长沙加快建设国家临空经济示范区所面临的问题及对策

谈玉坤　唐承燕

摘 要 空港被誉为21世纪“国家和地区经济增长的发动机”，正由“城市的机场”演变为“机场的城市”，空港经济作为一种重要的经济形态越来越受到关注。近年来，虽然长沙临空经济获得了长足发展，2017年5月17日又获批国家级临空经济示范区，建设临空经济示范区具备良好的基础条件，但是也存在发展支撑、航线资源、体制机制等方面的瓶颈制约。因此，建议优化区域战略规划、推进基础配套建设、培育产业发展、健全政策扶持体系、强化要素保障等，加快建设长沙国家临空经济示范区。

关键词 长沙 建设 临空 经济

所谓临空经济区，是指依托航空枢纽和现代综合交通运输体系，提供高时效、高质量、高附加值的产品和服务，集聚发展航空运输业、高端制造业和现代服务业而形成的特殊经济区域，是民航业与区域经济相互融合、相互促进和相互提升的重要载体。长沙作为全国获批的十大国家级临空经济示范区之一，是长江经济带空铁联运枢纽、内陆开放型经济的新高地、高端临空产业集聚发展区和绿色生态宜居智慧航空城，为了培育湖南经济发展新的增长极，促进长沙产业转型升级、创新发展，加快长沙创建国家中心城市进程，本文客观地分析了长沙临空经济发展所面临的主要问题，提出了加快建设长沙临空经济示范区的主要对策。

一、长沙建设国家临空经济示范区所面临的主要问题

长沙临空经济示范区紧邻黄花国际机场，规划总面积140平方公里，包括芙蓉区、雨花区和长沙县所管辖的10个镇（街），涵盖了黄花机场、经济技术开发区、综合保税区、隆平高科和高铁新城。尽管临空经济示范区建设来势较好，但与国外发达地区和国内部分临空经济区相比，长沙的发展速度还比较缓慢，存在一些亟待解决的突出问题，主要表现为：

（一）发展支撑有待进一步强化

一是基础配套比较滞后。从交通配套来看，长沙黄花国际机场目前只与磁浮、城市公交实现互联互通，还没有与高速、高铁、地铁实现零换乘，旅客通行能力十分有限。国外亚特兰大、达拉斯两大机场分别与公路、铁路、城市轨道等实现了互联互通，形成了以机场为核心的便捷、高效、快速、大容量的立体中转交通枢纽。从生活配套来看，目前长沙黄花国际机场仅有停车场6个、停车位2640个，很难发挥疏解机场停车难的作用，机场周边更没有配套建设一家大型酒店。而亚特兰大机场内建有30000多个停车位，机场周边还规划建设了大量正规的商业停车场和15家大型酒店等生活配套设施。

二是产业培育发展较慢。长沙黄花国际机场周围的临空产业还处于发展起步阶段，目前仅有南航、厦航、奥凯航三家基地航空公司，没有1家主基地航空公司和大型物流公司，黄花综保区、普洛斯物流、顺丰物流等项目尚在建设之中。而国外亚特兰大和达拉斯两大机场周边的临空产业已经非常成熟，特别是达拉斯机场周边临空产业已经形成四个圈层，拥有美国航空公司、联邦快递等一批大型企业。

三是政策支持亟待加强。郑州、重庆、上海等国内领先的临空产业新区，在口岸通关、航线航权、财税金融、用地管理等方面得到了国家及各级政府的政策支持。政策支持体系完备的郑州航空港经济综合实验区发展最为迅速，郑州航空港实验区集中了全省30%的建设用地指标支持航空港项目建设（表1）。目前我们的政策还不到位，在口岸通关、航线航权、财税金融、用地管理等方面的针对性政策相对缺乏。以黄花综合保税区建设为例，按照规划分两期建设，一期1800亩必须在获批后一年内建成封关运行，但因用地指标受限，仅有412亩建设用地指标。

