论环境公益诉讼费用之承担

摘 要 最新修订的民事诉讼法及司法解释增加的公益诉讼制度给环境公益诉讼提供了法律依据，为环境公益诉讼提供了诉讼途径。但現行的由原告完全预付诉讼费用并承担败诉的诉讼费用的规定，显然不利于提高公众提起环境公益诉讼的积极性。本文从我国现行的《诉讼费用交纳办法》和环境公益诉讼案件的特点着手，以经济学、社会学两个不同的视角进行分析论证，采用比较分析法对比发达国家并结合我国社会实情，建议由国家财政支出环境公益诉讼费用并建立公益基金，以完善环境公益诉讼制度，充分发挥环境公益诉讼制度作用，守护碧海蓝天。

关键词 环境 公益诉讼 诉讼费用 承担

作者简介：吴传杰，江苏省无锡市滨湖区人民法院，助理审判员。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.369

民法源于古罗马法，公益诉讼作为民法制度的一部分也不例外。在古罗马法中对公益诉讼有如下规定：“保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起 。”现今我们一般所称的公益诉讼，是指特定的国家机关、相关组织和个人，依据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，追究其法律责任的司法活动 。环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型，而只是一种与原告资格及涉事领域相关的诉讼方式。本文所讨论的就是在环境公益诉讼中涉及的诉讼费用的预付及负担问题。

一、现行制度下的环境公益诉讼费用

（一）现行制度下环境公益诉讼费用的相关规定

关于法院诉讼费用缴纳及承担的法律法规，我国现行制度下，仍旧适用的是2007年4月1日由国务院制定颁布的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《诉讼费办法》）。该规定第二章就诉讼费用缴纳范围进行了规定。其中，第六条规定：“当事人应向人民法院交纳的诉讼费用包括：（一）案件受理费；（二）申请费；（三）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。”办法中，相应费用的缴纳主体为主张一方，一般均为原告一方。

（二）现行制度规定使得环境公益诉讼提起成本高昂

虽然诉讼费用由败诉方负担，但是案件的启动及推进还是需要由原告方先行预付费用，因环境公益诉讼涉及面广、损害结果严重、涉赔金额巨大的特点，诉讼费用相当高昂，诉讼费用由原告预付的制度，无疑会导致原本有意进行诉讼的主体放弃提起诉讼的想法。

另外，根据我国现行的民事侵权理论，在侵权案件中，原告要达到其诉讼目的，需要对主体、客体、因果关系、损害结果等方面均达到证明效果。就一般侵权诉讼，已是难事，环境公益诉讼在这些方面的证明，更是难上加难。故而达到诉讼目的，需耗费大量的诉讼成本。然而，在高昂的成本面前，并不代表必然能够胜诉。而且，虽然消费者权益保护方面，我国已引入了惩罚性赔偿，但在环境侵权方面，并无相应制度，仍旧是以补偿为原则，导致获赔较少。且环境公益诉讼具有群体性特点，即便胜诉，其受益人并不仅限于提起诉讼的原告。故而，原告基于理性考虑，提起诉讼的意愿更加低迷。

二、从“公益”角度对环境公益诉讼特点进行分析

公益，即公共利益，是由不特定的较多人数所共同享有的整体性的利益。其概念的理解，较为简单，常人不需知其内涵，也能感受到其意思外延。从公益的内涵延伸，可知公益有如下特点。

首先，公益具有公共性，是涉及到整个社会群体或者某个群体的较多数人的利益，这一点是与个人利益相对应的。

其次，公益具有开放性，其区别于一般多数人的利益，并不限定特定群体，凡符合相应条件，均属其列。

再次，公益具有整体性，是一个利益的集合，并非群体中所有个人利益的简单之和，而是群体性利益，个人可以分享但不能对其利益进行分割独占。涉及到公益的诉讼必然受到公益的特点影响，作为在环境污染领域中的环境公益诉讼，自然也受其影响。下面本文从经济学和社会学两个角度就环境公益诉讼的特点进行深入分析。

