联盟认证制度研究项目研究报告(四)

◆上海质量管理科学研究院 上海质量体系审核中心课题组/ 文

联盟认证制度研究项目研究报告(四)

◆上海质量管理科学研究院 上海质量体系审核中心课题组/ 文

国家《认证认可检验检测“十三五”发展规划》在健全认证认可检验检测创新体系的要求中提出：推动创新多元发展，加强协同创新，建立官产学研创新机制，形成优势互补、协同推进的创新模式；支持以从业机构、企业、科研院所等为主体组建认证（创新）联盟，自主研制标准规范，开展联盟认证。

为了实施我国《质量发展纲要》，贯彻落实《中国制造2025》、《消费品标准和质量提升规划2016-2020》、《服务业十三五发展规划》、《发展服务型制造专项行动指南》、《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》等国家发展战略和政策，在目前我国实行的认证认可制度的基础上，探索创新联盟认证新制度，有序推进联盟认证发展。

为了推动联盟认证在我国有序发展，服务于加强全面质量管理和全面质量监督，亟待修订相关法律法规，创新管理机制和模式，以解决目前缺乏必要的法律与政策支撑、监督管理的治理依据不足的问题。为此提出如下建议：

（一）开展联盟认证相关监管法规和政策的制、修订研究

国家认监委未将联盟认证全面纳入认证认可审批和监管体系的主要原因，是我国现有的认证认可法规体系不健全，对联盟认证的审批没有纳入认监委的审批目录以及监管的法律依据不充分，局限于联盟认证合格评定体系中的认证机构开展的认证活动，对认证机构授权和人员认可缺乏法律依据，如直接开展相关监管工作存在一定行政风险。为了体现“放管结合、并重”的指导思想，进一步落实《认证认可检验检测十三五发展规划》，促进认证认可检验检测事业发展，推动认证认可行业创新多元发展，建议国家认监委要求联盟认证相关部门进行相关法规的制、修订研究，探索将行业（产业/专业）联盟和区域联盟的合格评定体系（包括认证机构授权、人员注册和未经批准备案开展的联盟认证活动等）有效、全面纳入国家认证认可检验检测监督管理体系中的路径。

（二）积极鼓励联盟认证发展，探索和总结经验，全面提高质量和全面加强质量监督。

国际通行的联盟认证管理制度，联盟认证是采用标准领先、市场运作、规范治理的联盟管理机制，降低了风险并提高了有效性。开展联盟认证活动，有助于降低标准制定成本和行政管理的风险，全面有效地提高质量和加强质量监督。

一是考虑联盟认证对相关产业（专业）产品质量安全保障功能的影响。在“兜底线”方面，发挥产业联盟认证的行业和专业优势，服务“放管结合，实现监管对象全覆盖”。在对产品转变准入方式、强化制度转换衔接的过程中，发挥联盟认证价值链的作用，加强对准入制度调整后产品质量状况的跟踪评估，及时发现和解决问题，完善管理方式；在对非行政审批的产品强化事中事后监管的进程中，利用联盟认证的规范功能，推动监管方式从规范主体资格向规范主体活动转变，从“重条件审批”向“严监管行为”转变；针对监管资源不足的问题，强化改革创新，依靠产业联盟认证突出问题导向和注重市场机制作用，从而确保产品质量安全。

二是发挥联盟认证对相关产业（专业）、区域发展和质量提升的促进作用。从联盟认证的实践来看，联盟认证的采用标准要求高，在产业（专业）链中起先进的引领作用。同时，相关的认可规范对认证机构和认证人员的要求也比较高，具有高标准的指导作用。在联盟的框架环境下，作为国家质量技术基础的认证认可、检验检测，联盟认证必须重视产品质量、服务质量提升和管理水平提高，以利于引领区域经济的发展，利于全面提高质量，促进有序发展。我们建议国家认监委积极支持国家重点区域如自贸区、京津冀、长江经济带等开展相关区域的高端联盟认证试点工作，以利于我国标准水平的提高，助推中国标准和产品走出去，服务“一路一带”发展战略。

三是考虑到联盟认证对相关产业（专业）质量提升的促进作用，在“拉高线”、围绕开发高端产品品质认证、增加高端产品质量供给面临新要求方面，可以充分发挥联盟认证提高产品质量的功能。我们建议国家认监委现阶段可以采取鼓励措施，围绕中国制造2025、农业供给侧改革、服务业提质升级、区域经济发展战略，支持国家重点产业如智能制造、生态环境、制造业服务、消费品安全、互联网产品、社会服务等产业（专业）探索联盟认证；支持相关区域联盟认证试点，发挥认证认可支持产业、区域发展的作用。

