“一张蓝图”干到底 “空间规划”看长春—长春市规划局“空间规划（多规合一） ”工作侧记

■ 本刊记者 张 娟

“一张蓝图”干到底 “空间规划”看长春—长春市规划局“空间规划（多规合一） ”工作侧记

■ 本刊记者 张 娟

人民广场鸟瞰图

梁思成先生认为：“城市是一门科学，它像人体一样有经络、脉搏、肌理，如果你不科学地对待它，它会生病的。”我国城市建设曾经盲目攀比、大拆大建、贪大媚洋，导致城市高楼林立、特色缺失、千城一面，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延。

十八大以来，随着习近平总书记治国理政新理念新思想新战略的深化落实，生态文明建设的大力推进，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的家国情怀深入人心，十九大又提出“实施乡村振兴战略”“实施区域协调发展战略”，我国的城市建设进入崭新的发展时期：智慧城市、海绵城市的打造；特色小镇、美丽乡村的建设；生态修复、城市修补的实施；特别是“空间规划（多规合一） ”的深入推进，使我国城镇化质量明显提升。

以实现优化空间布局、有效配置各类资源、深化行政体制改革、提高政府空间管控水平和治理能力为目标的“空间规划（多规合一） ”工作，被党中央、国务院寄予厚望，2014年8月，国家选择28个市县开展“空间规划（多规合一） ”试点。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上提出，要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，一张蓝图干到底。在此背景下，全国各地陆续开展了此项工作，并取得了很大进展，长春就是其中最耀眼的一个。

8月初，记者一行抵达北国春城—长春，对长春市规划局领衔开展的长春市“空间规划（多规合一） ”工作进行调研，记者采访了长春市委书记王君正和具体负责该项工作的市规划局局长曲国辉，以及市规划局、市规划院的相关领导和工作人员，目睹了长春市城市建设取得的丰硕成果。

短短6日之行，昔日的汽车之城、电影之城、冰雪之城，如今的雕塑名城、园林城市，扑面而来的是一股北国春城“舒朗、大气、通透、开放”的蓬勃向上的气息和力量，老工业基地振兴无虞。

一、“空间规划（多规合一）”降任长春市规划局

近年来，为了适应城市日益快速而高效的建设需求，系统梳理各类空间规划冲突问题，全国范围内掀起了“空间规划（多规合一） ”编制和规划改革的热潮。在长春市规划局的指导和带领下，长春市规划院早在2014年就启动了“空间规划（多规合一） ”的编制和研究试点工作，“空间规划（多规合一） ”的理念、思路和方法在国家级新区—长春新区的总体规划编制中得到深入应用，取得了很好的效果。2016年5月，在长春市市委书记王君正的亲切指导和大力支持下，长春市委市政府成立长春市“空间规划（多规合一） ”工作领导小组，王君正书记、刘长龙市长亲任组长，常务副市长王路和主管城建副市长周贺任副组长，并在长春市规划局和长春市发改委设置办公室，全力推动长春市“空间规划（多规合一） ”编制工作。

从此时起，长春市规划局重任在肩，责无旁贷，长春市“空间规划（多规合一） ”工作也进入了新的发展时期。

在开展“空间规划（多规合一） ”工作的同时，长春市规划局对多年来持续完善更新的城市空间规划体系又进一步进行了梳理，提出构建“以战略规划为统领，以多规合一远景空间发展规划、五年空间发展规划和年度空间实施规划三个层次规划为主线、以专业专项规划和空间区域规划为补充、数据调查与研究为基础、规划评估为动态反馈平台”的多规合一（空间规划）体系。

机会总是青睐有准备的人。2016年12月27日，中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》，《方案》确定了9个试点省份，为了进一步支持东北地区振兴发展，吉林省选为其中一个试点省份，而长春市因为有丰富的工作经验、充足的技术储备、良好的战斗热情被吉林省赋予重任，被确定“以市代省”完成国家试点任务，试点工作这一重任也“名正言顺”地落在了长春市规划局的肩上。