（一）以经济学角度分析环境公益诉讼

众所周知，经济基础决定上层建筑。作为上层建筑一部分的法律，也不例外。故而研究法律制度，应先从经济基础着眼。经济学中，存在一个概念，即“外部性”，又称溢出效应，是市场失灵的一种原因。指因部分人的经济活动对他人造成收益或受损而又未将这些影响计入交易的成本或价格之中。外部性分正外部性与负外部性。正外部性是某个经济行为的个体的活动使他人受益，而受益者无需付出代价。负外部性是某个经济行为的个体活动使他人受损，但并未承担成本。可以看出，环境污染是典型的负外部性，而环境公益诉讼是典型的正外部性。根据民事诉讼法及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），可以提起环境公益诉讼的主体为由法律规定的机关和有关组织，该组织可以是依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会。故此种原告胜诉，更多的是会给第三方带来利益。因此，表现出了明显的不经济性。

首先，该种法律意义上的有关组织均系非盈利性组织，其在环境公益诉讼过程中并不能获取利益，但却要在诉讼提出的过程中支付大量的费用。

其次，环境损害认定具有很强的技术性，获取相应的证据需要付出大量的成本，包括调查取证费用，损害关系及结果的鉴定费用。

再次，如前所述，我国民事赔偿制度仍以补偿为原则，环境损害赔偿中并无惩罚性赔偿，故而导致诉讼受益明显偏低，甚至没有经济回报。而与此相对应，实际获得利益的受害者却并未因为诉讼而付出更多的成本，属于典型的“搭便车”现象。即某些人或某些经济组织，不付出任何代价，从他人处或社会获得收益的经济现象 。

可以看到之前国内为数不多的环境公益诉讼，虽然部分获得了法院的支持，但是作为原告本身并未获得多少利益。社会总有热心人士，但社会运转的维系及推动绝对不是靠单纯奉献来进行的，正如马克思所言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关” 。endprint

（二）以社会学角度分析环境公益诉讼

社会是法律的基础，法律对社会生活进行调整。一种法律现象，必然是一种社会现场。有利益争夺，才会存在诉讼。而获取利益的能力，取决于对资源的控制能力。民事诉讼强调参与主体平等，但这种平等很显然仅仅是民事诉讼权利方面的平等。而对于参与主体社会学意义上的平等，实际上是并不存在的。比如，劳动合同领域，单位作为雇主其地位明显强于每个雇员个体，所以兼具有社会保障性质的劳动法往往会做出更强调于保护雇员的规定。又比如消费领域，企业作为经营性主体其地位明显强于每个消费者个体，故而多数国家会专门有保护消费者的相关法律，并作出对消费者有利的规定。即便不如此，婚姻家庭生活中，也存在着地位不平等的方面，这种不平等来源于体能、智力、社会地位等方面，故而有保障妇女、儿童、老人权益方面的法律规定。

环境公益诉讼领域，更是会面临这种不平等的困境。该类案件中，原告方与被告方相比具有诸多弱势。

首先，在涉案领域的专业知识方面通常处于弱势。即便是检察机关或是环境主管部门作为原告起诉，相比于被起诉的企业，在涉案领域中或多或少会存在专业性不够的局面。处于被告一方的企业，生产相应产品身处该行业领域，多数是该领域的专家，在专业知识方面显然处于强势地位。

其次，在诉讼实力上存在不对等。此类案件中的被告，往往是经济实力雄厚的大型企业，本身资金实力及信息资源的获取能力就较强，且对于相关区域的控制具有近水楼台先得月的便利，相应证据的获取方面，显然原告方处于不利位置。

再次，在诉讼动因上存在质的区别。原告起诉，更多的是为了别人的利益，而被告应诉，与自己生死攸关。恰如非洲草原的故事，狮子追逐羚羊，为的是一顿美餐；羚羊在前奔跑，为的是自己的性命。

