校企合作的法制化建设，开启了职业教育校企合作地方立法的探索之路。

一、职业教育校企合作地方立法概况

（一）总体情况

据不完全统计，截至2017年1月，共有17个省开展了校企合作立法工作{1}（详见表1）。34个法律政策文件中，从名称上看，8项命名为“意见”，4项命名为“促进条例”，其余22项则以“促进办法”命名（为方便表述，“校企合作意见”“促进条例”“促进办法”在后文均简称为“地方立法”）。从立法使用范围看，省、直辖市、少数民族自治区立法9项；市级立法21项，县、区立法4项。从颁布部门来看，《湖南省关于深入推进企业与职业院校合作办学的若干意见》是由省经信委、国资委、教育厅、人力资源与社会保障厅、财政厅、国税局、地税局联合制定，《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》是北京市教育委员会、北京市交通委员会联合制定颁布，3项是由教育局颁布外，其余都是由省或市或县政府颁布。从文本体例上看，多数分章节制定，少数采用通篇联排格式。

（二）34部地方立法中，较有代表性的是《宁波市职业教育校企合作促进条例》及其配套法案和《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》

1.《宁波市职业教育校企合作促进条例》是我国首例地方校企合作立法。2009年3月，宁波市政府颁布了《宁波市职业教育校企合作促进条例》，《条例》共有24条，对以下六个方面内容作了规定。第一，明确了政府指导、促进校企合作的工作机制。第二，明确职业院校在校企合作中的权利与义务。第三，鼓励和强化企业社会责任的履行。第四，为校企合作提供资金支持。第五，建立实习学生意外伤害保险制度，企业和学校负有安全保障义务，统一办理学生意外伤害保险，设立校企合作发展专项资金资助。第六，明确法律责任[1]。《宁波市职业教育校企合作促进条例》是我国首例校企合作地方立法，对全国和其他省市的职业教育校企合作立法的制定有一定的借鉴意义。它第一次较为明确地界定了校企合作的基本含义，确定实行政府引导、院校主动、行业中介、企业参与的“四位一体”运行机制。对违反校企合作义务、损害校企合作主体的行为予以一定的责罚。对于指导和促进宁波市校企合作具有较强的指导和实践意义。

但《条例》在实施过程中，也存在一定不足。主要表现在以下三方面：一是从法规条例内容的编排上看，通篇没有分章分节，未能对同一法律问题进行较集中、系统、完整的表述，易造成法律适用上的混乱，很大程度上影响了该法律的效力。二是从法律文本看，政府、企业各部门的职责中，没有明确的奖励办法与问责措施，导致法律效力较为低下；对于统筹协调本地区校企合作的规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作的职业教育联席会议制度缺乏可操作性的细则，校企合作专项资金缺少相应实施方案。三是从实施效果看，存在缺乏专门组织机构进行行之有效的监督与评价等问题，对企业的吸引力和约束力不足，无法缓解校企合作的学校热、企业冷的“壁炉现象”。因此，为了进一步增加法案的操作性、效力，更好地为校企合作提供法律保障，在2009《条例》的基础上，宁波市政府于2012年颁布了配套法案——《宁波市职业教育校企合作促进条例实施办法》。

《宁波市职业教育校企合作促进条例实施办法》对校企合作四主体的权责给予了更为清晰的界定；明确了职业教育联席会议的职责；进一步明晰了学生的权利和保护，如实习期间工作环境、工资的规定；详细规定了专项资金的具体使用范围以及专项资金的分配采用申报制，以及可作为申报主体的职业教育、企业和行业组织应该具备的条件等。可见，《实施办法》是对《促进条例》的细化、有力补充，是宁波市深度开展校企合作的有力保障。endprint

2.《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》是我国第一部行业性地方性校企合作立法。《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》是于2011年北京市教育委员会、北京市交通委员会联合制定，适用于北京市交通行业企业与交通类职业院校的校企合作。该办法强调发挥交通职教集团、交通行业协会、交通部门、教育部门的作用，强调校企合作应当遵循自愿协商、优势互补、利益共享的原则，坚持以需求和就业为导向，实现生产（运营）、教学、科研相结合，产业链和教育链、产品链和教学链的深度融合[2]。

