昌九一体化建设的“飞地模式”初探

【摘 要】发展飞地经济是欠发达国家或地区突破国别和行政区划障碍实现赶超和跨越式发展的重要途径。我国飞地模式运用最广、最成功的是东部沿海地区，除沿海地区外，中西部地区也在积极探索和实践飞地模式。文章对我国实践飞地经济的案例进行梳理，分析了江西发展飞地经济的条件和基础，提出以下江西发展昌九飞地经济的建议措施：构筑多层次的飞地经济体系；建立飞地版昌九自由贸易区；发展江西特色的绿色经济飞地模式；打造昌九电商飞地产业园；为昌九飞地经济营造环境；创新飞地合作机制和模式。

【关键词】昌九一体化；飞地经济；共赢模式

“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。发展飞地经济是世界流行的欠发达中国家或地区突破国别和行政区划障碍实现赶超和跨越式发展的重要途径。改革开放以来，飞地模式一度是支撑我国东部沿海许多城市迅速崛起、实现经济腾飞的最有效途径。当前，在“一路一带”以及“长江经济带”等重大国家战略的驱动下区域间合作与融合成为新的发展趋势，飞地经济迎来新的黄金发展机遇期。

一、我国飞地经济实践与案例借鉴

近年飞地模式因突破了传统招商引资和经济园区建设模式，受到广泛追捧，一直是地方经济发展的秘密“武器”。我国的“飞地经济”多以工业园区为载体，由经济相对发达地区在欠发达地区建设工业园或整批输出项目，双方合作开发并共享园区的税收与GDP。主要有产业转移、区域合作、移民工业等飞地经济模式。2008年全球金融危机以来，在东部沿海产业转移过程中飞地经济成为重要形式。在2010年1月国务院批准设置皖江城市带产业转移示范区的文件中，首次将发展“飞地经济”纳入国家战略。

我国飞地模式运用最广、最成功的是东部沿海。其中，江苏苏州工业园是我国首个国家级的“飞地经济”工业园。1994年，苏州市开发公司与新加坡开发财团组建合资公司，从事工业园区内的土地开发经营，合资期限30年，苏州工业园开创了中外经济技术互利合作的新形式，创造了苏州16%的工业总产值、17%的固定资产投资、31%的进出口总额，一直是中外飞地模式的成功典范。在江苏，飞地模式的另一个成功典型是苏宿工业园。2006年，江苏启动了南北共建苏北开发区的飞地模式，苏南苏北共建园区33个。其中，宿迁划出13.6平方公里的土地，与苏州共建苏宿工业园区，通过借鉴苏州工业园区成功经验，已发展成为江苏南北合作的成功典范。

广东飞地模式运用亦极其普遍，近年主要运用于“腾笼换鸟”的产业转移与工业园共建，较为典型的有顺德清远（英德）经济合作区和深汕特别合作区。顺德清远（英德）经济合作区由顺德计划投资300亿元，一次性向英德购买园区用地36平方公里，由顺德主导成立园区管委会，英德下放除司法以外的行政管理权限给管委会。同时，顺德组建投资公司进行开发，25年后，再全部移交英德。深汕特别合作区则是深圳与汕尾实施“八深八汕两联盟”的合作模式。“八深”即深圳开发、深圳招商、深圳管理、深圳理念等，“八汕”即汕尾所有、汕尾司法、汕尾供地、汕尾基地等。特别合作区财税分配上实行深圳市、汕尾市和深汕区按25%、25%和50%的比例分成，并规定在2011-2015年间，深圳、汕尾两市将各自所得分成收入全额返还深汕特别合作区，2016-2020年间，深圳、汕尾两市将各自所得分成收入的50%返还深汕特别合作区。

福建飞地模式亦较具特色，主要表现为共建工业园集中区，如同安工业集中区。2006年成立的厦门同安工业集中区集中了思明工业园、湖里工业园、同安工业园、火炬工业园四个园区。同安工业集中区完全由各区自主开发、自主招商；入园企业分别向各区缴纳利税，岛内各区与同安区之间，通过税收协调机制进行利益合理分配。

除东部沿海地区外，我国中西部地区都在积极探索和实践飞地模式。安徽曾提出在皖江示范区开发园中划出一块区域交给江浙沪政府来建设。但因各种原因江浙沪与安徽跨省“飞地”的成功案例屈指可数。目前，安徽转为着力于皖江和皖北合作共建皖江示范区开发园。而在西部的西安曲江新区则选择离开曲江地界去打造大明宫遗址保护区、法门寺文化景区、临潼国家旅游休闲度假区和楼观台道文化展示区等；又如西安新城、莲湖、碑林三区先后与陕西省高陵县签订协议，联合共建新城高陵工业园、莲湖高陵工业园和碑林高陵工业园。杨凌则运用“飞地模式”，建设陕北旱作农业发展示范区。