三、比较两大法系环境公益诉讼费用承担之规定

（一）英美法系国家环境公益诉讼费用制度

美国作为二十世纪最具有活力及最发达的国家，对现代公益诉讼的诞生和发展做出了相应的贡献，是最早对现代公益诉讼进行立法的国家。1970年，《清洁空气法》在美国获得通过，制定了第一个环境公益诉讼条款。其规定，利益受损或可能受损的公民可以提起诉讼。根据其法律传统，胜诉方当事人一般也需要自己承担律师费，但在此类诉讼中，法院可以判决包括合理律师费在内的诉讼费用给胜诉或大部分胜诉的原告一方。起先，环保公益诉讼是由环境组织起诉政府，要求其履行法定强制义务。后来各种类型的原告都参与进来，并且出现了以“风险收费”为特点的集团诉讼。这种制度主要由律师团体参与，作为支持原告诉讼的主力军，在诉讼过程中由律师垫付相应费用，如败诉，则原告本人也不承担费用，由律师承担；如胜诉，律师从案件赔偿款中获取一定比例的报酬。

在英国的诉讼制度中，唯一有权在法庭上代表公众的人是皇家检察署的检察长。其环境公益诉讼可由检察长代为提起诉讼，诉讼费用由国家财政负担。除此之外，英国还存在全国性诉讼援助制度。政府财政出资建立诉讼费用援助基金，在起诉人却无能力支付诉讼费用的情况下，可以由公益基金代为支付。

（二）大陆法系国家环境公益诉讼费用制度

作为成文法系，大陆法系国家在应对社会变化的新类型问题方面通常较英美法系国家会慢半拍。公益诉讼制度的建立与完善，同样如此。但同作为成文法系的我国，对大陆法系国家在公益诉讼中建立的相应制度仍具有较强的借鉴意义。

虽然公益诉讼发展并不迅速，但相关制度的建立，在法国却存在较早。法国民法典早在1806年就规定了检察机关代表公共利益参与诉讼的制度。这也是检察机关作为公益诉讼参与人制度的最早规定。其机制类似于英国的检察长代表诉讼。但很显然，法国的检察机关参与公益诉讼制度具有更广泛的参与性，并非如英国，仅有检察长才能代表。此类由检察机关参与的公益诉讼，相关费用均由国家财政保证。

作为大陆法系另一个重要成员的德国，也形成了自己的公益诉讼制度模式，即团体诉讼制度。德国1965年修改的《防止不正当竞争法》规定：凡是根据其章程中规定的任务属于以通过启发或咨询的方式保护消费者利益为目的的团体，可以作为团体提起民事诉讼。该种制度下，由该团体提起诉讼所花费的诉讼费用由该团体先行承担，之后由败诉方负担。此后日本、我国台湾地区均对此制度采取了借鉴并以之相应配套制度设计予以实施。

四、建立我国环境公益诉讼费用制度之构想

从上文可以看出，我国现在实行的按照一般民事诉讼缴纳并承担环境公益诉讼费用的制度存在极大缺陷。虽然最高院出台的《解释》就此问题也提出了在《诉讼费办法》框架内的处理意见，其第二十二条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”第二十四条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。”第三十三条规定：“原告缴纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的規定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”但该种处理意见仅是法院在现有规定下的安排，不但具有较大的局限性，且实施过程中也困难重重，难以达到减轻原告诉讼负担、鼓励公益诉讼的目的。

首先，第二十二条规定的情形，存在一个大前提，即原告胜诉，在败诉的情况下，相应费用只能自己负担。

其次，第三十三条规定的情形也特别规定了“视原告的经济状况和案件的审理情况”等约束条件，换言之原告经济条件较好很有可能享受不到费用减免，而真正能作为原告的主体又并非贫穷的公民个体。

再次，第二十四条规定的情形具体如何操作并非法院一己之力可为。“其他环境公益诉讼”若并非在该院或该地区发生，如何享受该条款的优待。是法院单独留存该笔款项待他人前来申请还是恰巧他人知晓该案前来申请法院再审批支取？endprint

