城市屋顶面规划建设探究

■ 邹婕羽 张 凌 焦海峰

城市屋顶面规划建设探究

■ 邹婕羽 张 凌 焦海峰

城市屋顶面不仅具有体现城市个性，凸显城市特色的功能，还能够优化城市生态，提高空间利用效率，为市民提供多样化的活动空间。在当前城市发展步入存量更新与品质提升的阶段，屋顶面作为一个重大的潜在资源，在很多发达国家和城市已被高度重视和利用。但国内对屋顶面的规划利用及相关政策尚处于摸索阶段。本文以宁波主城区为例，通过分析评估主城范围内的屋顶面利用情况，总结其在开发建设中的问题，并提出相应的分区和分类管控思路与制度设计建议。

一、当前城市屋顶面利用的普遍问题及复杂性

（一）当前城市屋顶面利用的主要问题

由于屋顶面的开发利用涉及上位规划、建筑性质、自身荷载、产权方式等多因素的影响，具有高度的复杂性，因此，国内城市尚未开始大范围的屋顶面开发利用。以宁波主城区为例，依托相应的建筑普查资料，并借助GIS软件进行量化计算。宁波主城区范围内共有屋顶面4518万平方米。现已利用的屋顶面面积约69万平方米，占比1.5%，尚有98.5%（共计4449万平方米）的建筑屋顶面未得到充分利用。如果将高度24米以下，面积100平方米以上的公共建筑屋顶面，包括商业办公、文化活动、教育医疗、体育休闲等建筑的屋顶面均能作为可优先更新的屋顶面，则可利用的屋顶面可达到800万平方米以上，空间潜力巨大。

（二）城市屋顶面低效利用的根本原因

与城市绿地、水系等独立系统要素不同，城市屋顶面由于其在建筑结构及管理权限上的从属性特点，屋顶面的改造和利用往往从属于某些特定的项目，缺乏整体性与系统性的设计与管理。从根本上看，导致长期以来城市建设中屋顶面未得到积极利用的原因可归结为缺乏意识和相应的制度设计。首先，屋顶面利用尚未形成集体意识，在建筑设计、审批和建设的过程中，政府管理部门和开发者及其他利益相关者均对屋顶面利用缺乏意识。屋顶面通常被用作存放设备，或大面积空置，景观上缺乏处理，导致大量的空间浪费。其次，屋顶面利用缺乏相应的制度支撑。多样化的屋顶利用方式未能得到政策制度上的支持。

图1 宁波主城区现有屋顶面利用情况评估

二、城市屋顶面整体规划引导的技术与路径探索

基于上述分析，为促进城市屋顶面的景观改善与积极利用的总体目标，规划应发挥统筹引领作用，尽快制定相应的导则，将屋顶面分为横向分区与纵向分类引导相结合，嵌入和补充至现有的规划体系。

（一）城市屋顶面规划的横向分区管控

首先，将城市的空间结构作为横向分区引导的基础。基于城市空间结构以及城市和各片区的中心、主要的发展轴线等，可以判断城市未来存量更新和增量拓展的区域分布。其次，结合总体城市设计划定城市屋顶面建设的重点区域，以作为未来政府决策实施改造或新建管控的重点区域。研究认为可以从景观风貌和空间利用两个维度出发，形成六大重点管控区域：一是结合宁波三江片的城市景观结构划定相应的重点管控区域，如三江与塘河沿线、大型公园和广场等公共空间节点周边；二是结合城市重要的观景点划定的城市观景区；三是高架沿线可视范围；四是将机场周边区域；五是利用可行性较高的区域，以城市中心和各片区中心为主，以集中公共建筑和商业办公建筑为主；六是历史街区及其周边区域，其屋顶面的改造利用需要以保护和延续历史信息为前提，受到一定限制。最后，叠合根据六个不同方面因素划定的重点管控区，进行分级，提出相关的改造或新建引导内容。

图2 宁波主城区屋顶面重点管控区分布图

（二）城市屋顶面规划的纵向分类引导

基于城市屋顶面的从属性，每类屋顶面的特征具有相似性，利用方式选择和相应的规划应对策略也具有共通之处，因此，通过纵向分类引导可以很大程度上弥补横向分区上无法确定每类屋顶面利用方式的不足。规划主要考虑住宅、公共建筑、商业办公建筑、工业建筑、市政类建筑等五大类型，从技术和制度两个角度出发，并按照提出问题、分析问题和解决问题的路径予以指引。

1．住宅建筑

虽然从目前的相关政策和规范来看，住宅屋顶面利用必要性不强，但借鉴国外发达国家与城市推进住宅屋顶绿化的经验，有效利用住宅屋顶面可以产生较高的生态效益，应予以鼓励。当前对于存量住宅建筑而言，普遍存在屋顶承载能力弱、雨季渗漏水、脏乱差现象明显的问题。改造过程中在技术层面要以渗漏维修、设置架空砖等易操作的技术手段为主，积极尝试实施简单屋顶绿化，以平改坡为辅。政策层面需要创建一整套完善的管理办法，包括对设计、施工、监理、材料等进行招投标管理制度，以及工程技术规程；保证资金来源，成立专项改造资金等。对于增量住宅建筑而言，其屋顶面利用目前存在的最大限制是制度因素，而非技术或经济因素。如果放开政策限制，转而形成鼓励机制，住宅屋顶面的有效利用完全可以实现。

