职业教育专业化第三方评价制度的构成研究

2017-11-15张艺刘家枢

职教论坛 2017年25期

张艺+刘家枢

摘要：全面提升职业教育质量成为中国职业教育发展中亟待解决的核心问题。教育行政部门在一系列文件中提出开展职业教育第三方评价、建立第三方评价制度的对策措施与政策目标。按照制度建设理论，专业化职业教育第三方评价制度构成是：明确以《中华人民共和国认证认可条例》为建立职业教育专业化第三方评价的依据，确定职业教育第三方评价的对象是职业院校质量管理体系，选择有资质的第三方专业机构进行认证，建立职业院校质量内控与专业机构外控共同作用的质量管理模式，各级教育行政机构设立专业化职业教育质量管理体制机制，建立职业教育质量第三方评价结果定期公布制度。

关键词：职业教育；质量管理；第三方评估；制度构成

作者简介：张艺（1981-），男，广东梅州人，广州工商学院助理研究员，研究方向为职业教育、行政管理、校企合作；刘家枢（1963-），男，辽宁沈阳人，沈阳职业技术学院教授，南京师范大学教育领导与管理专业博士研究生，研究方向为职业教育领导与管理。

基金项目：全国教育科学规划2016年教育部重点课题“制度变迁视角下我国职业教育变革动力模型与机制研究”（编号：DJA160267），主持人：张淼。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）25-0011-00

2000年以来，中国职业教育进入快速发展阶段，建立起世界上规模第一的职业教育。伴随着轰轰烈烈的职业教育规模“大跃进”，职业教育质量问题也广受社会诟病，2004年起，教育部建立对职业院校五年一轮的普及化强制性评估制度，持续开展办学评估。但是，教育行政部门主导的普及化强制性评估的普遍合格、大面积优秀结论，与职业教育实际的低质量相去甚远，社会认可度低，无法根本解决职业教育质量问题。2010年起，国家教育行政部门在一系列文件中提出开展职业教育第三方评估、建立第三方评估制度的政策目标。但是，直至2016年，“教育质量提升遭遇评价不完备的困境，未有可显示的改进。”[1]加快建立职业教育专业化第三方评价制度及制度实施体制机制的准备非常紧迫。

一、问题的提出

在中国职业教育规模快速发展的同时，国家建立起以省为单位的对职业院校强制性办学评估制度，开始提出开展职业教育第三方评估的制度方向与目标，理论研究领域也有一些初步探讨，为建立职业教育第三方评估制度奠定重要基础，但是，与国际标准全面接轨的、有成效的职业教育第三方评估制度尚未建立。

（一）建立了教育行政部门主导的低效高职院校评估基本制度

2003年初，教育部下发《关于开展高职高专院校人才培养工作水平评估试点工作的通知》（教高司函[16]号），在2003年共有26所高职高专院校率先开始试点评估。

2004年4月，教育部下发《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》（教高厅[2004]16号），决定自2004年开始正式启动高职高专院校人才培养水平评估工作，规划五年完成第一轮的评估。

2008年4月，教育部出台《关于印发〈高等职业院校人才培养工作评估方案〉的通知》（教高[2008]5号），宣布从2008年开始，依据新的评估方案，对独立设置的高等职业院校开展评估工作。

至此，教育部及各省教育厅主导的高职院校人才培养工作评估正式制度、与之适应的一系列非正式制度及实施体制机制全面建立并运行。从积极的方面说，这种評估一定程度上起到了规范高职院校办学、改善办学条件的促进作用。但问题很多：“两次高职院校人才培养工作评估都未能有效节制被评估数据与材料注水现象”，“高职院校人才培养评估工作中，国家评估独大，社会认可度低”，“内部评估、社会评估与国家评估准则不分，定位不准，缺失有指导意义的各类型评估准则”[2]。“从2005年对53所高职院校的评估情况来看，被评院校的办学指导思想均被评定为合格以上，优秀率达到71.7%，另有69.8%的院校做到了特色鲜明”[3]。评估结果大面积优秀，评估成为走过场；“人才培养工作水平评估”、“人才培养工作评估”的内涵及其与职业教育质量的关系不清晰；行政干预、同一地区高职院校领导组成的专家间利益交换。因为“与政府主导的其他检查类似，高校评估也充斥虚假成分”，所以“中国式高校评估可以休矣”[4]。

（二）教育行政部门文件表达了实施职业教育第三方评估的政策方向但存在认识混乱与偏差

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》首次提出：“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”，“建立健全职业教育质量保障体系，吸收企业参加教育质量评估”。

