进出口商品检验鉴定机构监管模式研究

◆ 张明霞 蔡小国 张灵羚 刘镇滔 张明 薛乐乐 / 文

进出口商品检验鉴定机构监管模式研究

◆ 张明霞 蔡小国 张灵羚 刘镇滔 张明 薛乐乐 / 文

本文介绍了我国进出口商品检验鉴定机构监管工作现状和当前监管工作中遇到的瓶颈以及存在的不足之处，包括58号令到180号令的衔接问题、现场检验业务监管有限以及“互联网+”检验鉴定对监管工作的挑战等，并对检验鉴定机构监管工作提出几点建议。

检验鉴定；监管模式；精准监管

进出口商品检验鉴定机构是指经国家质量监督检验检疫总局（以下简称“国家质检总局”）许可、从事进出口商品检验鉴定业务的第三方检验检测机构。1989年，《中华人民共和国进出口商品检验法》颁布，取消了原来所有的进出口商品检验业务一律由国家检验机构实施的规定，开始了逐步放开进出口商品检验鉴定业务市场的历史进程。2003年9月4日，国家质检总局、商务部、工商总局联合发布《进出口商品检验鉴定机构管理办法》（国家质检总局第58号令），标志着我国政府根据加入WTO承诺，从法律意义上明确允许外资独资进入中国的检验市场。2015年，国家质检总局、商务部、工商总局修订《进出口商品检验鉴定机构管理办法》，于2016年1月26日发布了180号令，向民间资本开放进出口商品检验鉴定市场。十多年来，检验鉴定行业发展迅速。国家质检总局最新的年报数据显示：2016年，全国进出口商品检验鉴定机构（以下简称“检验鉴定机构”）达到642家，与58号令颁布初期相比，机构数量增长了8倍。

检验鉴定行业在向纵深发展、民营检验鉴定机构如雨后春笋般出现的同时，各种问题也逐渐显现出来。中资检验鉴定机构的市场竞争力普遍偏弱，不能形成合力；检验鉴定从业人员数量庞大，人员素质参差不齐；商业贿赂、买证卖证、不检出证、报告作假等违法违规现象屡屡发生，加之检验鉴定行业电商模式的出现，这些都对行政主管部门的监管工作提出了严峻挑战。

一、监管工作简述

当前，我国对进出口检验鉴定机构的监管是一种粗放型的监管模式，主要包括行政审批和监督管理工作。行政许可主体为国家质检总局，初审工作由直属检验检疫局实施，国家质检总局负责审批和发证，日常监督管理工作由出入境检验检疫部门负责。

地方检验检疫部门对已获许可的检验鉴定机构的日常监督管理方式主要有日常检查和违法违规行为处理等。日常检查是对经许可的检验鉴定机构的日常检验鉴定业务及与检验鉴定相关业务的监督检查，又包括两种方式：例行检查和现场跟踪检查。例行检查每年至少一次，是监管人员对检验鉴定机构的全面检查。检查内容包括遵守检验鉴定法规情况，检验鉴定工作质量，检测设备和技术的保证能力，质量管理体系的适宜性、符合性和有效性等内容；现场跟踪检查则是对业务活动的专项检查，一般针对现场检验活动。

此外，根据国家质检总局的工作部署，自2015年起开展检验鉴定机构工作质量检查和违法违规行为调查专项行动（简称“双查行动”），以出口不合格商品责任追溯、口岸检验鉴定业务和政府合约装运前检验业务为突破口，查处检验鉴定市场违法违规行为。其中出口不合格商品责任追溯是在出口不合格责任追溯调查中，重点分析检验鉴定机构在其中的责任，通过追溯倒查检验鉴定行为的合法合规性，2015～2016年全国共收集出口不合格商品质量安全通报及退运调查的信息4300多条，涉及检验鉴定机构信息51条，确认4起检验鉴定机构出具的检测结果存在问题导致了产品的召回。

二、当前监管工作瓶颈

（一）58号令到180号令的衔接问题

2016年，国家质检总局、商务部、工商总局对《进出口商品检验鉴定机构管理办法》（原58号令）进行了修订，发布180号令，结合上海自贸区检验鉴定机构监管制度创新的经验降低行业准入门槛，取消注册资金的限制，明确自然人可以投资设立检验鉴定机构，激发中小企业和民营企业发展活力，并对检验鉴定机构的监督管理工作进行了调整，包括将年度审查改为年度报告，明确了扰乱检验鉴定秩序的行为，对加强检验鉴定机构事中事后监管起到保障作用。但是，作为监管工作规范的《进出口商品检验鉴定机构监督管理细则（试行）》并未进行相应的修订，导致部分条款与180号令冲突而失效。