二、长春市开展“空间规划（多规合一）”的基础条件

多年来，长春市规划局在城乡规划方面做出许多努力，取得了丰硕成果，这些成果也为快速启动长春市“空间规划（多规合一） ”工作打下了良好的基础。

（一）建立了“空间规划（多规合一） ”规划编制成果体系，储备了一大批规划成果

王君正书记与市规划局曲国辉局长等亲切交谈

王君正书记、刘长龙市长在市规委会2017年第三次全委会上

在时间上，有展望50年的发展战略规划、20年的总体规划、5年近期建设规划、1年实施计划等；在空间上，有区域规划、市（县）域城镇体系规划、规划区规划、中心城区规划、乡（镇）规划、村庄规划等；在层次上，有总体规划、专项规划、城市设计、控制性详细规划、修建性详细规划等。其中战略和区域发展层面有哈长城市群、长吉区域、长吉图区域发展规划等；城市层面有城市总体规划、土地利用规划、经济和社会发展规划以及综合交通体系、历史保护、环境资源、住房建设、基础设施规划等。

（二）对“空间规划（多规合一） ”技术标准和信息平台建设开展了深入的储备研究

依托城市总体规划的编制，长春市提前开展了“城乡规划与土地利用总体规划用地分类”标准衔接的研究。依托长春新区总体规划的编制，启动了“空间规划（多规合一） ”基础数据、空间管控、图件编制等部分技术性工作的研究。并初步完成了长春新区499平方公里规划范围内“一张图”“一个表”“一个平台”“一个标准”的规划成果；建立了涵盖社会、经济、生态、城市建设等方面的城乡规划平台；依托地形、影像等地理信息数据建立了基础地理信息共享平台，并提前与国内先进的信息平台建设和运营公司沟通，就联合开发长春市“空间规划（多规合一） ”综合信息平台达成技术合作的意向。

王君正书记在吉盛花园小区视察旧城改造工作

长春市城市设计试点工作会议在长春市城乡规划展览馆召开，副市长周贺（中）讲话

（三）“空间规划（多规合一） ”技术队伍人才济济，思路清晰，经验丰富

长春市以长春市规划院为平台，逐步建立了成熟的“空间规划（多规合一） ”编制队伍。市规划院在传统城市规划的基础上，按照“空间规划（多规合一） ”的思路增设了区域发展、经济社会、环境资源、土地水利和智慧城市等多个专业部门，完成技术队伍的储备。

为了学习先进经验，更好地完成该项工作，2016年初，长春市规划局会同市发改委、市国土局和市人大财经委共赴厦门、广州学习考察了两市“空间规划（多规合一） ”工作的模式，技术路径、工作效果和好的经验。并初步确立了“空间规划（多规合一） ”的工作路径，就建立规划“一张图”，统一标准，共享信息，再创审批流程，成立工作机构，建立法规保障体系等工作思路达成了共识。

三、长春市“空间规划（多规合一）”工作的战略考量和基本目的

王君正书记自2016年初上任以来，短短几个月时间内，就以求真务实的工作作风得到了大家的认可和拥戴，被人们亲切地称为“君正书记”。对于“空间规划（多规合一） ”这项功在当代，利在千秋的复杂工作，君正书记更是亲力亲为，大力推动落实，使得该项工作在很短的时间内就取得了重要的阶段性成果，得到国家和省市的充分肯定，在接到省里下达的空间规划试点任务后，更加大力度地推进这项工作，时间有限，但成效显著。

君正书记从宏观入手，向记者介绍了长春市实施“空间规划（多规合一） ”的思路：规划是城市发展的龙头，决定着城市建设的品质。长春市全面推进该项工作，主要从三个层面考虑。长春层面，长春作为省会城市，当前正处于改革发展的关键时期，承接好新一轮东北振兴、长吉图开发开放、中部创新转型核心区建设、长春新区建设、新型城镇化试点等一系列国家战略，需要一个综合完善的规划去指导；吉林层面，吉林省是国家推进“空间规划（多规合一） ”9个试点省份之一，省委省政府对此项工作高度重视，省“十三五”规划、省第十一次党代会都对稳步推进“空间规划（多规合一） ”工作作出明确部署；国家层面，“空间规划（多规合一） ”是全面深化改革的一项重要任务，党的十八大以来，中央就深入推进“空间规划（多规合一） ”作出了一系列重大决策。“空间规划（多规合一） ”不是新编一个规划，而是在原有规划、住建、发改、国土、环保等各个部门规划成果的基础上，按照“发展战略+空间布局+产业定位+实施策略”的工作思路，通过定性、定量、定形、定界、定策等手段，实现各规划上下衔接，相互融合。着重解决以下问题：

（一）解决不同规划“打架”问题。通过建立统一的空间、产业规划体系，构建统一的目标体系、指标体系、坐标体系，实现全市规划“一张图”管理，解决经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划等规划打架，同一块项目用地，在不同规划中属性、规模、边界、坐标系、比例尺不一致等问题。