总体来看，我国飞地经济模式呈现多样化。飞地模式通过园区对园区的产业转移替代了原来点对点的企业转移，通过园区管理与项目的复合承接替代了原来单纯的资金承接，通过两个地区共同发展、互惠互利替代了以往发达地区带动不发达地区以及单纯的援助开发的模式。而这些对于正谋求发展升级、进位赶超，实现跨越式发展的江西省而言无疑具有极其重要借鉴意义。

二、江西发展飞地经济的条件与实践基础

江西省昌九地区具有大力发展飞地经济和践行飞地模式的良好条件和基础。飞地模式要求“飞入地”和“飞出地”具有如下属性：首先具有空间、行政或管理上的分离性；其次是发展水平和发展资源等的显著差异性；再次是土地使用、区位、市场、技术、制度等的互补性；最后，飞地模式要求具有利益分享和风险共担的互利性。其中分离性是两地独立发展的现实制约因素，差异性是两地合作发展的客观条件和基础，互补性是两地合作的最根本动力，互利性是两地合作的基本要求和最终目标，也是飞地经济重要保障。

江西省發展飞地经济的有利条件，主要表现为：

1.江西是唯一与长三角、珠三角、闽三角接壤的中部省份，在承接东部沿海产业转移和辐射内地上具有先天区位优势。

2.江西长期以来经济发展滞后，与发达省市存在较大发展势差，土地、劳动力资源充裕。

3.以南昌和九江等为代表的核心城市已具有相当的发展基础和特色产业。endprint

4.江西省以及南昌、九江等城市均具有通过区域合作实现发展升级、进位赶超的强大内生动力和需求，并拥有鄱阳湖生态经济区建设、赣南等原中央苏区振兴、长江经济带建设、昌九一体化建设等国家级战略，这些无疑给发展江西飞地经济带来重大机遇。

近年江西不乏飞地经济的成功实践和典型案例。江西飞地经济主要形式为“异地办厂”和“筑巢引凤”两类。其中“异地办厂”在江西较为普遍，2002年，鹰潭在市工业园区为贵溪市樟坪乡提供发展用地，贵溪市财政出资负责基础建设，樟坪乡招商引资项目落户鹰潭市工业园后，税收全由樟坪乡支配。另外，南昌市青山湖区的一些乡镇村也实行异地办厂，如湖坊镇、进顺等在昌东工业区建立占地面积800亩的乡镇工业园。上饶县利用县工业园区的平台鼓励乡镇引企入园，促进招商引资。宁都县引导各乡镇与发达地区商会、行业协会联系，引进投资项目统一进入工业园集中发展。在“筑巢引凤”模式上，2007年4月，江西省人民政府与深圳市人民政府签订《关于加强赣深经济社会领域合作与发展的框架协议》共建深圳产业园区。泰和县规划2000亩土地建设温岭产业园承接浙江温岭市机电制造、金属加工等产业转移的“飞地经济”园区。永新县工业园区规划1000亩土地，为浙江省嘉善罗星街道建立永新罗星产业园，承接罗星的产业转移。2012年3月，江西省发改委牵头组团考察了浙江前进工业园、江东杭千（扶贫）开发区、衢州市建设山海协作示范区等飞地工业园。同年，江西省人民政府推出了《关于推进九江沿江地区“飞地经济”发展的指导意见》。意见要求江西省内各级政府打破行政区划限制，推进双方优势有机结合。通过创新合作方式和利益共享机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。

江西省委十三届七次全体（扩大）会议上，江西省委书记强卫同志提出“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”十六字方针，并部署了“做强南昌、做大九江、昌九一体、龙头昂起”等重大战略。2014年9月，国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，其中昌九地区是长江经济带建设的重要支撑，具有重要战略支点作用，这为江西迎来了发展飞地经济难得的历史机遇期。

三、江西昌九飞地经济的对策与思路

昌九一体化面临诸多因素制约，江西是我国欠发达地区，经济总量小，财力有限，缺乏集聚能力强、首位度高的特大城市。而昌九一体化的双核城市南昌和九江一体化空间距离过长、产业同质、体制创新不够、政府支持力度有限等因素。昌九一体化很难完全依靠江西省、南昌市以及九江市自身力量实现大发展。为此，昌九一体化必须充分发挥“外资”、“外脑”和“外力”等作用，大力发展昌九飞地经济。

1.全盘布局，形成多层级的飞地经济体系。飞地经济基于“飞入地”和“飞出地”的行政差别，具有不同的合作层级。昌九地区应全盘布局、大力推进和践行各种层级的飞地经济。

（1）需要遴选和确立1-2个牵动和引领意义大的跨国或跨地区的飞地工业园项目和工程，由省级政府向中央和国务院申请，争取实现由国务院总理牵头建立诸如中新共建苏州工业园的国家级中外共建的飞地工业园。