（二）对现场检验业务的监管有限

检验鉴定机构业务活动表现形式多种多样，并不断有新形式涌现。一般而言，可以分为实验室检测和现场检验业务。其中实验室检测一般在机构固定的场所进行实验室理化分析活动，对该项活动的监管方式较多，监管部门在加强对合法合规性监管的基础下，还可以通过实验室间的能力验证和比对等方式加强对其检测能力的监管。近年来，上海检验检疫局就多次组织上海地区检验鉴定机构实施能力验证活动，累计对22家具有实验室检测能力的机构开展能力验证超过67次。对现场检验业务的监管，则存在一定的困难。虽然《进出口商品检验鉴定机构监督管理细则》明确了监管部门可以开展现场跟踪检查，但由于检验机构的业务数量庞大，目前为止全国尚未有一个完善的业务申报和稽查制度，各局的做法也不统一，实际上这项工作并没有很好落实。

（三）出口不合格责任追溯调查存在的问题

如前所述，国家质检总局自2015年起要求通过出口不合格责任追溯调查检验鉴定机构检验鉴定行为的合法合规性，这是促进直接服务于进出口贸易的检验鉴定机构规范检验鉴定行为的重要手段。但是以2016年为例，各局共收集出口不合格商品质量安全通报及退运调查的信息3300多条，涉及检验鉴定机构23条，仅查明3家检验鉴定机构出具的检测结果存在问题，并导致产品的召回。在实际调查中发现造成这个结果的主要原因有三个：一是检验鉴定机构按客户要求进行检测，并不包含全部产品要素；二是检测结果仅对样品负责，工厂送样可能与出口货物不一致；三是检验鉴定机构留样保存期限较短，事后追溯时留样已经处置，无法判定责任归属。

（四）“互联网+”检验鉴定对监管工作的挑战

近年来，随着互联网的发展，检验鉴定行业也逐步出现了“互联网+”模式，如“我要测”、“测库”、“贸点点”等。大体可以分为两类，一类为咨询类平台，如“我要测”主要为会员提供检验鉴定需求类信息服务；而“测库”、“贸点点”平台，服务模式与网约车类似（如“贸点点”就号称为全球首创第三方网约QC品控平台），验货员可以直接注册并在其平台中抢单，这种服务形式与现行的《进出口商品检验鉴定机构管理办法》发生冲突，对此类从业行为如何监管尚处于真空地带。

（五）检验鉴定从业人员监管欠缺

根据国务院取消“进出口商品检验鉴定机构从业人员资格认定”的要求[1]，180号令删除了原58号令中“从事检验鉴定的专业技术人员应当按照国家质检总局相关规定取得从业资格，且取得从业资格的人数不少于机构总人数的2/3”的规定，因此新管理办法对人员资质没有强制性要求。而在实践中，从业人员能力和道德素质直接决定进出口商品检验鉴定机构的检验检测结果的准确性、公正性。在检验鉴定业务活动尤其是在现场检验活动中，收受商业贿赂等行为屡见不鲜，目前由于检验鉴定从业人员监管法规的缺失，导致实践中对从业人员的管理没有抓手。

三、监管模式探讨

《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》提出要加强全面质量监管，深化“放管服”改革，强化事中事后监管，严格按照法律法规从各个领域、各个环节加强对质量的全方面监管[2]。检验鉴定行业是生产性服务业的重要组成部分，也是进出口商品质量安全监管的重要组成部分，从各个领域、各个环节加强对检验鉴定行业的事中事后监管具有重要意义。

（一）打造精准监管模式

精准监管的概念借鉴自管理学中“精准化管理/精细化管理”：以科技为基础，以精细操作为特征，通过充分运用企业的各种资源，强化协作，提高组织的执行力，从而达到降低成本、费用，提高效率和效益的目的[3]。精准监管的目的就是在常规监管的基础上，通过规则的系统化和精细化，运用各种手段和资源，提高监管的有效性，这与党中央、国务院提出的深化“放管服”改革，强化事中事后监管的目标一致。

打造检验鉴定行业精准监管模式，就是分析检验鉴定行业特性和监管重点、难点的基础上，运用各种手段和资源，制定系统化、精细化的目标，增强监管的针对性、有效性。

1．对不同检验鉴定业务采取个性化监管方式

如前所述，检验鉴定业务可以区分为实验室检测类业务和现场检验类业务。实验室检测类业务的监管手段较为丰富，可以通过实验室能力验证、比对试验等方式监管实验室检测能力水平维持情况，并可以充分采纳第三方合格评定机构的能力验证结果。通过不定期抽取检验鉴定机构留样，委托政府实验室对留样进行检测，验证检测结果的准确性。