行业组织在职业教育人才培养方面的指导与参与具有不可替代性，它能够更好指导专业教学标准、课程标准、双师型教师培养方案、学生实习实训。该办法的实施是充分调动行业协会力量的典范，对其他行业协会积极参与校企合作、制定相应的规章制度有一定的借鉴意义。但是受立法主体和立法内容的限制，该规章在使用范围上具有一定局限性，行业组织的指导作用、保护参与主体的权利、奖惩措施，以及法律效力都有待进一步加强。

二、职业教育校企合作地方立法问题分析

职业教育校企合作地方立法是现代职业教育治理体系的重要组成部分，为校企合作的健康、有序发展提供较好的法律保障，对其他地方性校企合作法规的出台具有一定的借鉴意义，也对国家出台职业教育校企合作法案具有较好的咨询作用。文本内容上，无论采用何种体例编写的地方立法，都对以下主要方面做了规定。一是对参与校企合作的相关利益主体——职业学校、企业、各级相关政府机构和行业组织的职责进行了规定。二是运用经济手段，主要是通过设立校企合作专项资金，对参与校企合作企业实行税收方面的优惠等措施，对企业和学校给予一定的保障。三是法律责任方面，对于校企合作過程中的失责问题，给以一定的责罚规定。但总体来看，在以下方面校企合作地方立法存在着不足。

一是法律体系不完善，上位法案缺乏，地方立法数量少，法律效力弱。迄今，只有1996年实施的《职业教育法》，而与它配套的《职业教育校企合作促进条例》尚未出台，这就使得各省市在校企合作立法方面缺少依据，立法难度加大。从地域上看，17个省颁布的34项校企合作地方立法，只有9个是省、直辖市或自治区制定的相关法律，立法率低。名称上，只有4项以《条例》命名，占总地方立法的11.8%，其余则以《促进办法》或《意见》命名，法律效力低下。因从法律术语角度看，“条例”是法的代表形式，须人人遵守，违法必究。而“办法”是法规性的公文，与“条例”相比，法律效力大打折扣。

二是校企合作评价监管机制不健全。我国的职业院校与企业分别归属于教育行政部门和行业主管部门管理，而学校工作中的“人”“财”“物”又分别属于不同的行政部门管理[3]。这就使得校企合作各事务、环节缺乏有效的衔接与沟通。没有一个管理部门能够完全统筹安排、协调管理校企合作项目，并对合作项目进行过程管理。当前，部分省市虽然立法进行一定的“管办评分离”的探索，但是法规的操作性和协调性不够，无法推动校企深度合作。

三是校企合作立法文本缺乏细则，操作性有待加强。首先，虽然文本对参与校企合作的政府、职业院校、企业、行业组织的职责均给以一定的规定，但细化、准确程度不够，笼统的原则性话语较多，针对性较弱，操作性不足，这就造成对各主体的约束力、考核绩效评定带来诸多困难。比如《唐山市职业教育校企合作促进办法》第二章关于职业院校的责任中，未对顶岗实习学生的报酬、具体工作种类和工作时间进行规定，无法保障学生在企业实习的时间与效果；第三章企业的责任规定，未能明确规定减免税种、减免比例、具体条件等内容，使得利润依赖性企业参与校企合作的积极性不足[4]。其次，虽然大多数法律文本都对“校企合作专项资金”予以规定，如《宁波市职业教育校企合作促进条例》就对校企合作专项资金的使用范围制定了操作性较强的八条规定，这可以算是对“校企合作专项资金”使用的示范、模板。但相关规定还有诸多不妥之处。如校企合作专项经费的拨款额度不够明确，无法保障校企合作经费的稳定和连续性；且校企合作专项资金的使用缺乏明确、严厉的责任惩罚，无法保障资金的使用安全。再次，对于追求利润、效益的企业来说，激励企业参与校企合作的优惠政策不足，难以解决学校热、企业冷的壁炉现象。如2009年《宁波市职业教育校企合作促进条例》规定：对企业按合作协议，支付学生在企业实习的报酬、人身安全保险费用、学生实习和教师实践活动有关的住宿、耗材、技术指导和管理人员补贴等有关费用，按税法有关规定，在相关税种税前扣除[5]。我国的税务部门按层次分为国税和地税，这两个层级的税法如何进行优惠、减免、统筹，未做详细、明确的规定，导致操作性不足。责任追究方面，虽然涉及了校企合作各个主体的责任，但是缺少对于损害学生利益的责任追究，无法保障学生的利益，更不利于充分调动学校和企业参与校企合作的积极性。

