政府向社会组织购买公共服务研究

摘 要：政府购买公共服务成为推动政府整合经济与社会转变为社会整合经济和政治的有力工具。在政府购买公共服务过程中坚持政府职能转型的政治目标，主要体现在政府购买公共服务“购买什么”“谁来参与”“如何购买”三个方面。文章以政府职能转型作为政府购买公共服务的起点，分别从范围、参与主体和制度要素三个方面对政府购买公共服务进行研究，强调政府购买公共服务要坚持在政府职能转型理念的指导下进行。

关键词：政府职能转型 社会组织 购买公共服务

一、政府向社会组织购买公共服务的现状

英国美国等西方国家从上世纪开始转变政府职能，通过在公共服务领域引入市场机制，转变公共服务的供给模式，由此政府购买公共服务便逐渐铺开，同时也在基本公共服务领域收到了实效。我国从20世纪90年代中期出现的向社会组织购买服务的现象即是这场变革的重要组成部分。2013年7月，李克强总理主持并召开国务院常务会议，会议要求推进政府向社会力量购买公共服务，由此政府购买公共服务在我国逐渐全面铺开。

政府购买公共服务有众多意义，转变政府职能，提高政府效率和降低成本，促进财政体制改革，利于社会组织的发展壮大等，其中的根源性因素在于新公共管理理念指导下的政府职能转变。在经济体制改革和政治体制改革并重的今天，政府购买公共服务在社会事务治理中肩负转变政府职能的重担。目前我国政府向社会组织或社会力量购买公共服务在制度和规范方面取得了一些成就，但是还存在一些问题，如果这些问题得不到有效解决，政府购买公共服务的行为有可能变成推卸责任、转嫁负担、滋生腐败的重要温床。所以说政府购买公共服务不能一买了之，如何充分实现购买效能，是政府必须面对的课题。因此，深入探究政府向社会组织购买公共服务存在的问题，进而提出对策建议，对政府更高效、更精准的向公众提供公共服务有良好的现实意义。

二、政府向社会组织购买公共服务存在的问题

（一）政府购买公共服务的权责不明确

现如今，虽然社会组织发展迅速，但政府仍处于主导地位，社会组织具有很少的自主权，活动空间非常小。因此，政府向社会组织购买公共服务就会导致权责不明确。主要表现在：一方面，政府虽然不是公共服务的直接提供者，但是政府从公共服务供给方针政策的制定、给杜会组织资金支持、整合公共资源、提供监督绩效等各方面都有政府的“影子”。政府掌握着较大的权力，对社会组织实行严格的控制，造成社会组织在很大程度上服從并依赖于政府，其独立性受到很大地压制。

另一方面，政府角色错位，职能边界不清晰。在社会分工不明确的情况下，政府向社会组织购买公共服务很容易出现范围不明、程序不当、责任不清、购买效果不好的问题。

（二）社会组织承接公共服务的水平较低

社会组织自身必须具备一定的能力和条件，才能高效率的向公众供给公共服务。然而，从现实情况看，社会组织由于起步晚，当前依然处于探索阶段。它存在着数量少，资金、规模也小，从业人员素质偏低，专业人才缺乏等问题，造成承接公共服务的水平较低，政府能够选择的杜会组织比较少。

（三）政府和社会组织的合作机制不健全

现今，我国政府与社会组织合作机制还存在较大的问题，一是关于政府采购社会组织公共产品的法律法规，在内容、框架、特点等方面还有很多问题。二是我国政府购买公共服务合作程序不规范，政府与社会组织合作缺乏具体的规范，两者合作的随机性比较大。由于政府向社会组织购买公共服务没有统一的法律法规作为依据，政府在与社会组织合作供给公共服务的过程中无章可循，购买过程混乱。购买公共服务的项目、购买标准、价格等都不清晰，缺乏统一的标准。三是政府向社会组织购买公共服务的具体的监督和管理的效果差强人意，还需双方共同努力，争取让政府购买行为的每个环节都能得到有效监督和评判。

三、政府向社会组织购买公共服务的对策建议

通过前文对政府向社会组织购买公共服务存在问题的探究，从政府层面看，政府存在着权责不明确的问题在购买公共服务的实践活动中比较凸显；从社会组织方面看，社会团体组织提供公共服务的水平较低；从购买者和提供者的关系看，政府和社会组织存在着合作机制不健全的问题。因此，我们需要采取有效措施，重新定位政府的角色，明确政府的职责；提升社会组织承接公共服务的水平；建立健全政府与社会组织的合作体系。

（一）明确政府的角色和责任，继续转变政府职能

1.明确政府权责，建立与社会组织的合作关系

在政府购买公共服务的实践中，首先应明确政府的角色和责任。随着国家和社会关系的变化，政府不再对社会事务进行统包统揽。政府应作为社会管理的领导者，不干预具体的购买行为。在公共服务购买前应明确公共服务购买应达到的目标；其次，在过程中要对社会组织负责的各个环节进行监督，把控整个购买公共服务行为大的方向；最后，按照一定的评判标准进行组织评估。同时要保证购买公共服务项目的公平、合法性。还要把管理权力分给社会组织，使社会组织负责具体的购买行为，从而使政府在宏观上把控公共服务的购买。只有政府对自己的角色和责任有明确的认识和清晰的定位，才能与社会组织更好的合作，向公众提供更多优质的公共服务。