2．行政办公、文化设施等公共建筑

公共建筑是展示城市形象的重要节点；公共建筑产权归政府，易于实施操作。从国内相关城市开展的屋顶绿化改造活动来看，公共建筑屋顶面是其中改造的首选对象和主体构成，具有极强的必要性和可行性。公共建筑屋顶面改造利用普遍运用两大技术手段，一是屋顶绿化改造；二是改为活动场地，如体育场。其中，屋顶绿化改造具有普适性，但需解决承重和防水两大技术问题，荷载能力较强的屋顶可允许上人活动。改为活动场地则多运用于学校建筑或文化建筑等。对于新建的公共建筑可以预先考虑屋顶利用的多样化方式，不受现状建筑荷载能力的限制，鼓励可上人活动的屋顶绿化，或其他更多的利用方式，会使得建筑设计更加契合生态文明理念。对此，政府应多出台鼓励政策，通过放宽屋顶绿化折算配套绿地面积条件和提高折算比例的方式来实现鼓励公共建筑屋顶面利用的目的。其他鼓励政策还有直接现金补贴、减少税收等。远期可以进一步将新建公共建筑屋顶面的利用纳入规划强制性要求。

3．商业办公建筑

商业办公建筑的屋顶面利用方向首先可考虑由商业性质引发的盈利性改造利用，如屋顶休闲活动、屋顶酒吧餐厅等，鼓励与屋顶绿化相结合，兼顾生态效益。其次为偏公益性改造利用，其方式与行政、文化类公共设施屋顶面利用发展类同。技术上实现新建商业办公建筑屋顶面的积极利用完全可行，设计中预先考虑相关技术要求，并与建筑功能本身密切结合。制度层面上，因为市场力量是推动商业办公建筑屋顶面利用的主要动力，政府管理部门应加以积极引导。对于低多层，面积超过1000平方米，且周边聚集高层建筑的裙房建筑或大型商业建筑，其屋顶面利用必须纳入强制性要求范围。具体的利用方式可以结合市场需求进行选择，管理部门在方案审批和建设过程中予以监督审核。

4．工业建筑

当前工业建筑普遍存在蓝色屋顶现象，对城市风貌产生了一定的负面影响，因而需要整治。而对于混凝土结构且面积较大的平屋顶建筑，目前普遍缺乏有效利用。技术层面可以通过粉刷（喷涂）、覆盖太阳能板，或通过简单屋顶绿化、屋顶农业两种改造手段实现工业建筑屋顶面的积极利用。政策层面政府可出台相关的鼓励政策，如直接资金奖励、减少税收或市政使用费用等加以引导。

5．市政建筑

城市中市政设施随处可见，但常常缺乏景观处理，应对于现状市政设施通过涂鸦、绿化遮挡等手段进行处理。对于新建则要求预先考虑，主要通过屋顶绿化或立体绿化的方式，消除设施本身产生的异味，并尽可能导入活动，形成公共活动场所，营造氛围。如上海静安区固体废弃物流转中心的建设便是一个很好的案例。

（三）现有规划编制体系的嵌入与补充

1．宏观层面

将城市屋顶面的改造利用要求纳入总体规划，或在总体规划编制过程中开展城市设计与风貌专题研究，将屋顶面建设和利用与该专题结合起来，对屋顶面的规划提出宏观层面的指导。

2．中观层面

在片区城市设计中结合片区的风貌与建筑风格定位，就屋顶面的色彩、形式与利用做出深化指引，为制定控制性详细规划形成基础。在控规层面，根据重要地段的控制要求，可以探索增加“城市屋顶面利用”的章节，明确规划范围内屋顶面的保留、改建或新建区域，进一步就保留和新建屋顶面的改造与利用提出具体对策，将部分对城市景观产生重要影响且利用可行性较高的屋顶面纳入强制利用要求。

3．微观层面

预先考虑屋顶面利用带来的设计要求，在修建性详细规划中加强屋顶面利用的设计，结合实际发展需求，明确利用方式，为建筑设计提供直接依据。

三、基于政府与市场的制度设计与完善

通过综合分析国内外政策经验，制度设计可以从两个方面入手：一是基于政府主动推进的制度设计；二是基于引导市场推动的制度设计。

（一）基于政府主动推进的制度设计

政府主动推进，主要是针对存量屋顶面的改造与利用，通过自上而下的政策推行来实现。这一过程需要强有力的行政体制保障、财政资金保障和法规规范支撑。政府推进工作包括成立项目、组织实施、财政保障及法规制定等方面。其中，组织实施包括由市政府牵头，成立涵盖规划、住建、绿化、城管、财政等主要部门及有关专家，成立专业委员会或专项工作小组，分区制定计划。根据不同项目需要统筹安排部门的责任分工，统筹安排与推进存量屋顶面的改造与利用。并通过宣传使得社会各界广泛参与。以老旧住宅屋顶面改造为例，在政府主动推进的同时，应发挥街道、居委会、业委会的作用，调动居民的积极性，共同参与。

（二）基于引导市场推动的制度设计

引导市场推动需要政府出台相应的强制性与鼓励性政策，同时也需要财政资金予以保障。通过建筑面积或容积率奖励来鼓励市场力量实施屋顶绿化，对屋顶绿化实行现金补贴政策或参照国外的政策经验，研究出台通过间接补偿政策，包括减免税收或其他费用，如市政使用费。相关规范亦需要尝试修正，如屋顶绿化折算配套绿地面积、放宽屋顶楼梯计算容积率控制、允许学校建筑屋顶开辟运动场地等等。

城市屋顶面利用是一项复杂的系统工程，涉及到如何系统引导、实施落地、体制完善等一系列内容。目前来看，国内许多城市的屋顶建设实践已经取得明显的成绩，很多好的经验有待进一步推广，需要在规划层面进一步加强引导，并探索研究如何从制度上予以根本保障。

（作者单位：宁波市城乡规划研究中心；宁波市规划局镇海分局；宁波市城乡规划研究中心）