长春一汽解放卡车厂内景

行驶在悠悠岁月中的有轨电车

（二）解决重大项目落位问题。通过建立统一的规划平台，加强信息共享，减少部门壁垒，建立公共民生和商业经营的综合项目库。在平台上开发针对发改、国土、规划、环保等行政审批部门的项目生成流程，为立项、预选址、部门协调到项目决策、核发许可全过程提供科学决策支撑。

（三）解决土地利用效率提升问题。主要通过对土地利用规划、城市总体规划间差异图斑的逐一处理，盘活建设用地，并优先保障民生、基础设施和重大产业项目的用地需求，强化土地节约集约利用，促进低效用地二次开发，提升土地使用效率。

（四）解决行政审批流程优化问题。通过流程再造，平台共用，各部门利用“空间规划（多规合一） ”的成果，实时共享审批信息，优化审批流程，将审批由串联变为真正的并联形式，缩短审批时间，提高行政运行效率和公共服务水平。

游人如织的雕塑公园

四、长春市“空间规划（多规合一）”的做法

长春市全面启动“空间规划（多规合一） ”工作以来，按照“循序渐进、分头突破、纵横联动”的工作思路，扎实推进并高效完成夯基、划线、绘图、搭桥、立规等“五步走”工作，构建了以“一张规划蓝图”“一个技术标准”“一个信息平台”“一个组织机构”“一个审批流程”“一套法规制度”等“六个一”为特色和载体的规划体系。

（一）统一语言表达，夯实工作基础

坚持基础先行，在前期工作上下功夫，以规划底数摸查为基础，以统一规划语言表达为突破口，启动多规合一各项工作，为开展基线划定、蓝图绘制等工作奠定了坚实的基础。

统一技术标准。按照统一各类规划语言表达的思路，研究制定了《长春市“空间规划（多规合一） ”编制技术指引》，实现规划期限、基础数据、用地分类、管控分区“四统一”。一是统一规划期限，近期设定为2020年，远期设定为2035年；二是统一基础数据，采用大地2000坐标系；三是统一用地分类，系统整合《土地利用现状分类标准》《城市用地分类与规划建设用地标准》等，将用地类型统一划分为3大类、14中类、35小类，形成多规合一用地分类标准；四是统一管控分区，以“三区三线”为基础，将长春市区划分为17个分区、127个规划单元、1003个控规单元，形成覆盖全域、协调一致、无缝衔接的空间管控分区。

统一协调原则。依据统一的空间布局安排，以“底线保障、战略引领、实事求是”为原则，根据边界微小差异、地类划分标准差异、布局思路差异等不同差异类型，提出差异处理方案，协调各类规划。通过开展“三上三下”工作，协调22个部门、12个城区及开发区，基本消除各类规划之间差异图斑16万余个，面积近1300平方公里。

（二）划定控制基线，绘制规划底图

按照“定性、定量、定标”思路，划定“三区三线”，确定发展目标，制定执行标准，构建基础框架，绘制规划底图。

划定“三区三线”。根据主体功能定位，综合考虑经济社会发展、产业布局、人口集聚趋势，以及永久基本农田、各类自然保护地等底线要求，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学划定城镇、农业、生态三类空间和城镇开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线三条控制线，明确哪里能建设、哪里要保护，确保经济社会建设与环境资源保护“两协调”“两不误”。

制定执行标准。以“三区三线”为载体，整合各部门空间管控手段，采取自上而下与自下而上相结合的方式，研究提出差异化管控措施，形成统一协调的空间管控分区，绘制形成空间规划底图，为统筹各类空间性规划构建基础框架和管控约束。

（三）融合各项规划，绘制一张蓝图

坚持顶层设计、高位统筹，在前期各项工作的基础上，通过理顺规划关系、完善指标体系、优化空间布局，最终构建起统一的大型空间资源数据库，绘制出统筹全局的“一张蓝图”。

构建框架体系。认真梳理和深刻把握原有规划间的内在逻辑，构建全新的规划框架体系，破解原有规划平行运行、各自为政等问题。具体来说，就是以战略规划为统领，统筹发改、规划、国土、环保等59项空间性规划，建立空间发展战略规划、空间发展总体规划和空间发展实施规划三个层次的内容框架体系，以及“定性、定量、定位、定形、定景、定界、定线、定施、定项”等“九定”技术内容体系，进而理顺各项规划之间的关系，实现了各项规划从顶层设计到细化分解、操作实施全流程的有序衔接。