2011年，教育部出台《关于充分发挥职业教育行业指导作用的意见》（教职成[2011]6号），提出：“逐步建立和完善职业教育人才培养质量行业评价制度。要建立社会、行业、企业、教育行政部门和学校等多方参与，以能力水平和贡献大小为依据的职业教育质量评价体系，把行业规范和职业标准作为学校教学质量评价的重要依据，把社会和用人单位的意见作为职业教育质量评价的重要指标。逐步建立以行业企业为主导的职业教育第三方评价机制”。

2011年8月30日，教育部印发《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（教职成〔2011〕9号），要求：“吸收企业等参加教育质量评估，探索建立职业教育第三方质量评价制度”。

2011年9月底，教育部、财政部发布《关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》（教职成[2011]11号），提出要“建立就业（用人）单位、行业协会、学生及其家长、研究机构等利益相关方共同参与的第三方人才培养质量评价制度。

2014年6月中旬，教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，在规划“建立职业教育质量保障体系”部分提出：“健全职业教育质量评价制度。以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量为核心，建立职业教育质量评价体系。完善学校、行业、企业、研究机构和其他社会组织共同参与的职业教育质量评价机制。”“注重发挥行业作用，支持行业协会开展职业院校人才培养质量评估，提高人才培养质量和机构与行业需求的匹配度。鼓励企业、用人单位开展毕业生就业质量、满意度等评价。积极支持各类专业组织等第三方机构开展质量评估”。endprint

2014年6月22日，《国务院加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19）号）提出：“完善职业教育质量评价制度，定期开展职业院校办学水平和专业教学情况评估，实施职业教育质量年度报告制度。注重发挥行业、用人单位作用，积极支持第三方机构开展评估”。

2015年10月19日，教育部发布《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》，在述及现代职业教育质量保障机制时提出：“支持第三方撰写和发布国家高等职业教育质量年度报告。”

以上系列文件明确表达了实施职业教育第三方评估的政策方向，但是却不是制度建设的本体内容，而且明显出现对于第三方评估的认识混乱与偏差。首先，没有提出实施职业教育第三方评估的明确法定依据。其次，对实施职业教育第三方评估内容表述混乱。有教育质量保障体系、人才培养质量、职业教育、人才培养质量、职业教育质量、毕业生就业质量、满意度、职业院校办学水平和专业教学情况等多种表述，究竟评什么不明确。第三，对评估主体的第三方的表述混乱。社会、行业、企业、教育行政部门和学校等多方参与，行业企业为主导，就业（用人）单位、行业协会、学生及其家长、研究机构等利益相关方共同参与，学校、行业、企业、研究机构和其他社会组织共同参与，連评估主体的第三方概念都没有弄清楚。第四，对第三方评估目标表述不全面。是普遍实施、政府购买服务的强制性评估，还是职业院校自主选择的自愿性评估？是过程性与结果相统一的质量体系建设评估，还是仅仅对人才培养质量的教育服务进行评估？第五，评估结果如何应用？是作为对职业院校政策性优胜劣汰的直接依据，还是提供给社会作为对院校与毕业生选择的权威依据？或是作为政府对职业院校办学绩效考评及经费拨付的依据？第六，是基于国家法律法规建立专业化职业教育第三方评估制度，还是对已有教育行政部门主导的评估制度作修订完善？这些问题，直接导致人们认识上的混乱与实践上的盲目，也增加了建立职业教育第三方评估制度的难度，加剧职业教育质量问题的严重性。

（三）职业教育质量第三方评估研究的滞后与混乱表述

尽管自2010年以来，教育部文件不断提出建立职业教育质量第三方评估的政策改革方向，但是相关研究很少。以“职业教育第三方质量评估”为关键词在中国知网进行检索，结果是0篇。以“职业教育第三方质量评估”为题目在中国知网进行检索，检索到35篇相关论文（截止到2017年4月10日）。首先，从2008年出现第一篇相关研究文献，十年里平均每年发表不足4篇，证明这一领域还处于研究的盲区，远未形成研究“热点”[5]，这一领域理论研究明显滞后于制度变革的现实需要。其次，所有研究没有提出开展职业教育质量专业化第三方评估的法定依据，因此研究的理论与法律基础缺失，多是主观臆断，或是文件重述与解读，或是经验总结。三是受到教育部相关文件混乱表述的误导，出现了各种各样的“第三方”，竟然出现教育管理机构作为第二方[6]、“行业、企业、学生、家长”都属于第三方[7]、同行评议也归之于第三方评价[8]这样明显错误的表述，完全违背第三方专业化评估的客观、独立、权威的特质要求。四是几乎没有对职业教育质量第三方评估的主体、内容及方式等重要的制度要素体系研究。由于理论研究不足与偏差，无法为建立有效的职业教育质量第三方评价制度提供理论支撑，这是职业教育质量专业化第三方评价制度无法建立的重要原因。