对现场检验类业务，可以借鉴国家认监委对管理体系认证机构的监管模式：一是对检验鉴定机构检验的企业进行现场检查，以验证检验鉴定机构检验结果的准确性；二是搭建全国性检验鉴定现场检验业务申报系统，要求检验鉴定机构导入现场检验计划，由现场检验活动发生地的监管部门派员开展现场检验活动，进行现场跟踪检查或飞行检查。

2．对检验鉴定从业人员采用信用监管方式

在取消从业人员资格准入之后，当前对检验鉴定从业人员的监管处于真空状态。上海检验检疫局通过指导行业协会自律的方式，建立了《上海进出口商品检验鉴定从业人员违反行业道德、纪律通报制度的公约》通报机制，对违反道德信用的从业人员在行业内通报，签约会员单位将对被通报人员不予录用。《公约》试行后协会已累计发布违纪通报19份，涉及从业人员36名，优化了检验鉴定市场的环境。但是，该通报制度仅在上海地区施行，覆盖面和震慑力有限。建议：通过全国行业协会，在全国范围内进行通报。另一方面，从业人员“索要和收取钱、物、吃请”等行为属于失信行为，主管部门应加强与征信机构的沟通，建立通报机制，将从业人员的失信行为纳入个人信用管理。

3．对出口不合格商品进行责任追溯调查

对出口不合格商品境外通报、召回调查工作，原是为了及时掌握出口退运货物的质量动态，强化对出口商品的风险预警措施而开展的一项工作。检验检疫部门在调查工作中发现部分出口不合格商品经过了第三方的检验鉴定，因此可以作为加强对检验鉴定机构监管的重要手段。此前，国家质检总局已经尝试开展此项工作，但是如前所述，集中性的运动化检查往往难以界定责任。建议将对经检验鉴定出口不合格商品责任追溯工作列为通报或退运调查的固定环节，作为对检验鉴定机构开展监管工作的制度化手段，加强监管部门内部的信息沟通反馈，扩大信息搜集渠道，加快反应速度，避免留样处置不当而导致无法追溯责任等情况发生。对于查实为检验鉴定机构责任导致出口不合格商品的，应加强对检验鉴定机构的惩处力度。

（二）审慎监管“互联网+检验鉴定”模式

如前所述，“互联网+检验鉴定”是近年来涌现出来的新业态，是信息技术革命对产业发展产生深入影响的表现，在某些方面也存在与现行法律法规相冲突的地方。当前，“互联网+”相关产业的发展，都面临着一定的法律风险，遇到了不少法律问题[4]。面对“互联网+”，法律滞后性凸显。2017年9月6日国务院常务会议提出探索创新质量标准管理方式，对新技术、新产品、新业态实施审慎监管[5]。建议在不扰乱检验鉴定市场秩序的基础上对“互联网+”检验鉴定模式采取审慎监管的态度，让其在自由贸易试验区先行先试。

（三）尽快修订出《进出口商品检验鉴定机构监督管理细则（试行）》

《进出口商品检验鉴定机构监督管理细则（试行）》（以下简称《监督管理细则》）于2004年3月1日由国家质检总局检验司印发，是在原58号令的框架下制定的监管工作规范。根据58号令，《监督管理细则》明确对检验鉴定机构的管理包括日常检查、年度审查、从业人员的资格管理、违法违规行为处理等。而依据2016年颁布的180号令，年度审查已经改为年度报告，即不再对检验鉴定机构提交的年度报告进行审查，从业人员资格也已经被取消，在对违法违规行为的界定方面也与180号令不一致。这种情况使得目前各地监管部门的工作缺乏依据，各地监管工作做法不一、尺度不一，最终导致检验鉴定机构质疑监管工作的权威性。建议围绕监管工作的重点、难点，结合180号令，加快修订《进出口商品检验鉴定机构监督管理细则》，为各地监管部门提供工作依据，统一监管尺度，增强监管工作的规范性和权威性。

[1] 《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发【2012】52号）第79项.

[2] http://politics.people.com.cn/n1/2017/0912/c1001-29531293-2.html，2017年10月8日访问.

[3] 参见温德诚：《精细化管理浅谈》，载《管理与财富》2005年第3期.

[4] http://theory.people.com.cn/n/2015/0706/c392381-27261318.html，《吴志攀：“互联网+”的兴起与法律的滞后性》，2017年10月8日访问.

[5] http://www.gov.cn/premier/2017-09/06/content_5223073.htm，2017年10月8日访问.