三、对职业教育校企合作地方立法的建议

（一）完善职业教育校企合作立法

呼吁国家加快修订《职业教育法》，颁布其下位法《职业教育校企合作促进条例》，用以指导各省市制定或完善校企合作法案，使校企合作有法可依。同时，建议各省市加快校企合作立法进程，制定具有较高法律效力的政策，推进校企合作有效开展。

（二）做好职业教育校企合作相关部门的统筹工作，进行科学化、民主化立法

首先，教育行政部门应该具有更大的统筹权，最大限度地处理好职业教育方方面面的关系，使“人”“财”“物”达到良好、和谐运行。同时注意处理好教育部门与行业管理部门、企业的关系，进行无障碍交流，培养符合行业标准的人才。其次，将管理权下放，充分发挥地方政府的主动权，使其根据地方经济社会发展特点，培养具有较高适切性的人才。最后，基于大数据时代，采集数据的便捷性，应充分采集职业院校参与校企合作，如经费、学生顶岗实习、双师型教师、实践教学企业等方面数据，企业参与校企合作的经费、优惠政策等信息，政府的经费拨付、行会组织的引导协调、以及职业教育联谊会等部门的相关信息，对数据进行科学合理的分析，然后进行省别、市别间的各种比较分析，从而制定出更为科学有效的校企合作政策。而政策制定的前提就是要切实建设高水平的职业教育研究队伍，提高政策咨询与决策水平，适时启用第三方机构辅助监督、评价校企合作。endprint

（三）规则细化，加强法律文本的操作性

1.从校企合作主体出发，厘清各自职责与相互关系。第一，明确、细化职业院校的责任，充分发挥职校的主体作用，提高职教人才培养质量。具体需要细化教学活动、教师、学生方面的规定：一是职业院校应积极主动与行业、企业沟通，联合制定出专业培养方案。二是认真做好专业课教师的培养深造工作，让专业课教师真正深入到行业、企业了解相关专业的生产活动、最新动态，及时掌握企业需求，促使人才培养与企业有效对接。三是根据2016年国务院颁布的《职业学校学生实习管理规定》，制定详细的学生顶岗实习细则。第二，细化企业的责任，保障企业的利益，增加企业参与校企合作的吸引力。一是以《条例》形式规定、细化合作企业认真履行职责，依据《职业学校学生实习管理规定》，认真接纳职业院校对口专业学生实习和教师实践，并按实习实践活动的有关规定要求提供实习场地、设施设备，做好岗前培训、安全教育，提供劳动保护，并按规定要求安排学生的顶岗实习实践活动。二是用经济手段为企业参与校企合作提供保障。设立专项资金用于学生顶岗实习过程中出现的残次品、伤残事故处理，免去企业使用顶岗学生的后顾之忧。细化落实企业税收优惠政策，明确规定减免税种、减免比例、具体条件等内容，吸引企业实现合作共赢。第三，明确政府权限、发挥其主导作用，调动行业参与、发挥指导作用。各级政府应该切实负责统筹、协调、引导校企合作各方力量，推动校企合作发展。尤其需要政府来组织、协调各相关部门力量共同支持校企合作的发展。象河南省政府一样，设立由省教育厅、人力资源社会保障厅、发展改革委、财政厅、省政府国资委、省工业和信息化厅、商务厅等部门和部分行业协会、企业、职业院校参加的职业教育校企合作促进委员会，具体负责全省职业教育校企合作工作[6]。同时，充分发挥行业组织的作用，及时了解最新行业动态，调整人才培养方案，培养具有高适切性的人才。