二、建立职业教育专业化第三方评价制度的共识与有效实践

中国职业教育的大发展、快发展的同时，也面临着职业教育的学历文凭、职业资格证书企业认可度低、国际教育与就业市场认可度低的现实，严重限制职业院校毕业生境外就业的机会，无法实现把中国丰富的劳动力资源变为中国产业竞争优势的国家战略目标。职业教育低质量是根本问题，从制度建设上解决这一问题已成为包括教育行政部门、职业院校在内的全社会共识。

（一）建立职业教育专业化第三方评估制度成为共识

首先，中国在2001年加入世贸组织后，承诺开放作为服务贸易组成部分的职业教育产业，应建立与国际先进职业教育接轨的人才培养质量标准，建立国际认可的职业教育质量管理制度，在航空、航海、医护、国际会计等一些职业教育领域直接引入国际标准，并同时引入与标准配套实施的第三方评估制度，这些领域人才培养质量显著提高，取得良好成效。

其次，德国、澳大利亚、美国等发达国家建立了高质量的职业教育制度，职业教育不仅培养大批高质量技术技能人才服务经济社会发展，而且职业教育成为国民经济重要部门，产业贡献份额不断提升。2006-2007财年澳大利亚教育服务出口价值达到117亿澳元，成为澳第三大出口产业。2009年9月，澳大利亚职业教育与培训部门的国际学生注册人数首次超过了高等教育部门[9]。建立包括第三方评价制度在内的、与国际接轨的职业教育标准与制度既是国家职业教育制度发展的必然选择，也是实现国家“一带一路”战略目标的长远要求。

第三，进入新世纪以来中国职业教育质量的严重问题与现行评估政策的失败，让教育行政部门、职业院校以及行业企业甚至学生与家长，都期待有质量的职业教育，期待建立切实有效的第三方评价制度，并已成为国家政策目标。

（二）建立职业教育第三方评估制度的成功实践

中国某些产业领域，由于国际化程度高，面向这些领域的职业教育率先引入国际职业教育标准与制度，并实施专业化第三方评价制度，成为与国际职业教育规则与控制模式接轨的成功范例。位于海洋大省的海南科技职业学院，成立于2007年5月，针对海洋大省航海类人才需求旺盛、航海类教育处于空白的实际情况，2010年11月经行业主管部门——海事局批准建立航海学院，设有航海技术、轮机工程技术、船舶电子电气技术、国际邮轮乘务4个专业，学院投入1600余万元，建成符合航海教育办学规模和质量要求的专门化教育教学设施；全员开展质量管理专题培训，聘请质量管理专家指导建立校内质量管理体系，开展经常性质量体系标准化运行监测，每个部门设立一名质量管理员，考取内部质量管理审核员资格，持证上岗；高薪聘请建立一支有航海实践经验的专业教师队伍；严格按照《中华人民共和国船员教育与培训质量管理体系》、国际《STCW公约》（马尼拉修正案，简称“11规则”）建立实训设施与培训项目，按照ISO9001-2000质量管理体系标准要求建立并运行质量管理体系，校内成立质量控制办公室，由有质量管理外部审核员资质的人员负责内部质量体系的建设、管理部门指导；聘请国际认可度较高的挪威船级社（DNV）作为质量外审机构，定期实地指导、核验质量体系运行质量。学生必须接受根据《中华人民共和国船员适任证书考试评估的发证规则》实施的难度较大的考试，获得船员职务适任证书才能上岗。航海学院现有学生2000余人，培养出许多符合国际航行船舶船员要求的专业人才[10]。endprint

三、有效的职业教育第三方评价制度的构成思考

质量管理与质量控制是高度专业化的管理工作，世界质量管理已经进入标准化阶段，ISO9000族质量管理体系标准是适用于所有国家的一切行业的统一管理规范。质量管理的专业化、标准化、制度化为经济全球化提供了重要支持与保障，也成为参与经济全球化的有效途径。由取得专门认证资质的机构与人员依据ISO9000族质量管理体系标准对组织的认证与评估，是公认有效的第三方评估。中国为规范第三方评估活动，2003年出台《中华人民共和国认证认可条例》。教育行政部门组织实施的评估就是因为不符合《条例》的原则与要求，因缺乏权威性与专业性而无法获得公信力。依据《条例》，借鉴发达国家教育质量控制经验，现提出建立有效的职业教育第三方评价制度的以下思考：