净月潭之冬

重庆路商业街夜景

确定目标体系。紧抓国家推动东北老工业基地新一轮振兴、“一带一路”以及建设哈长城市群等重大战略多重机遇，统筹把握和考量长春市战略地位、区域位置及经济社会发展需要，明确城市的发展定位、建设目标，打造城市的鲜明特色，建设东北亚区域性中心城市。

持续完善和优化中的长春快速路系统

完善指标体系。针对原有各项规划指标系数不统一或与城市发展趋势不适应等问题，坚持对标先进、超前设计、留足余地总体思路，积极完善规划指标系数。按照东北亚区域性中心城市战略定位，并对标首尔、天津等国内外发达城市发展指标，综合三个层次空间性规划核心管控要求，全面梳理资源与目标的联系，科学设计总量、结构、质量、增量以及效率等定量化的空间规划指标体系，确保精准目标与空间资源的科学匹配。

优化空间布局。以发展目标为导向，以空间资源为基础，对全市的空间布局进行统筹协调和优化布局。构建了“一廊、一脉、一带、四城”的空间结构，建立了“一轴、三环、十二楔”的生态结构，搭建了“五带、十群、多园”的产业布局体系，并划定了全市二十多类主导产业、六十多个区块、总面积超300平方公里的产业区块控制线，引导产业集聚，优化营商环境。

形成一张蓝图。在完成搭建架构体系、确定目标体系、完善指标体系和优化空间布局等各项工作的基础上，融合近50项规划，叠加近1100个图层数据，统一经济、人口、建设用地规模、管控边界和城市发展布局，形成一个大型空间资源数据库，即一张蓝图。一张蓝图具有方向明确、定位准确，内容丰富、边界清晰，层次分明、高度融合等特点，有效破解了因规划不统一、信息不对称、管理不协同等因素造成的项目落位难题，为全市重大项目落位和城市精细化管理提供了保障和支持。

（四）搭建综合平台，服务发展建设

搭建部门信息共享共用、互联互通、统一衔接的综合信息平台，坚持规划编制与规划应用相统一，推动多规合一工作“一张蓝图”绘制与“流程再造”“在线协同”应用有序衔接。

搭建网络连通平台。坚持建设服从规划，打通了政务内网与规划专网的联系，实现了所有政务内网联通部门对平台信息的读取；打通了政务内网与规划专网的联系，实现了信息平台与规划业务系统的互联互通、共享应用。

（五）健全保障机制，强化执行力度

成立领导机构。长春市成立了“空间规划（多规合一） ”工作领导小组，市委、市政府主要领导任组长，27个市属部门、12个城区及开发区为成员单位。办公室设在发改委和规划局，发改委负责统筹协调，规划局负责技术保障。先后召开了3次领导小组全体会议，139次部门协调会议，45次专题研讨会和专家咨询会，开展了23次外地考察学习交流活动，到县市区、开发区举办18次专题培训班，市委常委会、市政府常务会、市规划委员会、市委深改组全体会议专题部署这项工作。

强化法制保障。制定了政府规章《长春市多规合一管理若干规定》，明确了政府及各相关部门的职责，确立多规合一空间规划体系的法定地位，区分了其他涉及空间规划的管理，建立了建设项目审批与一张图的有效衔接，为多规合一提供了有力的制度保障。

五、长春市“空间规划（多规合一）”实施的典型案例

作为省会城市，长春城市建设水平的高低，直接影响到全省城市化进程。为此，要在全市一张图，全市一盘棋的指导思想下，找准制约城市建设的症结，集中力量，全力突破。

（一）围绕“治污”，组织实施了伊通河综合治理工程

伊通河综合治理工程作为吉林省五大重点工程之一，自2015年实施以来，在多规合一、多部门协调的前提下，始终围绕系统解决水污染问题，并按照“污水治理、雨水利用、尾水净化、客水引进、中水回用”的水系治理思路稳步推进。

一是从规划方案入手，组织编制了包括南溪湿地在内的伊通河综合治理规划、《实施方案》，并通过市规委会批准。聘请中科院等高端研究机构，对长春市三大水系的总体功能定位、污染源分析、水量平衡、水循环系统、河湖连通体系、整体内涝治理进行全面论证。《伊通河流域中段水环境改善与水生态修复工程方案》历经十余次市级、两次省级和三次国家级专家论证，通过专家评审，并经市规委会审议通过。