四是发展投入有待加大。与兄弟省区相比，湖南省对发展临空经济的投入明显不足，长沙临空经济区启动3年来总投资30亿余元，而郑州航空经济综合实验区8个重大项目已集中开工，总投资额达366亿元；重庆渝北临空产业区的固定资产投资额居重庆市第一位；武汉临空经济区总投资已超过300亿元。

（二）航线资源有待进一步增加

长沙黄花机场属于国内区域型枢纽机场，现在只有2座航站楼（含T1）、2条跑道、42个登机口、58个停机位、158条国内外航线、1.1万平方米货运区。一方面，航线客运资源不多。国内航线数量少于同处京广、沪蓉航路交会处的武汉天河机场、郑州新郑机场（表2）；现有航班多为国内直达或经停航班，国际航线较少，每周仅有7个定期国际航线航班，11个国际临时包机航班、7条经停上海的代碼共享国际航线目的地主要集中在东亚，还没有开通直飞欧美、澳洲航线，未能真正实现“长沙飞向世界”。与国际著名机场亚特兰大差距更大，差距是5座航站楼、3条跑道、151个登机口、116个停机位、32条国内外航线、15.6万平方米货运区，且亚特兰大机场每个航站楼之间还建有小型轻轨，开通了14列可以直达市区的空中小火车，每小时可转送旅客10000多人次。另一方面，航线货运资源太少。机场货运资源增长乏力，货运种类主要为快件、服装、蓝思玻璃面板、机械配件、电子集成线路板等，周边企业航空运输利用率低。2015年长沙航空货物周转量仅有0.87亿吨公里，仅为郑州的16.02%（5.43亿吨公里）、武汉的52.1%（1.67亿吨公里），特别是随着顺丰速运在武汉附近的鄂州建设亚洲第一航空货运机场后，差距有进一步拉大趋势。

（三）体制机制有待进一步理顺

一是组织协调还不顺。国内规划建设临空经济区的城市，普遍成立了副厅级以上的临空经济区管委会，行使上级政府授予的行政和经济管理权限（表3）。由于临空经济具有利益主体多元化、产业国际化的特点，需具备高授权才能协调民航、发改、国土、商务、海关、工商、检验检疫、边检等部门。长沙现有管理机构授权偏低，不能与独立的国际资本和国际市场建立各种联络和合作，缺乏对临空经济发展要素的整体统筹和配置权限。

二是产业统计不科学。临空经济是近年来新出现的经济模式，目前国家统计方法制度对临空产业区没有单独核算，仅局限于航空运输方面的核算。这种核算方法的不合理，造成临空产业区的经济数据与大力建设和迅速发展状态的实情差距甚大。特别是黄花临空产业区的数据除将湖南机场集团、空港实业、四方航空纳入统计测算服务业增加值外，其余都没有体现，仅在长沙县交通运输业增加值有体现。2016年，长沙县交通运输业增加值为36.2亿元，占全县GDP仅为2.9%，而武汉、郑州临空产业区都有单独的GDP，并且武汉、郑州的旅客吞吐量都没有长沙市大，数据说明长沙市临空产业区的数据没有全面真实体现实情，并且漏算较多。未来几年，随着临空产业区的大力建设和快速发展，临空经济发展有限公司、各航空公司、分公司、油料公司、综合区及空港城的产业都将产生数据，地区经济总量将翻番。endprint

三是开发模式有待创新。目前临空经济示范区内涉及的开发主体较多，还没有形成统一、有效的开发模式进行很好的整合，有待进一步创新模式，调动各社会主体的积极性，凝聚更大的力量加快国家级临空经济示范区创建。

四是发展规划难落实。机场大多布局于城乡接合部，未纳入土地利用总体规划和城市总体规划可建设开发区域，建设规划的滞后和土地供给严重制约了临空经济的发展。目前，上海、重庆、郑州临空产业新区的城市规划和土地规划已经全面对接，区域内全部规划为城市建设用地，并优先保证用地指标，而长沙临空区域虽已初步规划，但实际可建设用地仅约10平方公里，建设面积太小。

