村账镇管模式探索研究

2017-11-14陈勇周泉张雪

中国经贸 2017年21期

陈勇+周泉+张雪

【摘要】社会主义新农村建设背景下的村账镇管模式，对于提升财务管理人员能力，完善和加强农村集体经济财务管理，缓解干群矛盾，促进农村的稳定具有现实意义。本文以是什么、为什么、怎么办为研究的基本思路，以会计委托代理理论和内部控制理论为理论基础，借鉴文献结合实际，通过梳理和评价我国现存的“村账村管”、“会计委托代理”、“三资委托代理”以及“村账镇管”等村务管理模式，系统分析了村账镇管存在的问题及原因，从而得出一系列可行的对策建议，用于完善村账镇管的模式。

【关键词】村账镇管；村级财务管理；会计委托代理

妥善处理好村级财务，对于保障集体资产保值、增值，缓解干部群众之间的紧张关系，杜绝基层腐败具有不可低估的现实价值。宝应县于2001年探索推行了村账镇管的管理模式，是在村集体资金所有权、使用权、审批权和收益权不变的前提下，坚持民主、自愿的原则，通过双方签订代理协议，由镇级农经部门对村集体财务实行“账代记、财代管”。长期的实践证实，村账镇管有效解决了村级财务管理的乱象，减少了村集体经济组织的非生产性支出，提高了会计核算工作效率，促进了农村集体资产保值增值，提高了农村财务管理规范化水平。但在新的形势下，村账镇管的管理模式也暴露出一些问题，引发了一些新的矛盾，亟需堵塞管理漏洞、筑牢廉政防线。因此，客观分析研究村账镇管工作，对进一步规范农村财务管理具有重要现实意义。

一、基本概念

1.农村集体经济组织与村级财务管理的内容

农村集体经济是指主要生产资料归村民共同所有，实行共同劳动，共同享有劳动果实的经济组织形式。20世纪50年代初的农业合作化运动，使得部分行政村或自然村在社区范围内，在土地集体所有制基础上，在农民主动自愿的前提下，建立起了集体经济组织，通过搜集农民拥有使用权的田地、个人私有的农作机械及牲畜等生产资料变为集体共有，再进行集体的生产经营，获得的资源合理分配的组织形式。

财务管理是指在共同目标的前提下，进行投资、筹资、营运资金以及利润分配的过程，村级财务管理则是对“三资”进行筹资、投资、资金管理、资金收回及分配。村级财务管理的主要内容有财务会计制度、财务处理程序、民主管理机制、财会人员管理、会计电算化以及审计监督等。村级财会制度包括财务收支管理制度、财务审批制度、委托代理制度、“一事一议”筹资筹劳制度、财务人员管理制度、现金管理制度、民主理财制度、财务公开制度、财务收支预算制度、票据管理制度、财务审计制度、村干部离任审计制度等内容，常用的财务处理程序主要有记账凭证、汇总记账凭证、科目汇总表三种类型。

2.村级财务管理的模式及评价

（1）村账村管模式

村账村管是指由村集体组织独立设置账簿、配备财会人员、开设银行账户以及核算村级财务收支的模式，并通过公开财务接受上级部门及群众的监督。从事会计管理的人员一般为本地人，能够熟络地对资金进行筹划，同时，村两委也比较容易了解到村级资产、负债、权益等状况，有益于对村集体组织的经济进行科学管理。但是，该模式由于组织机构的不专业、会计人员业务能力不足、村集体素质不高，导致资金保管问题严重、财务制度执行不严、会计账目混乱不清、挥霍公款现象频发等问题的产生。

（2）会计委托代理模式

会计委托代理模式是在村账镇管模式下衍生出来的，由农村会计委托代理中心进行村级财务的管理。该模式一定程度上规范了会计基础工作，提高了村级财务工作的真实性，推动了制度建设和落实，强化了村级财务档案管理，加强了村集体资产管理。这种委托代理的模式，长期实施的过程会逐渐消磨村级财务人员的责任感，打退村集体组织管理村级财务的热情，最终导致缺乏监督机制，缺少创新驱动，财务工作动力不足等一系列问题。