（2）由省级政府牵头建立江西与东部沿海发达省市共建的飞地工业园。

（3）是省发改委牵头建立的南昌-九江与江西省内其他地级市共建的飞地工业园。

（4）南昌和九江市政府推动的乡-镇-县集中连片开发园。

2.突破重点，建立飞地版昌九自由貿易区。目前，我国已进入自由贸易区推广阶段，江西应以长江经济带建设和上海自由贸易区复制推广为战略契机，以飞地模式建设昌九自由贸易区。当前昌九地区相对于东部沿海地区，具有较好的土地、人力等成本优势，在我国经济由出口转向内需、由东部沿海对外开放转向东西部两头开放的新趋势下，昌九地区战略地位得到空前提升，从而为建设昌九自由贸易区赢得了战略机遇。昌九自由贸易区应立足于市场衔接和物流整合，以长江水道、沪昆高铁沟通长江经济带，以京九铁路、借道京广高铁贯通京津翼鲁、中原经济区、武汉城市圈和珠三角，经由向莆快速铁路联通海峡西岸经济区。在昌九自由贸易区建设中应创新飞地合作模式和机制，促使长三角、珠三角以及中部各省、长江沿线各省市政府基于合作共赢的原则共建昌九自由贸易区。

3.构筑优势，发展江西特色的绿色经济飞地模式。通过飞地模式开发江西生态、旅游资源，发展具有江西特色的飞地绿色经济，是做大做强江西绿色经济的必然要求。江西生态资源丰富，但江西生态资源的绿色开发远远不足，从而导致江西绿色经济和产业还难以支撑江西的绿色崛起。飞地模式突破了立足于“自我”并受制于自身能力“半径”束缚的传统发展模式，通过放权让利，吸引外力外脑无限延长能力“半径”和边界。为此，江西生态、旅游资源开发中要勇于和敢于将旅游资源开发权让位于能力和资源半径更长的“飞出地”政府。对昌九地区而言，最重要的生态旅游资源有庐山和鄱阳湖及湿地。为此，江西旅游生态资源开发的成败在于庐山和鄱阳湖“一山一湖”开发的成功与否。另外，昌九地区绿色飞地园建设还可包括生态农业、生态旅游、生态休闲、虚拟创意产业、会务会展产业、文化娱乐产业、影视传媒基地等。在发展生态经济飞地模式过程中应“试验先行”，并层层推进，逐步形成具有江西特色的绿色经济飞地模式。

4.抢占先机，打造昌九电商飞地产业园。电商是正处于高速发展的新兴产业，目前我国依然处于电商快速成长期，并正逐渐演变为一场影响人民生活和生产模式、影响区域竞争格局的电商革命。在这场没有硝烟的电商革命中，江西已错失发展先机。昌九地区具有发展电商产业的区位优势和人力资源优势。昌九地区是我国市场腹地的重要交通枢纽。故可通过优惠政策和利益共享，吸引长三角、珠三角、闽三角和中三角的力量共建沟通和辐射中部六省、长江经济带、京九沿线、长江中游城市群的电子商务，形成电商、淘宝、快递物流等产业集群。采用集中建园方式建设专业性强和特色鲜明的淘宝村、淘宝镇以及小商品城。在整合昌九自由贸易区以及南昌临空经济区等战略基础上，建设全国电商综合物流快速交通枢纽。endprint

5.革新思维，为昌九飞地经济营造新的“空气”和“动力”。飞地模式相对于传统发展模式而言是一个重大的“革命”。成功与否主要取决于意识创新、体制变革和作风改善的程度。

（1）需要突破以“政府”为本位的政绩观和利益观，形成以“人民”和“市场”为本位的区域发展观。只有突破了狭隘的利益观后，才能让“小利”获“真利”顺利推进飞地模式。

（2）需要敢于和勇于为飞地模式推行各种特殊政策为飞地经济汇聚“人气”。通过实施特殊政策，鼓励和扶持外出务工人员以及赣籍商人回赣创业和投资；再次，形成具有强大执行力的工作作风、精干能干的干部队伍、具有服务意识的公务员团队。

（3）各级政府在推进飞地模式中实行高位推进，建立“上级政府牵头、本级政府推进、一把手负责 ”的发展飞地经济工作机制。

6.勇于探索，创新飞地合作机制和模式。昌九地区飞地经济模式选择应立足于自我，基于增强自我可持续发展能力的原则进行飞地合作机制和模式创新。在投资类别上坚持以“飞出地”投资为主，“飞入地”投资以及两地共同投资共存的投资模式；在管理模式上，坚持涉及昌九核心利益的重大工程和项目应由双方共同派驻人员建立园区管理委员会进行“两地共管”，其它以“飞出地”管理为主，尽量回避“飞入地”管理的飞地管理模式；在飞地类别选择上，坚持集约用地型、优势互补型和产业梯度转移三种飞地类型共同发展，对乡镇级产业园则应采取“集中建园”的方式实现土地资源的优化使用。在与省内地市政府进行飞地合作时应坚持优势互补，互惠互利原则，并加大东部沿海以及发达国家的产业梯度转移。在园区项目建设和产业形成上，应要积极推进“飞出地”“借巢下蛋”的飞地模式，同时“扩巢引凤”实现与飞出地工业园间的合作共建。

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作者简介：

胡学英（1984—），女，江西泰和人，中共江西省委党校经济教研室教师，经济学博士，研究方向：产业组织理论与政策。endprint