二、长沙加快建设临空经济示范区的主要对策

湖南作为内陆省份，“不靠海、不沿边，扩大开放靠蓝天”，临空经济示范区不仅是长沙经济发展新的增长极，而且也是湖南经济发展新的增长极。长沙在建设临空经济示范区过程中应全方位对标国内外先进城市，向标杆看齐，找准战略支点，紧紧围绕临空经济开展“二次创业”，加快实现后发超越，着重加强六个方面工作。

（一）着力优化区域战略规划

优化规划设计，高起点、高标准编制长沙临空经济示范区总体发展规划，明确战略定位、发展目标、空间布局和产业支撑等，抢占项目先机，争取国家层面的支持，科学合理布局，按照“西展东拓、南北控制”的空间发展策略，整体形成“一轴两核三组团”的总体空间布局结构（一轴：空铁联动发展轴；两核：航空与高铁运输服务双核心；三组团：空港枢纽组团、临铁新城组团、星马创新组团），在机场周边布局产业圈层，规划建设过境旅客商务区、临空核心产业区、高档公共服务区。强化规划引领，实施多规合一，整体规划、分步实施、梯次推进，按近期、中期和远期分期建设，划分机场航站区、自由贸易区、功能新城区、重点产业园区、辐射带动区等功能板块，同步细化功能要素设计，狠抓规划落实，确保宏观规划要求在微观项目建设层面不走样。

（二）大力推进基础配套建设

突出推进道路基础建设，加快启动机场高速北辅道、龙峰大道、思源东路、新远大东路、临空北路等配套项目建设，打通盼盼路、东四路、营盘路等道路堵点，完成金阳大道长沙县段、机场联络线（S210）南延線、莲湖塘北路、鹏盛南路、小康南路、盛祥路等区域内道路建设，并同步规划启动水、电、气、网络、通信、临空污水处理厂、临空变电站等建设。重点支持机场配套建设，加速黄花机场二跑道建设，尽快启动三、四跑道和空港综合交通客运枢纽前期工作，推进黄花机场飞行区东扩及T3航站楼、机坪南扩等配套工程；完善机场与高铁南站连接的综合配套，构建航空—高铁快运通道。特别是将渝长厦高铁、地铁6号线、长浏磁浮线引入T3航站楼，打造集多种功能于一体的综合化、立体式综合交通枢纽。完成黄花综合保税区一期建设、验收、封关、运营，适时启动二期建设，抓紧申建进口水果、进境冷冻肉类、药品进口等指定口岸。

（三）科学布局培育产业发展

以临空偏好型产业为主线，放大航空、高铁、轨道交通、高速公路等立体化交通功能，建设网络完善、支撑有力、运行高效的集疏运系统，集聚覆盖航空物流、高新技术、知识经济、高端服务、会议会展、生态环保等高端临空偏好产业，构筑临空经济、会展经济、高铁经济融合发展新格局，打造中部地区最具发展活力和增长潜力的区域、内陆开放经济高地。特别是重点促进临空现代服务业和高技术产业在区域内集聚发展，打造高端临空产业集聚区。大力发展临空现代服务业，重点开发商贸业、仓储业、金融业、科研等生产性服务业，使二、三产业的发展互为基础、相互促进，甚至可将信息咨询业、旅游业作为后继的产业支撑点，吸引国内外商品博展会议、经济贸易会议以及一些重大的国际经济文化交流会议在临空经济示范区召开，使商贸、文化活动等与旅游、娱乐业等相互促进，共同发展。同时，大力发展临空高端制造业。借鉴郑州航空港区发展模式，引进核心企业，使航空港区智能终端产业“百花齐放”，如产业项目可涵盖手机整机制造、核心配套配件、软件开发、交易展示、商贸物流等产业项目，形成全产业链手机集群。

