关于公益诉讼制度的力量组合分析

摘 要 新民事诉讼法对公共利益进行了重新界定，使得公益诉讼制度的力量组合得到了进一步明确。基于這种认识，本文在分析公益诉讼制度的诉讼资格确定原则的基础上，对公益诉讼制度的力量组合及其组合作用的发挥和协调问题展开了探讨，从而为关注这一话题的人们提供参考。

关键词 诉讼资格 检察机关 行政机关 公民 社会组织

作者简介：邵立志，山东科技大学，江苏省连云港市灌南县人民法院，法官助理，研究方向：法学。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.266

所谓的公益诉讼制度，其实就是为维护公共利益提起诉讼及诉讼运行的系列制度。在该制度下，拥有诉讼资格的各方主体将成为公益诉讼提起的力量组合，担负维护公共利益的重要责任。因此，还应加强对公益诉讼制度的力量组合的分析，以便进一步明确公益诉讼的原告资格，继而更好的维护公共利益。

一、 公益诉讼制度的诉讼资格确定原则

从法定诉讼信托理论角度来讲，在法律作出明确规定的条件下，与案件无直接利害关系的国家机关和社会组织可以成为公益诉讼原告。但实际上，为加强公益管理，同时为维护社会秩序和确保公益诉讼的有效开展，除《民事诉讼法》以外，其他相关法律法规须遵循基本原则确认国家机关和社会组织的公益诉讼主体资格。按照新修订的民事诉讼法规定，针对损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼。如果是其他法规，首先则要按照职能相关性原则确定诉讼资格，即必须确保机构和组织与公益诉讼在职能和组织宗旨上存在相关性。而对于国家机关来讲，公益保护无疑属社会管理事务内容，属于其职权范围。从我国有关环境保护的法律法规来看，环保部门、各级人民政府等机关都应拥有公益诉讼资格。但根据相关性原则，非主管性机构在取证等方面有局限性，所以不宜赋予资格。而其他组织需与损害公益行为拥有一致、类似的活动区域范围，且必须与原告资格组织相关，才拥有公益诉讼资格。此外，按照有能力性原则，在人力、财力等方面拥有充分基础条件的机关和组织，才能拥有公益诉讼资格。遵循这一原则，才能确保公益诉讼的效率和效果。

二、 公益诉讼制度的力量组合的界定

（一） 公民与有关组织

按照国家法律规定，社会组织在满足条件要求的情况下可以成为公益诉讼主体。但近年来，不断有公民提起公益诉讼，尽管最终这些案件因缺乏制度支撑而夭折，却依然可以体现我国公民对维护公共利益问题的认识。而在英美法系国家，公民可以成为公益诉讼主体，体现出了这些国家诉讼主体的多元化特点。但在大陆法系国家，则对公民公益诉讼权做出了严格限制。在我国公益诉讼制度中，就存在公民公益诉讼权利缺失的情况，所以公民未在公益诉讼制度的力量组合内。而有关组织则在民事诉讼法修改后获得了公益诉权，即与公益诉讼相关的社会团体、非法人组织或营利性组织。从法理角度来看，这标志着社会有关组织正式成为了公益诉讼制度的力量组合之一。但从实践角度来看，目前尚未有哪个社会团体在法律授权下成功提起公益诉讼。

（二）行政机关

按照公益诉讼制度，国家机关可以成为公益诉讼主体，有权提出公益诉讼。但具体哪些行政机关能够提起公益诉讼，并未作出明确规定。现阶段，只有我国海洋环境保护法规中对行使海洋环境监管权力部门的公益诉讼权力进行了规定，明确指出这些机关部门可以代表国家对破坏海洋环境且给国家造成重大损失的责任者提起诉讼。而从实践角度来看，环境保护局、民政局等部门都曾经提起公益诉讼。按照修订的民事诉讼法，这些机关缺乏直接、明确授权，需要暂时停止公益诉讼。从这一角度来看，该项法规的出台，使得行政机关公益诉讼资格范围得到了一定程度的收缩。因此，按照公益诉讼制度，能够成为公益诉讼主体的国家机关也是有限的。