（一）明确以《中华人民共和国认证认可条例》为建立职业教育专业化第三方评价的依据

中国于2001年12月11日正式成为世贸组织成员，2003年9月3日中华人民共和国国务院令第390号公布施行《中华人民共和国认证认可条例》，2016年2月6日《国务院关于修改部分行政法规的决定》进行第一次修正。很显然，《中华人民共和国认证认可条例》是促进和保护中国企业商品和服务进入国际市场、与国际规则接轨的重要制度。《条例》第三条明确要求“在中华人民共和国境内从事认证认可活动，应当遵守本条例”。第四条要求“国家实行统一的认证认可监督管理制度”[11]。因此，必须、也只能把《中华人民共和国认证认可条例》作为建立职业教育专业化第三方评价的依据。

（二）确定职业教育第三方评价的对象是职业院校质量管理体系

质量管理体系是“在质量方面指挥和控制组织的管理体系”（见GB/T19000-2008/ISO9000：2005《质量管理体系基础和术语》）。组织的质量管理是通过制定质量方针和目标，建立、健全质量管理体系并使之有效运行来付诸实施的，质量管理体系是组织质量管理的核心。职业教育提供的是教育服务，不同实物产品，教育服务的质量不能依靠某一个人，必须是整个教育组织全面进入、全员参与、全程控制，所以职业教育第三方要评价的是职业院校质量管理体系，绝不能是就业率等单项评价指标。

（三）选择有资质的第三方专业机构进行认证

《中华人民共和国认证认可条例》第九条规定：认证机构必须“取得认证机构资质，应当经国务院认证认可监督管理部门批准，并在批准范围内从事认证活动”。这样的机构进行评价才能承担相应的责任和能力。现行的职业院校评估，是教育行政部门的附属机构组织实施的，唯教育行政首长的马首是瞻，在政绩导向的政策面前，不可能发挥出优胜劣汰的积极作用，也不能独立承担评估结论的法定责任，只有严密的专业化才能保证制度的有效实施。行业协会、企业、家长、学生及社会研究机构都不具备职业教育质量认证的专门资质，因为与被评估单位有各种利益关系无法保证独立性、客观性与权威性。

（四）建立职业院校质量内控与专业机构外控共同作用的质量管理模式

按照质量管理八项原则“领导作用”的规定，任何组织的质量都必须有最高领导直接负责。质量管理之父戴明提出“只有高层管理才能作出确保质量的决定”，“质量不能被委派，设有质量经理的公司，无论以什么名称命名，都将深陷泥沼”[12]。开展面向全员的质量管理专门培训，成立直接隶属于最高领导的质量管理办公室，建立质量内部管理系统，制度性开展检查与改进工作。聘请有资质的质量管理专业机构，定期进行外部审核，指导内部质量管理体系的有效运行，建立内外部共同发挥作用的质量管理新模式。

（五）各级教育行政机构设立专业化职业教育质量管理体制机制

发达国家都很重视教育质量的管理控制，都设有专业部门负责教育机构质量管理工作。如英国在1997年成立了英国高等教育质量保证署（QAA）[13]，成为英国高等教育质量的守护者。各地质监部门和有关行业根据《国务院办公厅关于印发贯彻实施质量发展纲要2013年行动计划的通知》（国办发〔2013〕18号）要求，开展了企业首席质量官任职培训教育工作[14]。各级教育质量管理部门和各级各类职业院校都应该按照这种模式建立自上而下直接有效、责任明晰的专业化质量管理体制，确保职业教育质量建设与管理责任落实到专业化的体制机制。

（六）建立职业教育质量第三方评价结果定期公布制度

人类质量管理经历了质量检测、统计质量控制和第三方专业评价的全面质量管理三个阶段，核心是建立对企业产品和服务的社会信任，进而降低社会成本。职业教育具有准公益性质，其质量管理是关系到国民经济、社会发展的重要领域，是政府的重要职责。职业教育质量第三方评价制度要能够发挥积极的导向和评价作用，政府教育行政部门必须设立专项经费，用于向专业化第三方质量评价机构购买服务，督促职业院校建立有成效的质量管理体系，将第三方评价结果定期向社会公布，对存在严重质量问题的院校采取强制性停办或整合的严厉措施。制定明确办学质量标准，持续改进职业院校质量管理工作。

建立职业教育专业化第三方评价制度的核心是提升职业教育质量，进而提升职业教育服务经济社会发展的能力，提升我国职业院校和学生的国际认可度和核心竞争力，必须建立与国际职业教育质量管理体系接轨的规则与体制机制。制度建设复杂、艰巨且是长期性工作，必须加强专业化研究与质量管理的组织建设工作，在国家认证制度法律框架下逐步建立并完善。

参考文献：

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[9]赵强.澳大利亚国际教育产业发展探究[J].外国教育研究，2011（2）：85-90.

[10]海南科技职业学院海事学院概况[EB/OL].http：//hanghai.hnkjedu.com.cn/show.aspx？id=3835.