（四）加快健全政策扶持体系

尽快制定加快长沙临空经济区发展的政策意见，构建完善的政策扶持体系，统筹规划项目建设，优化发展环境，加大土地、财政税收政策扶持。建立财政性临空经济发展基金，吸引各类资本共同支持临空经济示范区建设。出台招商引资、口岸通关、财税金融、用地管理相关配套优惠政策，明确区内企业同等享受国家对高新技术企业、国家级创新企业、民营经济等的税收优惠政策；支持把长沙纳入国家低空空域运行管理试点，对机场开放航权、过境免签等。加大对新开通航线及国际货运航线航班的补贴和扶持力度，设立国际、国内航线航班开发专项资金，鼓励航空公司新开辟国际、国内航线，特别是货运航线，吸引更多航空公司来湘发展；鼓励航空公司在湘新建基地、设立分公司，积极引进国内外知名航空运输服务企业来湘设立地区总部、服务中心、分支机构、研发中心、采购培训基地等。同时，根据政府及职能部门职责，明确责任单位，积极帮助解决长沙临空经济区建设、生产、经营中的具体矛盾和问题，确保优惠政策落到实处。

（五）全面构建快速通关平台

全方位、多层次推动示范区各类功能平台建设，打造大口岸开放平台。支持长沙空港城推进快件中心、综保区、保税免税商品展示交易中心、公路口岸等平台的建设和招商，实现口岸功能叠加。统筹海关、商检等联检单位集中办公，完善协调机制，加快长沙市电子口岸建设，实现资源、数据共享。统筹海关、商检部门进一步简政放权，加快区域通关改革和电子信息化建设，提高通关速度和效率。特别是争取国家海关总署支持口岸发展，开发整合海关、检验检疫、边检、国税、商务等单位信息的电子申报平台，试点内陆地区一站式通关建设，实现报关、报检、外汇核销、出口退税等“一个门户入网、一次认证登陆、一站式服务”的口岸业务无纸化、电子化办公，同时加快黄花综合保税区建设，构建国际航空物流枢纽平台。

（六）重点强化发展基础保障

加强组织保障，参照河南郑州、上海虹桥、重庆渝北模式，成立高规格组织机构，同时创新开发模式，探索政府、机场及社会资本共同投资建设的开发新模式，由市政府牵头，湖南省机场集团、长沙县、长沙经开区、黄花综合保税区、高铁新城等单位参与，组建临空经济示范区开发建设领导小组，负责推进示范区系列工作。加强要素保障，合理安排用地需求，实行用地计划指标单列，将核心区内的3384亩基本农田调出，并纳入总规建设用地规划范围；搭建科技、人才、金融、商标、品牌、贸易服务六大企业服务平台，建立临空经济区的统一信息系统，组成虚拟与实体物流的交易网络。加强统计保障，借鉴武汉、郑州临空产业区统计经验，在临空经济区建立统计常设部门或人员，保障临空统计数据统尽统全，为政府决策行为做好参谋，特别是加强省、市对接，在交通运输物流仓储及邮政业上给予倾斜，进行单独核算。加强项目保障，开辟绿色通道，围绕临空产业开展精准招商，吸引更多大项目、好项目落户，特别是推进普洛斯长沙空港物流中心、湖南顺丰电商产业园、中国联通数字阅读基地等在建项目，加速波兰沃斯集团等意向签约项目入驻黄花综保区，推动绿地中央广场等在谈项目落地。

（谈玉坤单位为中共长沙市委党校；唐承燕单位为长沙市政府研究室政策研究处）

[作者简介：谈玉坤，中共长沙市委党校经济学副主任、副教授，主要从事财政、税务、金融和区域经济方面的研究。唐承燕，长沙市政府研究室政策研究处处长，主要从事城市建设和区域经济发展等方面的政策研究。]endprint