（3）“三资”委托代理模式

资金、资产、资源统称为“三资”，农村集体资金是指村组集体所有的货币资金，包括现金和银行存款；农村集体资产是指村组集体投资兴建的房屋、建筑物、机器、设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、材料物资、债权等其它资产；农村集体资源是指法律法规规定，属于集体所有的土地、林地、山岭、草地、荒地、滩涂、水面等自然资源。 “三资”委托代理是将村集体的财务交由委托代理服务中心管理，由镇农经部门负责，各村不再设立独立的会计机构。该模式在实施过程中取得了较好的实效，但也存在委托机构独立性差、村务监督委员会职能缺失、经济合同管理不到位等问题。

二、宝应县村账镇管基本做法

1.建立组织架构

為推进和规范村账镇管工作，宝应县层层建立农村财务村账镇管组织机构、工作机构和监督机构，加强村账镇管工作推进的指导、协调、监督和服务。

（1）建立组织机构

县委成立了由分管农村的领导同志任组长，农工办、财政、审计等相关部门负责同志组成的农村财务村账镇管工作领导小组，各镇都相应建立了村账镇管工作领导小组。

（2）建立工作机构

各镇依托农经部门成立“农村财务管理服务站”，负责管理村级财务，具体实行“四代理”，即代理会计账目、代理财务收支、代理会计档案、代理会计信息业务。

（3）建立监督机构

镇级成立审计所，负责对农村财务进行审计监督，村级建立健全村民监督委员会和民主理财小组，负责对村级事务、财务进行民主监督。

2.完善管理制度

（1）出台规范文件

2001年以来，宝应县先后出台了《宝应县“村账乡（镇）代理”工作实施意见》《宝应县农村财务规范化管理实施意见》《关于加强农村集体资金、资产、资源管理的意见》《关于进一步规范农村集体资金、资产、资源管理的意见》《关于控减村级集体债务工作的意见》等规范文件。

（2）健全财务管理制度endprint

建立健全了民主管理和财务公开、村干部任期和离任审计、财务收支预决算、货币资金管理、债权债务监管、集体资产台账、票据管理、会计人员管理、会计电算化、费用审批、会计档案管理以及“一事一议”筹资筹劳等12项财务管理制度。

（3）规定三个不变

村账镇管模式在实施过程中，始终坚持按村设立独立账户，并且单独核算，保持村集体的主体地位不变；资金所有权不变，四项权益依然归集体经济组织所有；村级组织基层自治权不变，镇农经部门对村集体财务只是代管账务及监督，具体的事项决定权依然由村民自治。

3.确定监管程序

（1）规范审批程序

村级的支出需要民主理财小组审核、村支书审批，并积极推广“民主理财小组成员与村干部集体会商”，对不按照规定要求的开支不予办理。

（2）明确审批权限

村级财务实行“一支笔”审批，原则上按照單笔开支在500元以下的，由村主管财务负责人审批，单笔开支在500至1000元的，由村“两委一社”（村支部、村委会和村经济合作社）集体研究；单笔开支1000元以上的，需报镇主管财务领导审核同意后才能报支。

（3）实行交叉审核

如同专业的会计机构一样，现金会计和总账会计相分离，由不同的会计人员分别对代管账务的村集体财务进行记账和审核的工作。

（4）规范管理及审计制度

各镇对“三资”收支、项目工程、审批程序、内部审计等制定相应的制度。镇农经部门组织内部审计，对组织程序、方法步骤等进行了统一规定。

三、村账镇管模式的优势与不足

1.村账镇管模式的优势

（1）实现了乡镇监督与村民自治的统一

村账镇管改变了农村会计人员由村委会控制、流动性大且不稳定的局面，解决了会计人员业务能力及素质不高的问题，缓解了管账不管人的矛盾，有利于按照规范的财务制度履行职责。镇农经部门的会计人员对农村集体组织的财务进行记账代理以及资金代管，有效地监督和控制村集体的资金运作，每笔支出都需要民主理财小组审核、村主要负责人审批、村民委员会的监督等流程，通过财务与资金的分离，实现了民主监督和乡镇监管的有机统一。

（2）落实了事前财会控制

由于会计制度的改革，农村财会人员受专业文化素质的限制，思想品质不高，加之没有及时对业务知识进行充电更新，出现账目不规范不完善、账簿不健全等问题。村账镇管提升了村集体组织的财务管理，健全了村级会计代理制等管理办法，完善了村集体组织财务监管工作经常化、体系化，变分散管理为集中管理。村账镇管的模式实行村务公开制度，通过网上村委会及公开栏的形式设置专门的财务公开，将村集体的财务告知全体村民，财务公开透明也得到了村民的信任，缓解了干部群众之间的紧张关系最终实现了事前控制与事后控制的统一。