2.转变政府职能，构建服务型政府

原来主要由政府承担公共服务的供给任务，现如今随着社会的进步，有更多的社会主体也加入公共服务供应的队伍。转变政府职能主要从两个方面实施转变，一方面，政府从干预公共服务供给的具体实践中转向宏观把控，这一转变是政府职能在量上的缩减，有利于政府解决社会治理中存在的主要矛盾；另一方面，政府可以委托其他社会主体来提供公共服务，多元主体共同提供公共服务效果可能会更好。因此，政府应转变职能，在供给公共服务的具体活动中准确定位。

（二）大力提升社会组织承接公共服务的能力

社会组织提供公共服务的程度和品质是影响政府购买公共服务的重要因素之一。社会组织要增强供给公共服务的实力，不仅需要里良好的外部环境，即政府的支持和鼓励，更需要社会组织不断挖掘自身的不足，有针对性的弥补缺失。社会组织只有积极发展其核也能力，増强自身的竞争优势，保持其独立性，才能真正做到和政府平等合作，实现为公众提供有效公共服务的目标。

1.重视专业人才培养，保证公共服务供给的规范化

为确保社会组织更有效的为社会提供公共服务，必须从整体上提高组织成员的素质与专业化水平。一是通过与政府的合作项目，吸引高素质人才；二是加强对社会组织从业人员的培训，提升从业人员的文化素养与专业水平，壮大社会组织内部人才队伍，提高政府对社会组织的信任度。三是要积极宣传，让更多的人知道并认可社会组织，吸引更多有志投入志愿队伍年轻人加入社会组织，给社会组织注入新的活力与创造力。

2.加强资源整合，多渠道筹措政府购买服务资金

由于社会组织具有非盈利性的特征，所以它难以通过市场交换获取资金。因此拓宽社会组织的资金来源，争取更多的经济支持对社会组织来说非常重要。社会组织首先应该积极争取政府方面的财政投入，为了保证其正常运转，政府也应采取各种方式加大对民间社团的财政投入。其次，通过争取社会捐赠的方式获得资金支持。可通过企业或者个人对社会组织进行捐助，來弥补资金短缺的问题。最后，提高社会组织自创收入的能力。社会组织可以提供除公共服务之外的一些服务，创造额外的财政收入，弥补资金缺口。

（三）建立健全政府与社会组织合作机制

现阶段，建立政府与社会组织之间的合作互动是一个必然趋势，但这不是一蹴而就的，它是一个渐进的过程。不仅需要发挥政府和社会组织自身的积极性和创造性，而且还要创造稳定的外部环境，朝着创造适合政府与社会组织合作的法制环境、完善政府与社会组织合作的制度化体系及建立政府与社会组织合作的监管机制方面努力。

1.创造适合政府与社会组织合作的法制环境

在现代市场经济条件下，法律是社会价值判断体系最重要的保障，它对社会活动主体具有约束作用。从立法层面，制定与社会组织发展相关的法律法规。制定的法律法规要对社会组织的性质、地位、权利与义务等做明确规定。对于民办社会组织法律上缺少空白，要尽快制定相关法律，使社会组织在提供公共服务时，要有章可循，有法可依。从行政法规层面，对社会组织进行分类，依据不同类别的社会组织制定专项法规。争取使各类型的社会组织得到专业化的指导和规范。同时还要修订、改革现有不适应社会组织发展的管理体制。

2.建立政府与社会组织合作的监管机制

从现实情况看，政府在购买公共服务时，缺少有效的管理和监督，运行过程非常混乱，造成社会组织在公众中的形象大打折扣，人们会认为社会组织并不可靠。因此，必须尽快建立社会组织的社会监督和评估机制。首先，要加强政府的监督。政府监督主要包括对社会组织资格审査、认定及运行的监督。如在运行中的政府监管，可以加强公共服务购买的资金使用情况，防止资金滥用，造成资源浪费。政府监督、管理社会组织的同时，社会组织还应自觉向相关政府部门报告经费的使用情况，接受相关部门的审查。其次，建立一套对社会组织监督的评估标准，提高其评估的专业化水准。

三、结语

在由单一社会向多元社会转变的大背景下，通过对国家和社会关系理论进行梳理，继而对政府向社会组织购买公共服务中政府角色和职能、社会组织的发展及自主能力、政府和社会组织的合作关系等方面进行分析，使我们对国家和社会关系背景下政府向社会组织购买公共服务有了一个更为详细的了解。虽然，政府向社会组织购买公共服务发展进程中还存在着一些弊端，但其发展前景十分广阔。

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作者简介：马慧琳（1992-）女，内蒙古大学公共管理学院研究生；通讯地址：昭君路24号内蒙古大学.