领导干部自然资源资产离任审计探析

褚桂珊

摘 要 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出对领导干部实行离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。开展地方党政领导干部自然资源资产离任审计势在必行。

关键词 基层 审计机关 自然资源资产离任审计

一、审计机关要积极主动地开展自然资源资产离任审计，取得党委、政府的重视和支持，落实可持续发展战略

从国家审计的层面看，审计机关要能够在区域资源环境治理中为政府决策服务。在自然资源日益紧缺的形势下，政府要审视本区域内资源储备及开采状况，用可持续发展的眼光看待资源环境的优势和问题。摸清区域内的自然资源资产状况，揭示资源使用中的问题，为决策服务，是政府经济社会管理的需要。如何对区域自然资源资产作出公正、客观的评价，资源环境发展中存在哪些突出问题，涉及生态资源的专项资金使用效益如何，有无决策失误，执行效果如何都要通过审计机关开展自然资源资产离任审计得以揭示和体现。

二、由于基层审计机关很少开展自然资源资产离任审计，从审计机关到审计人员对区域资源环境的总体状况掌握不全面，有的还存在盲区

要开展离任审计，首先要对区域资源环境详细状况进行全面、动态地掌握，随着年度计划或专项审计建立自然资源资产审计数据库，再与区域经济发展、资金投入、项目效益等结合，找准审计切入点，逐步开展专项审计。其次，在每年的审计计划中，有针对性地安排对农林水、国土资源等管理部门进行审计，除审计资金管理、使用及效益外，还要关注、收集区域内资源资产的总体信息，梳理成型后归入审计资料库，由点到面地开展自然资源资产离任审计。

三、提升审计人员专业胜任能力，重视专家的作用

第一，提升专业胜任能力，配备和培养专业的审计人员。除挑选擅长财务审计的人员外，还要适度招录资源环境专业的大学生，引进熟悉资源管理和资源保護技术的专门人才，为资源环境审计储备最基本的力量。资源环境审计的专业色彩非常鲜明，它不仅要求审计人员具有一定的资源利用、环境保护与生态建设方面的专业基础知识，还要求他们对资源、环境和生态方面的政策法规、技术方法、评价标准甚至是操作规程等情况非常熟悉，这样才能胜任资源环境审计工作。要加强对财会经济类人员的资源环境知识培训，走培训内部人员与引进外部人才相结合的路子，通过实践锻炼，让专业人才成长起来。

第二，重视并充分发挥资源环境专家的作用。由于自然资源资产离任审计专业性极强，要想做好审计项目，使得被审计单位接受和对公众负责，要求审计人员不仅要掌握财会、法律等方面的知识，还要掌握资源评估等专业知识。要注重聘请资源环境领域专家参与审计项目，以使审计结果更具权威性和说服力。

四、建立协调配合工作制度，开展多部门联合审计

在摸清总体情况的基础上，由政府授权，发挥经济责任联席会议的作用，审计机关牵头确定审计的范围和重点事项，明确任务和责任，把自然资源资产业务层的数据提取事项交由资源资产主管部门完成，分工合作，提高审计质量。要把审计监督、组织监督、纪检监督和自然资源管理部门的专业监管有机结合起来，提升监督成效。领导干部自然资源资产离任审计是一项系统工程，涉及面广，政策性强，需要在地方党委政府的领导下，各有关部门合力推进。成立由纪检机关、组织部门等干部监督管理部门，国土资源、林业、环保等自然资源管理部门和审计机关组成的领导协调机构。明确分工和责任，有分工有协作，有责有权。

五、吸收和借鉴审计署和上级审计机关开展自然资源资产离任审计的项目的成功经验，积极汇报并取得其技术支持

资源环境审计虽然是个新的审计类型，但审计署和一些省级审计机关已经着手研究和实施，他们在新审计类型开展中积累了丰厚的经验，包括审计方式、审计方法以及如何评价等。可以说，基层审计机关探索开展自然资源资产离任审计是站在巨人的肩膀上，有好的经验方法可借鉴。我们应当学习国内审计机关乃至国外审计的资源环境审计的方法、经验，吸收其精华，结合当地实际状况对本区域资源环境审计作出规划。基层审计机关每年的项目计划中，有相当的计划都是署定、省定和市定项目。目前，全国审计机关都在积极开展或者探索资源环境审计，又由于资源环境无边界，所以基层审计机关每年的项目计划中都存在实施或者配合实施资源环境审计项目、内容。审计机关应在配合做好上级项目的情况下，探索、发掘适合本区域的审计模式。

六、做精自然资源资产资金审计，探索做好资源环境绩效审计，注重选取评价指标，保证审计质量和审计效果

就审计深度而言，审计项目中做精财政财务收支审计，检查土地出让金、排污费等资源环境专项资金，重点放在资金的筹集、管理和使用的真实性与合法性上。在此基础上，加入绩效审计的内容，注重从政策执行、项目建设、设施运营、资金使用、资源利用、行政效能等方面综合考虑其效益、效率和效果，全面提升资源环境审计的质量和水平。这些绩效评价的得出依赖于获取丰富而有效的审计评价指标和经得起推敲、检验的技术方法，并对结果的合理性、符合程度进行科学判断。

七、以专项审计为业务基础，构建领导干部自然资源资产离任审计与其他专业审计相结合的工作格局

专项审计业务是基础，需要统筹安排，全局联动。一是政策审计。通过检查和评价政府及相关部门制定的自然资源资产监管和环境保护政策是否符合国家法律、法规，是否符合经济和社会的可持续发展战略，是否适合本区域的社会经济环境并切实可行，是否存在重大缺陷，促进政策制度的建立健全和全面落实。二是资金审计。对自然资源资产监管和环境保护专项资金的筹集、管理情况、资金来源和支出的真实性和合法性、资金的投入情况等进行审计，分析评价资金使用效益和每个责任主体应承担的责任，促进资金合规有效使用。三是项目审计。检查自然资源资产监管和环境保护工程（治理）项目的规划、建设、运行、管理及其效益情况，重点关注工程项目建设是否体现可持续发展战略的环境政策理念，评价建设项目环境影响评价制度的执行情况。四是法规政策制度执行审计。重点关注是否存在批准在已无环境容量、生态环境脆弱的地区、重要生态功能保护区违规进行开发建设、企业生产活动；是否依照有关自然资源资产监管和环境保护法律、法规，实施生态保护工程，采取生态修复措施。五是监管审计。通过检查国土资源、发展改革、水利、农业、林业、环境保护、国资监督管理等部门职责分工的合理性和科学性，监管制度建设的健全性，管理手段（如在线监控系统）和管理活动（如监督管理目标任务的分解、落实）的科学性、有效性等，评价资源性国有资产监督管理部门职责履行情况，以及实施各项监管措施的成效。六是报表审计。主要检查自然资源资产负债表编制的合规性、准确性。通过审计，核算自然资源资产的平衡情况，评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化，为建立生态环境损害责任终身追究制提供依据。

要探索开展独立型的领导干部自然资源资产离任审计或专项审计调查，也可以根据实际情况，选择开展土地资源资产、矿产资源资产、森林资源资产、水资源资产等专项离任审计。

八、加强审计宣传，积极营造浓厚的自然资源资产离任审计氛围

通过新闻媒体或采取审计公告、专题座谈会和问卷调查等多种形式，对自然资源资产离任审计的意义、目的、内容以及审计成效进行大力宣传，营造公众参与、领导支持、多部门配合的审计氛围。

（作者单位为南召县审计局）endprint