（三）检察机关

在司法实践中，多地检察机关都曾经尝试提起公益诉讼，以推动环境治理工作的开展。但在2015年之前，检察机关是否具有公益诉讼主体资格一直未能被确认。直至2015年7月，在全国人大常委会的授权下，部门地区的最高人民检察院建立了公益诉讼试点，并开始推行试点方案，才使检察机关重新对自身的公益诉讼角色进行了定位。在该方案中，公益诉讼被划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，同时也对起诉条件、案件范围、诉讼请求等内容进行了规定。在该项规定下，检察机关拥有了公益诉讼主体资格 。从法理角度来看，检察机关拥有足够的权威，能够成为代表国家和公共利益的主体。从实践角度来看，检察机关也能采用司法手段对公益性法理执行情况加强监督。

三、公益诉讼制度力量组合作用的发挥

在公益诉讼制度中，拥有多方力量。而建立这样的组合，就是为了确保公共利益能够得到切实维护。因此，还要确保各方能够充分发挥力量，进而使制度力量组合发挥应有的作用。

（一） 有关组织力量的发挥

作为公共利益的直接感知者，有关组织通过获得适当制度供给，就能发挥维护公共利益的重要作用。相较于国家机关，有关组织能够在最短的时间内感受到公共利益所受的侵害，并且可以及时收集证据和向上级部门反映这一情况。使有关组织提起公益诉讼，则能使政府的行政管理成本得到有效减少，同时也能使政府维护社会稳定的成本得到降低。因为，在有关组织在公益诉讼中获得行为肯定后，能够形成示范效应，并引起较大的社会反响。受这一效应的影响，一些有偏差的社会关系将得到调整，从而避免大规模群体性诉讼或事件的产生。所以，由有关组织提起诉讼，能够为推动国家长治久安做出贡献，是实现人民自治的重要途径。为达成这一目标，政府还要进一步完善立法，赋予有关组织明确的公益诉讼权利，并加强对有关组织的引导，从而使公益诉讼制度得到规范化的施行。此外，还要在社会组织之间开展教育引导，以便使有关组织在公益诉讼过程中能够发挥相互监督和相互教育的作用，进而实现公共利益的最大化目标。endprint

（二） 行政机关力量的发挥

国家行政机关是行使行政管理权和制裁权的部門，在提起公益诉讼方面无疑拥有一定的优势。但从实际案件审理情况来看，行政机关在特定条件下难以利用行政行为维护公民利益。比如在民事公益维护方面，行政机关的行政行为就受到了极大制约。但针对环境治理问题，相较于采取司法途径，行政机关可以通过采取制裁和行政手段有效推动环境治理工作的发展。比如针对造成环境污染的企业，就可以采取罚款和责令停业等措施。利用行政行为适当进行民事公益诉讼的替代，也能在一定程度上实现司法资源的集约利用。为达成这一目标，国家在制定单行法时，还应明确规定行政机关基本职责，确保行政机关能够发挥协调政府权力和民事诉讼机理的作用 。而行政机关在行使权力的过程中，也应加强对自身管理范围公共利益的保护，尽量减少公益诉讼案件的产生，并在必要时提出公益诉讼，进而充分发挥自身公众利益维护作用。