2.细化责任追究条例，保护校企合作主体的利益，加强对违规者的惩戒性。具体来看，细化人身安全、经济处罚两个方面的责任追究。人身安全方面，对在实习实训期间造成安全事故负有责任的职业院校教师、学生和企业职工，由职业院校或企业给予批评教育或处分。因故意或重大过失造成安全事故或重大经济损失的，职业院校或企业承担赔偿责任后，可以向有关责任人员追偿。没有人为责任的安全事故，可以启动顶岗实习专项资金，减少企业、学校的损失[7]。经济处罚方面，职业院校瞒报或虚报材料，获得相关部门的补助或奖励，相关部门追回已发放的补助或奖励，并给予相关责任人一定的行政处罚；对于企业来说，企业瞒报或虚报材料，获得税收优惠的，由税务部门依法追缴，且五年内不得申请校企合作专项资金。

3.细化校企合作专项资金使用方案，为校企合作提供一定的经济保障。明确、细化专项资金使用范围，制定详细的拨款标准，通过精确计算、确认资金的投放额度，科学管理资金以便为校企合作提供经济支持。对专项资金使用方案进行公示，拨款和结果要公开、公示。对专项资金的使用情况，进行考核评估，并将考核结果作为下一年度资金拨发的参考。其次，设立学生顶岗实习专项资金，充分保障学生的定岗实习活动，提高企业参与职业院校实践活动的积极性，切实提高学生的实践能力。而专项资金使用规定也可由各省市制定的相应细则单独予以规定。

（四）进行差异化校企合作政策法规的探索

一是根据企业类型探索制定差异化校企合作政策。在多样化的校企合作类型中，并非所有类型的企业都是积极参与校企合作。因此，可以依据企业类型和企业所需要人力资本的特点，对企业参与校企合作制定不同的引导政策。一般而言，知识依赖型的企业，车间作业风险性较高且参与校企合作意愿较低，对于此类企业，政府对企业参与校企合作可以采取引导、非强制性的政策；体力依赖型企业，或者车间工作风险性较低的企业，参与校企合作的积极性很高，但是此类企业的一线工作只是简单的重复劳动、知识技术含量低，人才培养质量提高有限，在政策上可以减少或者不鼓励与这类企业合作。

二是根据区域经济发展特色，依专业大类，进行将相关行业主管部门作为校企合作主管部门的探索。鉴于职业教育鲜明的行业属性，可以参照《北京市交通行业职业教育企业合作暂行办法》，考虑将专业大类的相关行业主管部门作为校企合作的主要管理机构，对校企合作的各个方面进行统筹规定，并由其进行校企合作的督导、评估。

三是根据职业教育层次，探索中等职业教育和高等职业教育校企合作分开立法。中等职业教育和高等职业教育才培养目标不同，人才培养方案也各有侧重，再加上中高职学生在心里和生理上的差异，这就使得中高职院校在校企合作，尤其是学生实习、实训方面存在较大的差异，因此可以针对中高职校企合作特点，进行更有针对性的立法尝试。

注释：

{1}本文所述职业教育校企合作立法是指各省、市、县制定的以职业教育校企合作为主要内容的专门政策文件。

参考文献：

[1][5]宁波市职业教育校企合作促进条例[EB/OL].http：//www.tech.net.cn/web/articleview.aspx？cata_id=N183&id=20120110124701067.

[2]北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法[EB/OL].http：//www.jyb.cn/info/dfjyk/201110/t20111013_457702.html.

[3]徐涵，周乐瑞，等.改革开放以来我国职教校企合作政策的回顾与思考[J].职教论坛，2013（31）.

[4]唐山市职业教育校企合作促进办法[EB/OL].http：//law.lawtime.cn/d689379694473.html.

[6]河南省人民政府關于印发河南省职业教育校企合作促进办法（试行）的通知[EB/OL].http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2012/05/10/010306556.shtml.

[7]上虞市职业教育校企合作促进办法[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1449540343.html.

责任编辑 刘扬军endprint