最后，基于法院自身的限制，本身也不具备能力从法律制度层面通盘设计。

分析上述发达国家的现有的制度设计并综合我国法律制度传统及社会实际情况，面对新的形势应就公益诉讼特别是环境公益诉讼费用进行特别设计。关于此问题，有观点提出应免除公益诉讼费用，由法院无偿受理，也有观点提出进行费用转嫁分摊、通过保险途径。但笔者认为上述观点多数仅停留在纸上，并未考虑到实际的可操作性及效果。考虑到我国实际情形，综合考虑制度设计需求目的、财政制度、可操作性等方面，建立由国家财政直接负担为基础并由公益基金配套辅以对费用转嫁败诉被告的诉讼费用负担机制应是制度设计的考虑方向。

（一）国家财政直接负担

不论制度最终设计是由检察机关为主导的国家机关还是由环境主管部门为主导的国家机关代表诉讼，其均系维护公共利益，履行国家机關职能的一部分，故相应费用由财政负担亦属合理。但该财政具体为哪个财政支出主体，是由该机构在机构预算中支取还是另由专门机构支出，或是由法院直接免于收取。笔者认为，应统一各类环保专项资金并将环保公益诉讼纳入其支取范围。为应对环境污染及恶化，财政部联合多部门分别出台了多部环保资金规定，包括《中央财政主要污染物减排专项资金项目管理暂行办法》、《水污染防治专项资金管理办法》、《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》、《自然保护区专项资金使用管理办法》、《大气污染防治专项资金管理办法》等。环境污染治理已应对多年，已到了该由国务院出台统一的环境保护资金管理办法的时候了。在此基础上，将环境公益诉讼费用纳入资金支取范围，也符合专项资金用途规定。以此避免具有履行职责的机关应不愿承担该费用或审批方面的不便而怠于提起诉讼，更为一些热心的民间社会组织提供资金保障。

（二）完善环保公益基金

为减轻国家财政负担，并鼓励公益，还可以通过在环保部之下成立的中华环境保护基金会为平台构建环保公益基金支持环保公益诉讼的机制。该种基金可参照道路交通事故救助基金的筹集及管理，由政府财政拨款进行启动，并吸纳社会捐助。在此基础上，从胜诉的环境公益诉讼案件的赔偿金中提取一定比例提存至该基金中。

另外，环保部门对违规排污的企业处以的行政罚款也应当按一定比例计入该基金名下，以便更好的体现罚款用于保护的理念。

（三）费用转嫁败诉被告

关于诉讼费用转嫁给败诉被告，最高院《解释》已有相应涉及，但手脚还不够放开。原告提起诉讼，费用占比比较大的一部分是律师费，而公益诉讼兼具有复杂性与长期性，诉讼代理耗时耗力，收费较少并不会有多少业务水平较高的律师作为原告代理人参与诉讼。反而被告一方财力雄厚，往往律师团队力量较为强大。而我国现在关于律师收取费用的规定中明确包括环境公益诉讼在内的群体性诉讼不得风险代理。这是完全没有必要也是完全不合理的。对于公益诉讼，反而应当放开风险代理，败诉原告本身不承担相关费用或只承担少部分，胜诉则律师团队可以拿到较为丰厚的报酬。而该部分报酬，只要在风险代理指导标准价格以内的部分，均可判决由被告承担。以此，可花费最小的成本借民间力量来对环境污染进行惩戒。想必，会比现在环保部门巡查时不污染，巡查组一走，照旧污染的情况好很多。

虽然我国经济成绩取得辉煌成果，但人民群众既要金山银山，又要绿水青山的梦想却屡遭现实摧残。要改变这种状况，必须从制度上加大对环境保护的切实关切，调动民众的积极性，充分发挥公益诉讼作为群众参与保护环境的重要功能。因此，以我国现实情况出发，从改变诉讼费用承担开始，借鉴先进经验，逐步探索适合我国的环境公益诉讼制度，已时不我待。

注释：

周机、吴文翰、谢邦宇.罗马法原理.商务印书馆.1996.

梁慧星.开放纳税人诉讼，以私权制衡公权.人民法院报.2001年4月13日，第2版.

卢现祥.西方新制度经济学.中国发展出版社.2003.

马克思恩格斯全集（第一卷）.人民出版社.2002.endprint