（3）减少了违法乱纪行为

村账镇管依照国家的法律法规，制定了相应的财会制度及实施细则，规范了财会行为，加强了权力监督，确保村级财务的准确性及真实性。畅通邮箱、电话、微信、微博等平台的举报渠道，加强了农村纪检工作，对村干部腐败的问题积极查处，增强严惩腐败的威慑力，同时对村干部进行廉政文化教育，加强村干部自觉拒绝和抵制腐败的意识。建立健全财务管理制度中的各项公开、透明制度，并加以执行和落实，进一步强化了村干部的廉洁自律意识和接受监督的自觉性。

2.村账镇管模式存在的不足

（1）职能错位

村账镇管的职能错位主要体现在以下3个方面：①镇级农经部门职责不清。当初，为了承担村账镇管工作，多数镇农经部门从现有职工中抽出部分人员兼任村账镇管记账员，镇农经部门既是农村财务管理者又是业务操作者，既是“裁判员”又是“运动员”，致使镇农经部门应有的农村财务辅导、监管、审计等职能难以发挥。②村级会计职能逐渐退化。村账镇管后，村会计成了报账员，平时不再记账核算，多数村会计连最基本的日记账都不记，久而久之，大多数村会计对财会业务逐渐生疏，导致实践中财会业务素质不再是配备村会计的前提条件，财会业务也不再是村级会计的工作重点。③村级负责人责任推诿。实行村账镇管后，不少村负责人把票据审批当做一种手续程序，认为村账镇管就是对村集体财务管理权限上收一级，集中到镇农经部门，票据只要入账就与村干部无关，将村级财务监督管理的责任全部推卸到镇农经部门。

（2）管理缺位

管理是组织借助相应的手段所运行的一切活动，有效的管理能够实现效果、效率、效益的三统一，但目前村账镇管在管理方面依然存在诸多不足。①重票据轻库存。实行村账镇管后，一段时期记账人员只注重审核报账的收、支票据是否符合规定，不注重对村库存资金的盘查，致使部分收入没及时入账而不被察觉，一些不符合规定的支出票据长期沉睡在村干部的抽屉中，为村干部违纪违规埋下了定时炸弹，同时为村干部私设“小金库”、“账外账”提供便利。2016年，宝应县纪委查处了山阳镇村党支部书记李某严重违反财经纪律问题，其违规套取国家和集体资金私设“小金库”，累计金额50.851万元，用于招待费支出、发放村干部奖金、福利及偿还村级债务。②重资金轻资产。村账镇管实行“账代记、财代管”，有的镇农经部门把精力集中在管理村级账务和资金代管方面，放松了对村集体资产、资源的监管，出现集体资产交易决策不民主、低价发包转让、合同签订不规范等现象，造成村集体资产流失。③重程序轻规章。村账镇管后，省市县都制订出台了账务处理程序和农村财务、“三资”等管理制度，在实际执行过程中，绝大多数镇能够按照“先理财、后审批、再报账”的账务处理程序进行操作，但对财务管理相关制度执行不到位，譬如上级严格要求控减村级债务，可是村级债务在一段时期不降反升。

（3）监督失位

①是镇农经部门监督不到位。一方面村账镇管机构人手少，业务量大，没有精力监督；另一方面记账员业务素质不高，基层情况不熟悉，没有能力监督。全县负责村账镇管的记账员共40多人，其中三分之二是编外人员，多数不是会计专业出身，有些记账员也并非本村人，导致了对村级的具体情况不了解，自身对票据的真实性和合法性无法辨别。②编外记账员月工资待遇只有2000元左右，监督责任心不强，少数记账员在对村级财务监管时碍于情面，有畏难心理，不敢“认真顶真”；多数镇的记账员长期负责代账，已与村负责人和会计长期相处，熟人熟事“狠不下心”。二是村级民主监督不到位。实行村账镇管后，削弱了“两委一社”成员监督村级财务的责任意识。农村的年轻知识人才较少，村民主理财小组大多由村里德高望重的老党员担任，但是由于对财会的不了解、非专业，形同虚设。如今，空村现象严重，多为留守老人及儿童，对村级财务不关心，加之部分村网上村委会闲置、财务公开不到位，存在避实就虚等问题，无法实现真正的群众监督。endprint