（三） 检察机关力量的发挥

相较于行政机关，检察机关在提起公益诉讼方面能够保持独立的地位，不受行政机关的干扰，所以还应发挥解决公益诉讼难立案问题的作用。从公益诉讼实践来看，公益诉讼常常难以获得法院立案，因为一些行政机关存在“环境问题不归我管”的思维，总是会利用法律漏洞延缓或阻碍公益诉讼的提起。但检察机关属于司法机关，其提起公益诉讼可以督促法院解决公益诉讼问题。与有关组织相比，检察机关可以法定取证，所以能够使公益诉讼取证难的问题得到解决。利用自身司法权力，检察机关可以对取证对象直接调查，从而得到更加充分的证据 。此外，检察机关也拥有诉讼专业优势，可以帮助公益诉讼取胜。因此在公益诉讼实践中，检察机关还要在立案、取证和诉讼方面发挥自身力量，确保公众利益能够得到有效维护。

四、公益诉讼制度的力量组合的协调

通过上述分析可以发现，按照我国公益诉讼制度规定，有关组织、行政机关和检察机关成为了公益诉讼提起的力量组合。而拥有多个诉讼主体，则可能出现多个主体同时针对同一案件提起诉讼的情况，所以还要使各方力量得到较好的协调，以确保公益诉讼制度的有效性。

（一）按照影响区域协调

在具体进行各方协调时，可以根据公益受损影响区域或损害公众利益行为的影响区进行起诉资格的划分。具体来讲，就是要按照区域的大小层级完成诉讼资格确定。例如，针对消费者公共利益受损的情况，按照国家消费者权益保护的法律法规要求，中国消费者协会及所在省、自治区和直辖市设立的消费者协会可以提起诉讼。按照区域划分，区、县消费者协会拥有对本区、县的公益诉讼提起资格，相应的省、市消费者协会拥有对本省、市公益诉讼提起资格。如果涉及到跨省、市或自治区的情况，中国消费者协会则可以拥有诉讼提起资格。这意味着，可以根据公益诉讼是否涉及跨行政区域确认各级机关诉讼资格，未跨区域由该区域机关负责，跨区域由上级机关负责。采取该种措施，能够使行政机关和检察机关在公益诉讼间的关系得到协调，也能为分级别的有关组织提起公益诉讼指明方向，确保公益诉讼案件的办案效率。

（二）按照辅助原则协调

按照影响区域划分，依然无法解决行政机关、检察机关和有关组织之间在公益诉讼提起方面的冲突。在这种情况下，还要按照辅助原则进行各方力量的协调。具体来讲，就是要对公益诉讼制度中各诉讼主体进行资格排序，以化解诉讼混乱的难题。按照辅助原则，针对个人层面的问题，需由个人进行解决，国家或社会不进行处理。针对社会层面的问题，需由社会解决，国家和国际组织不进行处理。针对国家层面的问题，需由国家和国际组织进行处理。这一原则的存在，能够体现出个人的尊严、智慧和责任，同时也能体现社会的关爱和国家的威严。而公共利益的问题，是国家层面的问题，首先应该由国家机关提起公益诉讼，以确保国家机关能够履行应尽的职责 。但是，值得注意的是，国家机关并非是公共利益的所有者或受益者，只是公共利益的管理者和维护者，不会直接受到利益侵害。所以在公益诉讼提起过程中，国家机关可以联合社会组织提起公益诉讼，并为此做出协议，以获得补偿性利益，继而使各方利益关系得到协调。

五、结论

通过分析可以发现，按照国家公益诉讼制度，行政机关、检察机关和有关社会组织将成为有权提起公益诉讼的三股力量。而在这样的力量组合下，还要加强各方力量的发挥，并加强三方关系的协调，以确保公益诉讼制度能够顺利施行，继而为公共利益的维护提供更多保障。

注释：

李艳芳、吴凯杰. 论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位——兼评最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》.中国人民大学学报.2016，30（2）.2-13.

石玲. 检察机关环境公益诉讼主体资格研究——以修改后《民事诉讼法》为视角.法制与经济，2014（17）.35-39.

郭雪慧. 论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调——对《民事诉讼法》第55条的思考.政治与法律.2015（1）.157-161.

刘学在. 民事公益诉讼原告资格解析.国家检察官学院学报.2013，21（2）.15-23.endprint