二是从基础做起，实施截污治污工程。在截污上，完成了伊通河主河道清淤及旧管道拆除，南部新城污水1号线全部完工，南部新城污水2号线进入收尾阶段，飞跃路污水干管截流工程、永春河污水干管截流工程、东新开河末端截流工程正在建设。全线近30个污水吐口全部完成治理。在治污上，完成了串湖污水处理厂、北效污水处理厂建设。东南、天嘉、北海、北十条等污水处理厂已经开建，英俊、西郊、南部、西部、双阳等污水处理厂正在建设、提标改造。全面开展黑臭水体治理，十余个水系和多个独立水体已全部开工。

三是从南溪湿地开始，渐次展开工程建设。南溪湿地防洪、景观、市政等工程进展顺利，今年9月30日已经正式对外开放。多座调蓄池正在建设并陆续完成。南湖汇水区动植物园污水处理厂、多座调蓄池已开工。东新开河流域防洪、截污工程，串湖流域防洪、清淤、截污工程，北北段防洪、绿道工程正在抓紧推进。

历经盛世辉煌和末世仓皇的激荡心情，在李凡再次睁开双眼后，出奇地平静了下来。尽管他所面对的，不过是现实世界一处普通的建筑工地。

造型优美的长春市规划展览馆

长春市地铁1号线通车

（二）围绕“治堵”，组织实施了交通基础设施建设

国内外治堵经验表明，单纯依靠增加道路资源无法解决交通拥堵问题。要从根本上解决这一问题，必须综合施策，统筹道路、快轨、公交、公路客运、慢行系统、静态停车等多类规划，实现多形式、多元化的无缝衔接，系统解决交通拥堵问题。

一是打通重要通道。围绕缓解城市交通，实施跨区域通道建设。亚泰大街南延长线三环路节点、亚泰大街与南四环路立交桥、长吉互通立交桥、机场快速路、吉林大路东延长线、解放物流专用高架桥建成通车。

二是改善路网结构。采取“打通断头路、拓宽卡脖路、改造渠化路、打通小外环”方式，三年改造交通堵点几十处。

三是加快轨道交通建设。地铁1号线一期已于今年6月30日实现全线载客运营。地铁2号线、北湖线、轻轨3号线延伸线正在按时序进行土建施工。

四是增加停车泊位供给。组织制定了《长春市机动车停车场管理条例》，编制了停车场专项规划。快速路桥下共规划建设停车场超百个、规划泊位近2700个。清理私设地桩、地锁、隔离墩近18万个，施划公共停车泊位近34万个，使全市交通拥堵状况在一定程度上得到缓解。

（三）围绕“治乱”，组织实施了地下综合管廊建设

多年来“马路拉链”问题备受社会诟病。市政府责成市建委组织实施地下综合管廊建设以来，本着“先地下、后地上”的原则，合理确定建设布局，明确建设规模和时序，解决“马路拉链”问题。建成地下综合管廊近18公里。

（四）围绕“治粗”，组织实施了路面修复工程

按照“先主干、后小区”“先地下、后地上”的原则，结合旧城改造管线落地、道路挖掘、地下综合管廊建设，科学制定路面维护计划，统筹安排项目施工时序、施工路段，有序推进路面维护工程，避免出现颠覆性错误。三年大中修道路三百多条，精细化改造街路二十多条，小修街路两千多条，改造巷道近三千条。

特别是今年年初以来，在主管城建副市长周贺的倡导下，在全市范围内开展了“走遍长春”活动，利用每个周六，周贺副市长带领建口的主要领导深入各城区开发区大街小巷、社区工地，现场发现解决城市规划、建设、管理中的问题。截至目前，几万个大小问题得以解决，城市秩序大为改观，城市面貌焕然一新。

在市委市政府的大力支持下，长春市规划局带领广大规划管理和城建工作者兢兢业业，克难奋进，大力弘扬君正书记“做官务必做事、做事决不做秀”的务实精神，在“以市代省”承接了空间规划国家试点后，于今年3月成为全国第一批城市设计试点城市之一，又于今年8月被住房城乡建设部确定为新一轮城市总体规划编制试点城市。

一个勇于承担的部门，一支蓬勃向上的队伍，三个国家级试点（多规合一、城市设计、总规编制），在新的历史时期，长春市规划局必将掀起一场新的超前谋划和务实规划之风，在君正书记“以强烈的文化意识指导城市规划、建设和管理，在把握历史文脉中彰显城市特色”的具体要求下，将长春市的城市建设推向一个新的高度。

而长春，这个连续九年荣获中国“最具幸福感城市”的北国春城，在不久的将来，也必将成为一个“让外地人羡慕，让本地人自豪”的城市。