四、实现村账镇管规范化管理的途径

针对村账镇管出现的新问题、新矛盾，为进一步完善村账镇管工作，提升农村财务管理规范化水平，现提出以下建议：

1.更新财会管理观念，强化管理手段

（1）实行农村财务非现金结算管理

村集体在当地金融部门统一开设账户，同时办理“村务卡”，村日常费用开支、采购物品或消费时，用“村务卡”刷卡支付，杜绝公款私存、坐收坐支现象。至目前宝应县已有12个镇的村在当地金融部门统一开设了账户，开户面占80%，“村务卡”的辦理正在同步之中。

（2）丰富财务公开有效形式

推行农村财务资产管理“阳光行动”，让群众打开手机、上网登录，就能查询到本户的各项收支明细、村级财务公开、村情动态、惠农政策等信息数据，真正落实村民经济权利和民主管理权利。今年3月份，宝应县农村财务资产管理“阳光行动”已经全面实施，计划至5月底完成。

（3）推行村账镇管操作与监管两分离

将村账镇管的“农村财务管理服务站”从镇农经部门剥离开来，单独设立机构，负责村账镇管代账工作，镇农经部门负责对村会计和“农村财务管理服务站”的记账员提供相关的业务培训、内部监督与审计等工作。同时，农村财务管理服务站人员经费由镇政府统一负责，不再向村收取服务费。

2.建立内外控制体系，完善监督机制

县纪委要结合群众身边的不正之风和腐败问题专项治理，严肃查处农村财务管理不规范导致的违纪违规问题。对镇、涉农部门开展巡察、专项检查工作时，必须下沉至村一级。不定期牵头组织涉农惠农资金、扶贫领域资金等专项检查，及时发现和整改农村财务管理方面存在的不规范问题。督促镇纪委加强对村级财务管理的日常监督，特别是加强对镇农经站、农村财务管理服务站的“再监督”。对受到处分的村干部一律点名道姓通报曝光，强化警示震慑作用。对于村级财务管理制度本身的不足，相关部门要健全规章制度，依规执行，推进标本兼治。此外还要明确审计职责，提高审计质量，及时处置审计发现的问题线索。最后还要加强村级民主监督，探索实行村支书末位表态制度、决策过程记实制，规范民主决策机制，保障农民群众的决策权。

3.健全考核奖惩制度，严明工作责任

科学有效的考核奖惩制度对镇村两级领导干部和财务管理工作人员的工作情况做出及时、客观、科学的评价，比如通过建立健全村干部对村账镇管的遵守执行情况与考核、连选连任相挂钩的规章制度，完善财务管理人员的业绩与评优、年终考核、职称晋升等挂钩的制度体系。适当的激励约束机制，有利于提高专业队伍的干劲和创新思维，严明村干部、财务管理人员的职业责任，从而在职责权限范围内，合理合法地管理村集体经济组织的三资，为村账镇管模式提供人才保障。

4.提升财会人员素质，加强队伍建设

（1）合理安排“村账镇管”机构会计人员

根据宝应村级财务的实际，建议按照5-6个村配备1名记账员、每个镇配备2名审核员的标准，配齐会计人员。

（2）加强村级会计队伍建设

一方面要在现任村干部队伍中，把年龄较轻、懂财会知识的人员调到会计岗位上来；另一方面加强对村会计人员的业务培训，通过组织短期培训与函授教育相结合的方法，提高村会计业务水平。

（3）探索村“会计委派”的新路子

由镇政府集中公开招聘财会专业人员，委派到村，及时调整不能胜任工作的村会计。

（4）制定村级财会人员职责的实施细则

明确分工，制定责任清单，督促其切实担负起管理好村级资金、账前审核好票据、公布好“三资”、建立好台账等职责。

五、结语

村账镇管是地方财政管理探索的模式之一，是建设农村基层组织财务管理的有力探索，实践证明，该模式保障了村级的自主权，发挥了镇级部门的指导作用，融洽了干群关系，规避了腐败问题，但要进一步规范村账镇管仍任重道远。

参考文献：