（三）加强对联盟认证活动的监管

认证认可检验检测是国家质量技术基础之一，目前五位一体的认证认可管理对于联盟认证的发展和监管都存在一定的法律与现实的冲突。联盟对开展认证活动机构的自行授权和人员注册工作，与国家认监委确定的机构认可和人员注册制度是否有冲突等问题还需要充分地论证，因此对于联盟认证应如何调整、规范需要一定的市场检验、经验积累和总结。

一是在我国现行《认证认可条例》的框架下，根据国家认监委的五定方案，各类联盟的其他活动不是认证认可的监管对象，但可以以联盟认证为检查对象，对联盟开展的认证及相关管理活动进行专项监管（尤其是对没有经过认监委批准或者没有备案的有关认证活动）。今年认监委认可部成立了认证规则备案管理组，对已备案的联盟认证制度进行梳理，策划开展针对性的联盟认证专项检查工作，通过专项检查一方面可以对联盟认证活动施加影响、进行规范，同时也可以及时摸排掌握合格评定体系在我国开展认证工作的总体情况，取得第一手资料。同时也通过市场手段检验联盟认证的发展，探索和积累联盟认证的监管经验，待相关法规制定后，再视情况开展联盟认证的审批和监管工作。

二是发挥产业主管部门和区域政府部门的作用。政府监督管理部门在尝试加强以联盟认证的发起组织和实施机构为主体的监督的基础上，在“五位一体”的认证认可监督模式下，充分发挥产业（专业）主管部门、行业协会和区域政府部门的作用，加强对产业（专业）联盟认证、区域联盟认证的指导和监督管理，推动行业、区域质量品牌提升，促进产业（专业）联盟认证和区域联盟认证为产业（专业）和区域经济持续发展发挥更大的作用。

三是探索建立“互联网+联盟认证监督”新模式，积极采用“互联网+”和大数据等新技术，建立联盟认证的信息平台，通过“互联网+认证”公共服务平台的建设，将联盟认证的制度（项目）、认证标准、认可规范（人员和机构）信息纳入平台，完善联盟认证信息通报机制，加强联盟认证监督和服务管理，使联盟认证制度为我国经济和社会发展发挥积极的作用。

（四）建议开展联盟认证制度建设的探索试点

1.配合发展需要，研究联盟认证制度的发起机制

根据国家重点产业发展战略，选择相关产业，开展联盟的认证制度探索，积极鼓励产业主管部门或者行业协会以认证认可检验检测手段，作为产业或行业发展的技术基础，特别是在智能制造、生态环境、制造业服务、消费品安全、互联网产品、社会服务等产业或行业，配合相关产业主管部门或者行业协会，组建产业（专业）联盟，开展联盟认证（参考“中国两化融合服务联盟”的组建），将相关产业发展需要的合格评定活动纳入国家认证认可监督管理的框架内。国家认监委重点对拟在产业（专业）联盟框架下开展联盟认证的主体——认证机构或组织的行为进行监督管理。

配合国家“一带一路”战略以及自贸区、京津冀协同发展、长江经济带战略的实施， 将认证认可作为推动区域经济和社会发展的重要途径，积极支持相关省市和地区，组建区域联盟，开展认证认可检验检测活动（参考“浙江制造国际联盟认证”的组建），将相关区域发展需要的合格评定活动纳入国家认证认可监督管理的框架下。国家认监委重点对拟在区域联盟框架下开展联盟认证的主体——联盟认证发起组织和联盟认证机构的行为进行监督管理。

2.有序发展联盟认证，探索联盟认证治理机制

考虑到国际上联盟认证的法律治理机制，结合我国实际情况，从认证认可检验检测的公正性角度，提出了产业（专业）联盟认证和区域联盟认证的治理机制（即法律地位）拟采用非股权形式，即契约治理机制。

联盟通过详细规定战略目标、联盟参与方的责任和义务、明确的协调和监督机制以及解决争议和突发事件的处理办法，协调并约束联盟参与方的行为，降低联盟活动的不确定性，从而使联盟认证活动能够传递信任。政府治理拟采用备案制度，对实施联盟认证的联盟发起者（联盟召集组织）备案登记，联盟发起者（联盟召集组织）可以是行业协会，也可以是社会团体或者企事业单位，但必须是具备法律地位（法人）的组织。

3.在认证认可的框架下，完善联盟认证制度的认可管理

从事认证业务的产业和区域联盟须在认监委备案。联盟认证的认证标准、认可规范、认证人员条件等方面可以由联盟确定，但是从认证认可的质量角度，必须确保产业（专业）联盟认证标准、认可规范、认证人员等必须符合国家或者国际有关实施规则要求。

如果属于尚未实行的新标准、新规范，联盟应该制定执行规则，规定联盟认证的新标准、新技术规范，必须登记备案，并规定联盟认证从业人员的认可要求，要求他们必须接受国家认证认可检验检测监管体系的指导和管理，必要时可以组织同行对其进行评审，以此提升联盟认证的有效性（见图6）。

图6 联盟认证认可框架

1）联盟认证标准

联盟认证标准可以采用国际标准、国家标准、行业标准或者团体标准（联盟标准），也可以由联盟自己制定，并在国家认监委备案。

2）联盟认证认可

联盟认证的技术规范和认证人员可以由联盟内部的机构认可，也可以采信其他认可机构认可，如采信国家认可委（CNAS）认可或采信中国认证认可协会（CCAA）认可。

3）联盟认证效益

联盟认证的效益体现在联盟认证的采信程度。无论是产业（专业）联盟认证还是区域联盟认证，联盟产业链和区域范围采信是基本的，由于已被纳入国家认证认可检验检测监督管理体系，更能取得市场和社会认可。

4）联盟认证监督

由于联盟认证已被纳入国家认证认可监督管理框架内，故其认证机构是得到国家认监委批准的认证机构，联盟法律主体得到备案，且联盟的契约治理机制确保了联盟认证活动是在有效控制之下的。而联盟的“信任治理”是强化联盟认证可信度的重要途径，联盟应通过诸如自律、同行评审和互联网大数据监督等方式不断提升联盟认证质量，传递信任。

4.引领联盟认证助推质量提升，开展联盟认证试点

认证认可检验检测是国家质量技术基础之一，目前的认证认可手段， 由认可机构主导，采用的是国际标准，还不能完全促进创新要素的集聚和辐射，带动产业（专业）的技术发展和区域经济发展质量的提升。为了给产业（专业）和区域发展带来外溢效应，有效促进质量提升，必须开展联盟认证，促进标准水平提高，助推企业和产品走出去，服务“一带一路”的发展战略。

在经济新常态下，供给侧结构性矛盾更加突出，如果产业（专业）和区域联盟能够发挥创新驱动作用，那么在联盟的框架下，能够使认证认可为服务新常态创造必要的技术条件，促进创新要素集聚和辐射。

为了配合联盟认证的开展，可以选择相关产业（专业）和区域，进行联盟认证试点（容错试点）。

1）围绕中国制造2025，支持重点产业（专业）开展联盟认证

一是配合国家认监委质量提升计划，以认证认可检验检测助推重点行业的质量提升为核心，探索扩大高质量产品供给、加强全面质量管理和服务农业供给侧改革的新的认证认可检验检测模式，特别是围绕消费品等产品，组成以一流机构为主体的认证联盟，采用先进标准，对卓越组织、产品质量和服务质量实施认证，助推行业质量水平提升。

二是医院医疗服务安全和质量管理联盟认证。国家卫计委原来实施的三甲医院评审制度受到国家新监管制度改革的影响，加之美国的JCI（国际医院服务认证）认证在国内的扩展，需要推出新的认证制度——医院服务联盟认证。可以在国家卫计委的事业单位——医院管理中心牵头组成医院服务联盟认证，参考ISO9001医院专业标准EN15224、JCI等制定联盟标准，在国家卫计委的指导下，组成联盟，研发医院服务认证技术规范和评审人员的认可要求，由国家认监委批准的认证机构实施联盟认证。

三是大型活动可持续管理体系联盟认证。大型活动往往因其具有高关注度和临时性的特性而给社会、经济和环境带来重要的影响。在以可持续发展为主题的时代，大型活动可持续管理体系是重要的方式，可以支持相关组织成立“大型活动可持续管理体系推进联盟”，依据GB/T31598—2015《大型活动可持续性管理体系、要求及使用指南》标准开展联盟认证，有效推进活动可持续发展。

2）围绕区域经济发展重点，展开区域联盟认证

根据国家的京津冀协同发展、长江经济带战略，以及自贸区发展要求，积极支持相关地区开展区域联盟认证，完善“浙江制造国际认证联盟”、“深圳标准”认证方式，探索如“上海品质”等区域联盟高端认证的试点，充实丰富目前的认证认可检验检测的内涵和外延，促进地区经济和社会的可持续发展。

3）围绕服务业提质升级，探索服务联盟认证

为适应服务业发展需要，以促进服务质量提升为突破口，把广大人民群众迫切需要的服务质量作为重点领域，探索在生产性服务、流通性服务、消费性服务和社会性服务领域开展联盟认证，如生产性服务的金融、流通性服务的物流、消费性服务的旅游、社会性服务的养老医疗等。

4）围绕农业供给侧改革，研究绿色主题联盟认证

采取联盟认证的形式扩大有机农产品、良好农业规范认证覆盖面，鼓励支持新型农业经营主体申请认证；加强危害分析和关键控制点体系、良好生产规范认证，促进食品农产品向绿色化和中高端发展；显著提升国内食品、有机农产品、良好农业规范等认证的权威性和影响力，在果品、茶叶、蜂产品等重点行业，研究采用联盟认证认可方式促进农产品品牌培育和建设。

（全文续完）